推進行政體制改革 促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

　　加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，關系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設全局。只有加快推進行政體制改革，才能為加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供強大動力和體制保障。為此，“十二五”期間，行政體制改革應圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式做好如下工作：加快政府職能根本性轉(zhuǎn)變和正確履行職能，加快完善宏觀調(diào)控和管理體系，加快推進行政管理制度和方式創(chuàng)新，加快健全行政績效評估和問責制度。
　　
　　加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式與推進行政體制改革之關系
　　加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，關系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設全局，具有極大的現(xiàn)實緊迫性和長遠戰(zhàn)略意義。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出：加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，是推動科學發(fā)展的必由之路，是我國經(jīng)濟社會領域的一場深刻變革，是綜合性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，必須貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領域，在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展；并進一步提出了在今后五年確保轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展的五個方面的基本要求。這是中央統(tǒng)攬我國發(fā)展全局作出的重大決策。
　　黨中央一直十分重視經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變問題。早在1995年9月黨的十四屆五中全會上就明確指出，實行經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型的根本性轉(zhuǎn)變，是關系社會主義現(xiàn)代化建設全局的重大問題。黨的十五大、十六大也都對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式作出了重要部署。黨的十七大進一步提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟增長實現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變”?？梢哉f，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式一直是我們黨經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的核心和重點。
　　多年來，我國在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式方面做了大量工作，也不斷取得新進展，為經(jīng)濟總量和發(fā)展水平的大幅躍升，發(fā)揮了重要的作用。但從總體上看，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式進程緩慢，甚至有些方面的問題越來越突出。集中表現(xiàn)為：一是投資與消費關系嚴重失衡，而且投資結構和消費結構很不合理；二是經(jīng)營方式粗放，投入多、消耗大、成本高，能源資源和環(huán)境代價過大；三是區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，收入分配差距持續(xù)擴大；四是社會建設明顯滯后，許多與民生密切相關的問題相當突出。這些問題使我國經(jīng)濟社會發(fā)展積聚著越來越大的風險和隱患?，F(xiàn)在，我國處于下中等收入向上中等收入跨越的歷史階段，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的深層次矛盾會進一步顯現(xiàn)。如不加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，搞得不好，就有可能落入“中等收入國家陷阱”，來之不易的改革發(fā)展成果也會付諸東流。這是我們必須堅決加以避免的。我國經(jīng)濟發(fā)展方式存在的問題有多方面的原因，既同我國經(jīng)濟發(fā)展處于的階段性矛盾和國外發(fā)展的環(huán)境變化有關，也同傳統(tǒng)的發(fā)展理念束縛有關，但從根本上看，是體制機制仍存在許多弊端。因此，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，既需要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和發(fā)展思路，更需要靠深化體制改革，尤其需要推進行政體制改革。
　　理論和實踐都表明，經(jīng)濟發(fā)展方式能否實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，很大程度上取決于行政體制改革能否取得實質(zhì)性新進展。不推進行政體制改革，不排除行政體制機制障礙，發(fā)展方式難以根本轉(zhuǎn)變，也談不上加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。政企不分、政事不分、政資不分的問題不徹底解決，現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權制度就不能完全建立；一些行政性壟斷和地區(qū)塊塊分割現(xiàn)象不解決，統(tǒng)一開放有序的現(xiàn)代市場體系就不可能真正形成；不進一步轉(zhuǎn)變政府職能，社會建設和社會管理滯后的狀況就難以根本扭轉(zhuǎn)；不改變以行政手段為主的管理方式，就不可能建立健全有效的宏觀調(diào)控體系，也難以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，經(jīng)濟社會發(fā)展中的不穩(wěn)定、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的種種問題就會更加突出?？傊挥屑涌焱七M行政體制改革，才能為加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供強大動力和體制保障。
　　圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，深入推進行政體制改革
　　“十二五”期間，圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，行政體制改革應著重抓好以下幾個方面工作。
　　加快政府職能根本性轉(zhuǎn)變和正確履行職能。轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，也是推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關鍵。最重要的是，要徹底擺脫傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟觀念與做法的羈絆，使政府職權由無限型向有限型、管治型向服務型轉(zhuǎn)變，主要是實現(xiàn)向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本性轉(zhuǎn)變。要按照政府、企業(yè)、市場、社會的不同功能定位，進一步合理、明晰地界定政府職能和權限，加快推進政企分開、政事分開、政資分開，真正把屬于企業(yè)、市場、社會的權力交給企業(yè)、市場、社會。這方面要加快推進法制化、規(guī)范化、制度化建設。要依法規(guī)范行政行為，深化行政審批制度改革，簡化和規(guī)范審批手續(xù)，切實減少對微觀經(jīng)濟活動和社會活動的直接干預。特別是要堅決改變目前一些地方政府仍然存在的由政府及其部門代替企業(yè)招商引資、決定建設項目的做法，改變政府對經(jīng)濟社會管理事務包攬過寬過多而又管不了、管不好的狀況。在繼續(xù)行使好經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的同時，更加注重強化市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能，著力完善體制和政策，規(guī)范市場秩序和社會秩序，更加重視保障和改善民生，提高社會管理和公共服務的水平。要加強和改進宏觀調(diào)控職能，強化市場軟環(huán)境建設，提高促進可持續(xù)發(fā)展和構建和諧社會的行政能力，加快建設服務型政府、法治政府和現(xiàn)代化政府。
　　加快完善宏觀調(diào)控和管理體系。政府作為公共權力行使者、政策措施制定者、經(jīng)濟活動管理者、國有資產(chǎn)代表者、改革創(chuàng)新組織者所具有的特殊地位，決定了政府對經(jīng)濟發(fā)展方式具有多方面的、重要的影響和作用。要加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，就必須合理、有效地發(fā)揮政府的作用。特別是在加快經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整、協(xié)調(diào)重大經(jīng)濟關系、保障和改善民生方面，政府應該有更大的作為，尤其要加強宏觀調(diào)控和政策引導，發(fā)揮國家規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策、社會政策和信息服務的導向作用。
　　要堅持構建擴大內(nèi)需長效機制，促進經(jīng)濟增長向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變；堅持把科技進步和創(chuàng)新放在更加突出位置，推動發(fā)展向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變；堅持完善保障和改善民生的制度安排，推動發(fā)展向更加注重和諧社會建設轉(zhuǎn)變。財政、稅收、價格、投資和收入分配等政策，是促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的直接和有力的手段，要加快這些方面體制改革步伐，完善相關政策和制度，特別要形成轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的調(diào)控合力。
　　要加快財政稅收體制改革，優(yōu)化財政支出結構，財政資金更多地支持社會建設和改善民生，建立向節(jié)能減排、勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等公共服務領域傾斜的長效機制。
　　要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。改革和完善稅收制度，完善有利于產(chǎn)業(yè)結構升級和社會全面發(fā)展的稅收政策。逐步健全地方稅體系。現(xiàn)行的由地方政府把土地70年使用權的收益變成土地出讓金一次性征收，短期內(nèi)花掉的做法，既不利于抑制房價上漲，也不利于城市可持續(xù)發(fā)展，應在全國推行房地產(chǎn)稅制度。
　　要著眼于建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，加快建立健全資源有償使用制度、生態(tài)環(huán)境補償機制和資源環(huán)境產(chǎn)權交易機制，加快建立能夠靈活反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源性產(chǎn)品價格形成機制。全面改革資源稅，開征環(huán)境保護稅，深化資源性產(chǎn)品價格和要素市場改革，特別要理順煤、電、油、氣、水、礦產(chǎn)資源類產(chǎn)品價格體系，完善重要商品、服務、要素價格形成機制。
　　要加快金融和投資體制改革，完善多層次資本市場體系建設。投資是決定發(fā)展方式的最重要手段，要圍繞調(diào)整經(jīng)濟結構和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快投資體制改革，優(yōu)化投資結構，強化政府投資監(jiān)管，堅決改變一味新建項目、忽視現(xiàn)有企業(yè)技術改造以及忽視社會建設投資的現(xiàn)象。
　　收入分配秩序混亂，收入差距持續(xù)擴大，既影響擴大內(nèi)需和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，也會造成貧富懸殊和社會不安定，政府應加大收入分配調(diào)節(jié)力度，在規(guī)范初次分配秩序和加強再分配調(diào)節(jié)這兩個方面采取更加有力的舉措。研究和解決分配問題，應當包括當年收入分配、財產(chǎn)分配和公共物品、公共服務的分配，這樣才能有效地解決收入差距持續(xù)擴大的問題，使改革發(fā)展成果惠及全體人民，更好地走共同富裕道路。
　　
　　加快推進行政管理制度和方式創(chuàng)新。行政管理水平直接影響發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要著力加強管理制度和管理方式創(chuàng)新。
　　首先，要規(guī)范和健全決策制度。應按照科學決策、民主決策、依法決策的要求，合理規(guī)定決策權限，規(guī)范行政權力的運行，切實改變那種依然存在的只靠拍腦袋決策、越權決策、不按程序決策的行政行為。重大項目建設、重大政策出臺，都要充分考慮是否符合轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，并廣泛聽取社會各界的意見。完善和落實社會聽證制度和公示制度，為公眾參與行政決策提供制度保障。建立健全專家咨詢制度，發(fā)揮咨詢研究機構、專家學者、社會聽證在決策過程中的作用，完善決策信息系統(tǒng)和決策智力支持系統(tǒng)。要制定嚴格的決策規(guī)則和科學的決策程序，建立決策前有論證、執(zhí)行中有監(jiān)督、執(zhí)行后有評價、決策失誤有追究的全過程制約機制。
　　其次，樹立現(xiàn)代行政管理理念，廣泛利用社會力量，善于運用現(xiàn)代科學技術，創(chuàng)新管理手段，優(yōu)化管理流程。要把直接管理與間接管理結合起來，更加重視運用經(jīng)濟手段、法律手段、技術手段實施間接管理；把經(jīng)濟管理與社會管理結合起來，更加重視能源資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護和涉及民生的社會管理；把政府管理與社會治理結合起來，更加重視社會協(xié)調(diào)和公民參與。這樣，有利于社會管理體制機制創(chuàng)新，也有利于發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
　　再次，堅持推進政府組織機構改革，使行政權力的運行與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要相一致。要進一步加強市場監(jiān)管和社會管理、公共服務部門，以強化這些方面的職能作用，特別是堅定推行職能統(tǒng)一的大部門制。這對于解決機構重疊、職能交叉、權責脫節(jié)、資源浪費、效率低下等問題，對于加快由傳統(tǒng)行政模式向現(xiàn)代行政模式轉(zhuǎn)變，提高公共行政效能和水平，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，都具有重要意義。要完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力運行機制。堅持按照政事分開、事企分開、管辦分離的要求，積極穩(wěn)妥地分類推進事業(yè)單位改革，以激發(fā)事業(yè)單位的活力，有效發(fā)揮促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用。
　　加快健全行政績效評估和問責制度。建立健全科學、管用、有效的激勵和約束機制，是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的制度性保障。要全面推進政府績效管理制度和行政問責制度。有什么樣的評估標準和考核制度，就有什么樣的行政理念和行政行為，也就會有什么樣的發(fā)展方式。應當圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快完善行政績效評估標準、指標體系和評估機制、具體辦法。堅決改變那種助長片面追求GDP增長速度的政績標準和考核評價制度，切實把經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益、節(jié)約能源資源和保護環(huán)境、推動社會全面進步、保障和改善民生，加強就業(yè)、社會保障、教育、衛(wèi)生和公共服務，促進社會公平正義，作為行政績效重要標準和考核評價指標體系，以有效引導和督促各級政府和工作人員樹立正確的政績觀，真正把更多的精力和資金資源投入結構調(diào)整，實現(xiàn)科學發(fā)展、節(jié)約發(fā)展、和諧發(fā)展。為此，要加快推進統(tǒng)計制度改革，建立信息公開制度。加強行政績效監(jiān)督檢查，特別是要讓廣大群眾參與政府績效考評，充分聽取人民群眾的意見。要注重運用績效考評結果，嚴明獎懲辦法。加快建立轉(zhuǎn)變發(fā)展方式方面的責任制度，加大責任追究力度，增強行政的執(zhí)行力和公信力。國家應通過完善法制，以制度規(guī)范行政績效評估和行政問責，以加快建設效能型政府和責任政府。
　　如何更快更好地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式
　　從多年來的經(jīng)驗教訓看，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式要取得更大進展，必須正確處理好以下四個重要關系。
　　一要處理好政府與市場的關系。我們實行的中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，具有有效運用政府和市場兩者長處的優(yōu)勢，應充分發(fā)揮這個體制的比較優(yōu)勢來推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。既要高度重視政府的作用，也要高度重視市場的作用。政府宏觀調(diào)控和管理的主要任務，是保持經(jīng)濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大結構優(yōu)化，維護社會公平正義，為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。同時，要加強市場體系建設，特別是注重完善和規(guī)范市場準入標準和維護市場秩序，加快形成統(tǒng)一、公平、公開競爭的環(huán)境和制度，以利于在更大程度上和從制度保障上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。總之，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，既要重視發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，又要發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用。要根據(jù)區(qū)別不同領域、不同行業(yè)的實際情況充分和有效發(fā)揮“兩只手”各自應有的作用，在實際工作中一定要把兩者結合好。
　　二要處理好中央與地方的關系。正確發(fā)揮中央與地方兩個積極性，才能把中國的事情辦好。在新的歷史條件下，如何正確認識和處理中央和地方的關系，是一個亟待認真研究解決的重大課題。中央與地方權責關系不清、權責不統(tǒng)一，已嚴重影響發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。要進一步合理和明確劃分中央與地方的職能與事權，健全財力和事權相匹配的體制。總的講，中央要堅持加強全國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀引導、調(diào)控和管理，減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、法規(guī)政策和標準體系上，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一；地方要確保中央政令暢通，在堅決貫徹執(zhí)行中央方針政策和國家法律法規(guī)的前提下，搞好對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化執(zhí)行力和執(zhí)法監(jiān)管職責，維護市場運行秩序和社會和諧安定，促進地方經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。要圍繞加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，進一步改革和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，把保持中央財政調(diào)控能力與擴大地方財力恰當?shù)亟Y合起來，以做到財權與事權相統(tǒng)一。在擴大地方權力的同時，中央要加大行政監(jiān)察力度。同時，要根據(jù)中央和地方權責相對稱以及集中和分散相協(xié)調(diào)的原則，完善中央部門垂直領導和雙重領導的行政體制，積極探索合理的行政層級，加快省直接管理縣的體制改革。
　　三要處理好各類規(guī)劃之間的關系?！巴晟茋乙?guī)劃體系”，這是黨的十七大明確提出的要求，是推進行政體制改革的重要內(nèi)容。要正確規(guī)范各級各類發(fā)展規(guī)劃功能，特別是合理規(guī)范國家規(guī)劃與地方規(guī)劃、整體規(guī)劃與專項規(guī)劃、中長期規(guī)劃與年度計劃以及理順它們之間的關系。從我國各級各類規(guī)劃的性質(zhì)和功能看，中央和地方各級制定的整體性規(guī)劃、中長期規(guī)劃和年度計劃，都要經(jīng)過同級人大會議審議批準，因而都具有法律效力，都應當貫徹執(zhí)行，以體現(xiàn)規(guī)劃和計劃的權威性、指導性。應當說，多年來國家和地方各類規(guī)劃的制定都是很認真的，下了很大的功夫，總體看也是好的。然而，由于行政體制和各類規(guī)劃制定程序、批準權限不同，地方各級人大會議通過各級地方規(guī)劃在前，全國人大會議通過全國規(guī)劃在后，各級整體性規(guī)劃需要同級人大批準，專項規(guī)劃由同級政府或者相關部門批準，這樣就實際上形成兩個規(guī)劃體系，以致造成地方性規(guī)劃與全國性規(guī)劃脫節(jié)、不少地方規(guī)劃往往偏離國家整體規(guī)劃的要求，不少專項規(guī)劃與整體規(guī)劃脫節(jié)、年度計劃與中長期規(guī)劃脫節(jié)，嚴重影響了各類規(guī)劃在指導轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中發(fā)揮應有作用。因此，應當深入研究、深化改革，切實完善各類規(guī)劃性質(zhì)、功能及其相互關系，以有效發(fā)揮各類規(guī)劃的應有作用。
　　四要處理好行政體制改革與其他改革的關系。行政體制改革是國家整個體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面的體制改革。必須正確認識和妥善處理行政體制改革與其他方面改革的關系。一方面，不能以行政體制改革代替其他體制改革；另一方面，行政體制改革又不能脫離其他體制改革。要把行政體制改革放到黨和國家工作的大局中統(tǒng)籌謀劃，使行政體制改革服從并服務于經(jīng)濟社會發(fā)展，與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求相一致，與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，與發(fā)展社會主義民主政治和建設法治國家相協(xié)調(diào)。也就是說，我們要大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，努力形成各方面體制改革良性互動、協(xié)調(diào)推進的新局面。
　　“十二五”時期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式任重道遠，推進行政體制改革意義重大。必須按照中央要求，以更大決心和勇氣堅定推進行政體制改革，更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點任務，深化綜合配套改革試驗，爭取在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)不斷取得突破性進展，為促進科學發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和實現(xiàn)國家現(xiàn)代化提供良好的體制制度和保障。（作者為國家行政學院常務副院長，中國行政體制改革研究會會長）