城市化進(jìn)程中如何確保失地農(nóng)民利益

　　隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村土地被大面積征用，失地農(nóng)民的數(shù)量急劇上升，失地農(nóng)民問題成為我國(guó)必須要面對(duì)的一個(gè)重要問題。要解決這個(gè)問題，必須修改《土地管理法》，完善目前我國(guó)農(nóng)村土地征用制度以及失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)于失地農(nóng)民再就業(yè)的相關(guān)政策扶持力度。
　　
　　近幾年隨著城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村土地被征占，由于相關(guān)法律法規(guī)不完善，因土地征收而產(chǎn)生的糾紛也越來(lái)越多，占整個(gè)社會(huì)沖突的60%以上，造成了許多社會(huì)矛盾，影響到了社會(huì)的穩(wěn)定。目前農(nóng)村集體土地征收中存在的主要問題包括濫征地、程序隨意、補(bǔ)償過低等。由于農(nóng)村土地征用制度與失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度存在缺失，使得失地農(nóng)民的生活以及生產(chǎn)面臨諸多困境。只有建立相應(yīng)的農(nóng)村土地征用制度以及失地農(nóng)民社會(huì)保障制度才能從根本上解決這些問題，從而有利于加速城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定。
　　明確界定征地范圍，壓縮征地?cái)?shù)量
　　要大大壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的應(yīng)該由用地單位與農(nóng)民協(xié)商解決。土地歸農(nóng)村集體所有，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，但一紙征地就把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收為國(guó)有，并且只給予極低的補(bǔ)償，這是一個(gè)很奇怪的邏輯。除了極少數(shù)的公益性用地外，要慎用征地這個(gè)手段，不能用公權(quán)力去侵犯農(nóng)民的私權(quán)利。
　　目前的征地范圍太大，地方政府靠賣地獲得的財(cái)政收入已占其財(cái)政收入的一半。這樣一個(gè)沖動(dòng)會(huì)導(dǎo)致我國(guó)的地價(jià)越賣越高，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，會(huì)帶來(lái)巨大的土地泡沫，從而危及我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。所以，必須斬?cái)噙@個(gè)鏈條，盡量少征地，除非特殊的純公益性用地。據(jù)國(guó)研中心韓俊副主任介紹，2010年1～3季度，全國(guó)的土地出讓金收益總計(jì)1.68萬(wàn)億，在地方政府的整個(gè)財(cái)政預(yù)算收入中約占60%。在巨額土地出讓金的誘惑下，地方政府形成很強(qiáng)的賣地沖動(dòng)。政府通過賣地提高了財(cái)政收入，但百姓的生活成本卻因此而提高。如果一個(gè)城市的房?jī)r(jià)出現(xiàn)了暴漲，緊接著的應(yīng)該是各種生活成本的上漲，由此會(huì)造成百姓的怨聲載道，不利于社會(huì)的和諧。
　　我國(guó)目前土地所有分為國(guó)有與農(nóng)村集體所有兩種。農(nóng)村土地在城市化過程中被征收的主要原因是憲法規(guī)定城市土地屬國(guó)有，農(nóng)村土地屬集體所有。其實(shí)，現(xiàn)在城市與農(nóng)村的界限有時(shí)很難確定，所以也沒有必要搞一刀切。城市化把農(nóng)村的土地變成了國(guó)有土地。對(duì)于公益性的土地可以變，對(duì)于其他的土地，就沒有必要變了。把集體土地轉(zhuǎn)變成了國(guó)有土地，也就是把農(nóng)民的土地變成國(guó)有的土地，這種做法還是越少越好。土地征收要進(jìn)行嚴(yán)格的界定，包括征收的程序、條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等。
　　從另外一個(gè)角度看也應(yīng)該大大壓縮征地?cái)?shù)量。我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量大、速度快，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1990年以來(lái)，我國(guó)每年流失耕地?cái)?shù)量平均為1000萬(wàn)畝以上，每年有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民失地、失業(yè)。改革開放以來(lái)，我國(guó)有三次大規(guī)模的“圈地運(yùn)動(dòng)”，第一次是上世紀(jì)80年代，第二次是1992年前后，第三次是上世紀(jì)末到2003年上半年，每次“圈地運(yùn)動(dòng)”都導(dǎo)致大規(guī)模的耕地減少，大量農(nóng)地低效率使用。據(jù)2003年初國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)省級(jí)以上900余家開發(fā)區(qū)中，國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃的近3000萬(wàn)畝開發(fā)區(qū)，已開發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的13.51％，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。
　　“公共利益”應(yīng)該有具體的規(guī)定，可以采取列舉的方式。農(nóng)村征地必須界定為公益用處才能征用，可以借鑒《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（征求意見）的列舉方式。2004年，全國(guó)人大常委會(huì)修改《土地管理法》并規(guī)定，國(guó)家為了“公共利益”的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但《土地管理法實(shí)施條例》自1998年出臺(tái)后，一直未作修改。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”需要，不少地方政府任意擴(kuò)大適用范圍，將“城市建設(shè)”、“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”等用地均按“公共利益”處理，新條例一定要對(duì)公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確規(guī)定，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象，將土地征收權(quán)限定在“公共利益”的范圍內(nèi)。
　　目前我國(guó)農(nóng)村土地征用泛化“公共利益”，給多征濫占、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便?？梢越梃b《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（征求意見）對(duì)公共利益的列舉規(guī)定，其對(duì)公共利益界定為：國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。農(nóng)村集體土地一樣可以采取這種方法來(lái)界定。
　　商業(yè)用地的征收應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格，由農(nóng)民與開發(fā)商共同協(xié)商解決。商業(yè)性用途的土地不能再通過國(guó)家先征收然后再轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行。用于非公益性的其他城市化用地，在政策允許的情況下，應(yīng)該采取市場(chǎng)公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開發(fā)，政府不應(yīng)當(dāng)介入。
　　確保征地程序公開，建構(gòu)合理的補(bǔ)償機(jī)制
　　要確立公正合理的征地程序，最起碼要保障被征地農(nóng)民的有效參與。農(nóng)村土地征用程序性的作用被忽視，即使有“論證”也只是走過場(chǎng)。過去的《土地管理法》對(duì)于集體土地征收程序規(guī)定得過于簡(jiǎn)單，缺乏可操作性，既沒有進(jìn)行公開的聽證，也缺少各種中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地、農(nóng)作物和地上附著物進(jìn)行評(píng)估，引起失地農(nóng)民的不滿，引發(fā)糾紛。新的立法需要妥善處理幾個(gè)問題：首先是所有的征收、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收決定，都應(yīng)有公眾參與；其次，征用應(yīng)該程序化，包括如何啟動(dòng)征收程序，如何發(fā)布公告，如何確定征收范圍、征收方式、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，這些都應(yīng)該細(xì)化。
　　對(duì)農(nóng)民被征收的土地，應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償，解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者約占40%～50%，政府占20%～30%，村級(jí)組織留下25%～30%，而農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款最多只占整個(gè)土地增值收益的5%～10%。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，是征地問題的核心。現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能夠保障農(nóng)民失地后的生活。目前的我國(guó)《土地管理法》及其條例規(guī)定，我國(guó)農(nóng)地被征收后有四筆補(bǔ)償：其一是土地補(bǔ)償金，標(biāo)準(zhǔn)是征用前３年內(nèi)的平均收成的6～10倍；其二是安置費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)是土地征收前3年平均收益的4～6倍；其三是青苗補(bǔ)償費(fèi)，損失多少補(bǔ)償多少；其四是土地上的附著物，損失多少補(bǔ)償多少。法律規(guī)定，土地補(bǔ)償金歸集體所有；安置費(fèi)中，被征地農(nóng)民沒有被安置的，可以歸農(nóng)民所有；青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地上的附著物完全歸土地使用人所有，而補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，其他間接損失沒有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。農(nóng)村土地征用補(bǔ)償?shù)膰?yán)重不合理，已經(jīng)構(gòu)成顯失公平。征用土地補(bǔ)償?shù)?、土地增值分配不合理，是農(nóng)民反映強(qiáng)烈的一個(gè)主要問題。土地是農(nóng)民的基本權(quán)益，國(guó)家一定要立法保障農(nóng)民在土地征用中的權(quán)益不受侵犯。
　　完善對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度
　　要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)與安置問題。過去，政府征收農(nóng)民土地后會(huì)對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行“征地帶人進(jìn)廠”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，為失地農(nóng)民提供就業(yè)與保障。而目前，許多地方農(nóng)民失地即失業(yè)，生活得不到充分保障，從而引發(fā)大面積的矛盾。失地農(nóng)民的就業(yè)問題，是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、消除貧困的大問題，政府必須予以有效保障。針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)難的現(xiàn)狀及存在的問題，可以在以下幾個(gè)方面有所作為：
　　
　　首先，積極開發(fā)就業(yè)崗位，緩解失地農(nóng)民就業(yè)市場(chǎng)的供需矛盾。大力發(fā)展中小企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。據(jù)分析，年產(chǎn)值300～1000萬(wàn)元的中小型企業(yè)的勞動(dòng)增長(zhǎng)需求彈性較高，能夠?yàn)槭У剞r(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，這些企業(yè)對(duì)于工人的基本素質(zhì)要求不是特別高，很多失地農(nóng)民可以滿足企業(yè)用人的要求。另外，拓展勞務(wù)輸出，實(shí)施失地農(nóng)民“走出去”戰(zhàn)略。將本地區(qū)的剩余失地農(nóng)民勞動(dòng)力集中培訓(xùn)后輸送到其他有勞務(wù)輸出缺口的城市，特別是北京、上海、廣州等大型城市中。
　　其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)力市場(chǎng)。要廢除失地農(nóng)民在城市的就業(yè)限制，督促用人企業(yè)擇優(yōu)選擇所需人員。加快建立和健全針對(duì)失地農(nóng)民和其他農(nóng)民就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展多種形式的勞動(dòng)力市場(chǎng)中介組織，形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹、培訓(xùn)在內(nèi)的社會(huì)化就業(yè)服務(wù)體系，規(guī)范就業(yè)機(jī)構(gòu)，為失地農(nóng)民就業(yè)提供高質(zhì)量的服務(wù)。
　　第三，加大對(duì)于失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)投入，解決失地農(nóng)民就業(yè)技能缺乏的后顧之憂。應(yīng)以強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)為突破口，并完善“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體制，使失地農(nóng)民可以根據(jù)個(gè)人的情況選擇再就業(yè)培訓(xùn)的時(shí)間以及地點(diǎn)，使其再就業(yè)的自主性得到充分發(fā)揮。
　　最后，政府應(yīng)加大政策和資金扶持力度，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。各級(jí)政府土地主管部門要嚴(yán)格監(jiān)管征地補(bǔ)償費(fèi)的使用，確保征地費(fèi)專款專用，收支情況公開。失地農(nóng)民有自主創(chuàng)業(yè)意愿的，應(yīng)當(dāng)享受小額擔(dān)保貸款扶持政策。同時(shí)，有條件的地方政府可以出資建立針對(duì)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)園區(qū)或者創(chuàng)業(yè)功能產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。
　　要進(jìn)一步完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民后顧之憂。土地是農(nóng)民工作和生活的重要場(chǎng)所和生存基礎(chǔ)，擁有土地是農(nóng)民與社會(huì)其他群體相區(qū)別的一個(gè)重要特征。來(lái)自于土地的收入是農(nóng)民最基本、最可靠的收入來(lái)源，是其家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最后的一道生活安全保障。既然城市化建設(shè)要犧牲部分農(nóng)民的土地利益，破壞了部分農(nóng)民最后的一道生活安全保障，那么，作為城市化建設(shè)的推動(dòng)者和執(zhí)行者，政府有必要為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障，滿足農(nóng)民的需求，保證農(nóng)民的利益。
　　為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障，最直接、最行之有效的方法就是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。社會(huì)保障基金可以有多種資金來(lái)源，可以在失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款中按照比例抽取一部分，也可以將失地農(nóng)民的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓獲得的增值收益按照一定比例征收，政府再給予一定的財(cái)政支持，在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列出失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的專用預(yù)算，通過這些渠道建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。政府可以利用這項(xiàng)基金，保證失地農(nóng)民的最低生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障以及提供必要的法律援助。政府有責(zé)任負(fù)責(zé)失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)行，建立專門的失地農(nóng)民社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，對(duì)于基金的投資方式以及風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，政府要加強(qiáng)對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的監(jiān)管力度，必須建立明確的法律體系，依法監(jiān)管。這也要求國(guó)家要盡快建立健全社會(huì)保障領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)體系，使得失地農(nóng)民社會(huì)保障基金有法可循、有法可依。失地農(nóng)民社會(huì)保障基金必須有依法賦予監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督主體，失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)必須分開設(shè)置，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的監(jiān)管和對(duì)社會(huì)保障市場(chǎng)的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運(yùn)營(yíng)和保險(xiǎn)金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨(dú)立性。對(duì)于已經(jīng)失去土地的農(nóng)民，要盡可能地建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，解決他們的后顧之憂，使失地農(nóng)民生活有保障，就業(yè)有門路，創(chuàng)業(yè)有扶持。
　　其他需要完善的相關(guān)政策
　　要確認(rèn)目前土地管理法的模糊問題，界定農(nóng)村集體土地究竟歸誰(shuí)所有。目前我國(guó)農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛化，形成了干部控制制度、農(nóng)民被排除在外的現(xiàn)象，土地集體所有演變成無(wú)人所有或鄉(xiāng)、村干部所有。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！笔邔萌腥珪?huì)規(guī)定，要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。所以，有關(guān)土地征用問題要由長(zhǎng)久承包的農(nóng)民說(shuō)了算，而不能由村干部做主。
　　利用稅收等綜合機(jī)制解決土地財(cái)政問題。如果不解決土地財(cái)政問題，即使縮小了征用范圍，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府最終還是會(huì)把成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)狂漲。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須轉(zhuǎn)變土地財(cái)政模式，讓地方政府依靠土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收政策，建立一個(gè)合理的財(cái)富流動(dòng)機(jī)制。（作者分別為中國(guó)人民大學(xué)教授；中國(guó)人民大學(xué)碩士研究生）