央企境外資產(chǎn)監(jiān)管重在機(jī)制建設(shè)

　　要想從根本上杜絕中央企業(yè)境外資產(chǎn)受損的風(fēng)險(xiǎn)，還須在深化國有企業(yè)改革、健全海外投資和境外資產(chǎn)監(jiān)管的機(jī)制上多下工夫。
　　
　　2011年6月，國資委頒布了《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》和《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，這是近年來我國央企境外資產(chǎn)監(jiān)管工作的又一大進(jìn)步。新頒布的兩個(gè)管理辦法和以往出臺的相關(guān)法規(guī)和政策組合在一起，構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體，對央企境外投資風(fēng)險(xiǎn)控制以及境外資產(chǎn)監(jiān)管形成了有力的約束。從央企境外資產(chǎn)監(jiān)管存在的問題出發(fā)，我們認(rèn)為，目前的法律、法規(guī)和政策體系已經(jīng)搭建了一個(gè)有效的監(jiān)管框架，在這一框架之下，境外投資過程中的多種風(fēng)險(xiǎn)都可以置于監(jiān)管部門的控制之下。但僅有法規(guī)層面的約束是不夠的，要想從根本上杜絕中央企業(yè)境外資產(chǎn)受損的風(fēng)險(xiǎn)，還須在深化國有企業(yè)改革、健全海外投資和境外資產(chǎn)監(jiān)管的機(jī)制上多下工夫。
　　
　　央企境外投資風(fēng)險(xiǎn)的成因
　　
　　在我國境外直接投資中，央企占據(jù)了絕對的主導(dǎo)作用，占到了中國對外直接投資存量和流量的80%以上。因此，央企境外資產(chǎn)監(jiān)管問題是中國海外投資風(fēng)險(xiǎn)管理中最為重要的內(nèi)容。從央企海外投資出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情況來看，造成央企境外投資風(fēng)險(xiǎn)的原因非常復(fù)雜，涉及以下多個(gè)方面的問題：
　　首先，投資對象國潛在風(fēng)險(xiǎn)大。近幾年發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的地方，如尼日利亞、利比亞等，都是投資環(huán)境較差、投資風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，中國在這些地區(qū)的投資規(guī)模相對較大。除了亞洲地區(qū)之外，中國大量的對外投資都流向了非洲、拉丁美洲等地區(qū)，這些地區(qū)普遍存在政局不穩(wěn)、法制不健全、腐敗滋生等問題，加大了央企對外投資的風(fēng)險(xiǎn)。導(dǎo)致中國對外投資獨(dú)特去向的原因也是多方面的：一是由全球投資的梯度性決定的。中國是新興市場國家，以中國企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢和國際競爭力水平，在亞非拉發(fā)展中國家更容易獲得市場認(rèn)可。而在歐美等發(fā)達(dá)市場，由于競爭水平較高、市場也較為飽和，中國企業(yè)難以獲得一席之地。二是由中國的外交關(guān)系決定的。由于歷史原因，中國和非洲、拉丁美洲國家外交關(guān)系更為緊密，中國在這些地區(qū)的駐外機(jī)構(gòu)在和當(dāng)?shù)卣疁贤?、提供輔助等方面也更為有力。三是由我國的投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定的。中國對外投資（尤其是央企）中有相當(dāng)一部分是以獲得能源、資源為目的的，由于歐美日等發(fā)達(dá)國家對主流能源產(chǎn)地、資源產(chǎn)地的控制，中國企業(yè)在對外投資中，只能在邊緣地帶尋找切入點(diǎn)。
　　其次，投資主體缺乏國際經(jīng)驗(yàn)。在上世紀(jì)60年代末，中國就有對外投資，但中國企業(yè)真正意義上的“走出去”，是近十幾年才開始的事情，央企開始大規(guī)模對外投資，則是2003年以后的事情。所以，央企總體上仍然是非常缺乏國際經(jīng)驗(yàn)的，這表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是缺乏對國際資產(chǎn)定價(jià)的能力。這一點(diǎn)在中鋁入股力拓、中石化收購Addax等交易中都可以看出來，央企的對外并購，往往發(fā)生在被并購資產(chǎn)的歷史性高價(jià)上。二是對國際社會缺乏深入了解，體現(xiàn)在對投資對象國的法律制度、社會文化等方方面面。這導(dǎo)致央企在投資或事后經(jīng)營過程中，沿用國內(nèi)的管理辦法，造成與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的沖突，給對外投資以及后續(xù)的經(jīng)營帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。三是缺乏跨文化的管理人才。中國企業(yè)國際化才剛剛起步，國內(nèi)普遍缺乏可以進(jìn)行跨文化管理的人才，而國際人才又存在語言、報(bào)酬等多個(gè)方面的障礙。四是缺乏融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的意愿和能力。在許多國家，除了中央和地方政府之外，媒體、社區(qū)、民眾都是構(gòu)成企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的重要因素，甚至是決定性因素，這一點(diǎn)和中國國內(nèi)是完全不同的。所以許多跨國公司在對外投資的過程中，都會通過參與媒體、提供公益事業(yè)等形式參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，而我國央企對這些活動不夠重視，甚至造成企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)格格不入。
　　再者，央企經(jīng)營管理機(jī)制上的問題。央企今天的經(jīng)營機(jī)制是國有企業(yè)改革后形成的，在央企改革過程中，從經(jīng)營活動市場化、創(chuàng)造競爭環(huán)境等方面進(jìn)行了一系列的改革。但是，在人事任免（這里主要指管理層）的市場化上則進(jìn)展較緩慢。當(dāng)前的人事任免存在兩個(gè)問題：一是總經(jīng)理并不是由市場決定，還存在政企互通的情況，而且非常普遍。這樣就不能保證是最具市場經(jīng)營能力的人來經(jīng)營央企，也不能保證央企管理層是以企業(yè)發(fā)展為主要目標(biāo)。以目前中央企業(yè)的規(guī)模，要管理好實(shí)非易事，這種情況下，更需要通過市場甄選來找到最有市場經(jīng)營能力的人才。二是總經(jīng)理任期對長期投資行為形成了較大的束縛。中央企業(yè)由于經(jīng)營領(lǐng)域的原因，多數(shù)對外投資都屬于長期投資，長期投資要想在三年內(nèi)見效是很難的。在這種情況下，要么企業(yè)不愿意進(jìn)行對外投資，要么選擇容易見效的項(xiàng)目進(jìn)行投資，會表現(xiàn)出急功近利的心態(tài)。
　　最后，投資過程中的不規(guī)范因素較多。除了上述兩個(gè)方面的客觀原因，在主觀上，中央企業(yè)對外投資存在著諸多不規(guī)范的因素，這也是導(dǎo)致中央企業(yè)境外資產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)的原因：一是中央企業(yè)對外投資缺乏科學(xué)性。在投資前，對于投資是否符合企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，少有深入的分析；在投資過程中，對投資國的投資環(huán)境（尤其是對環(huán)境規(guī)制、工會等方面的法律）缺乏了解；在項(xiàng)目投資后，缺乏對項(xiàng)目的長期規(guī)劃。這些都是目前中央企業(yè)對外投資過程中存在的普遍現(xiàn)象，使得中央企業(yè)在對外投資時(shí)付出了巨額的“學(xué)費(fèi)”。而在全球投資與并購業(yè)務(wù)中，這些都是非?；竞完P(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是降低投資風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。二是海外腐敗問題。由于之前缺乏對境外資產(chǎn)監(jiān)管的相應(yīng)辦法，使得央企境外投資行為幾乎不受任何約束，一些央企的駐外機(jī)構(gòu)成為了“駐外接待站”。三是央企對外投資時(shí)多抱急功近利的心態(tài)。對于短期能見效、規(guī)模大的并購項(xiàng)目非常有興趣，但這類投資往往政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)都比較大。而對于長期見效的綠地投資（不管是獨(dú)資還是合資）則興趣不大，而事實(shí)上，由于風(fēng)險(xiǎn)小、容易獲得當(dāng)?shù)卣С值仍颍G地投資恰恰是央企對外投資的最佳方式。
　　
　　現(xiàn)行境外資產(chǎn)監(jiān)管框架的確立
　　
　　在上世紀(jì)90年代初期，中國曾經(jīng)對境外國有資產(chǎn)保值增值、監(jiān)管等方面有過系統(tǒng)的規(guī)定，由于此后國有企業(yè)陷入困境以及進(jìn)行改革，加上國有資產(chǎn)監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)調(diào)整，這些法規(guī)已經(jīng)少有人問津。我國現(xiàn)在的境外資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)，是在2008年前后才開始建立的。2008年之前，國資委就將“三重一大”制度在中央企業(yè)試點(diǎn)。到2010年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》，進(jìn)一步將這一制度推廣到所有國有企業(yè)?！叭匾淮蟆钡闹饕康?，是確立了國有企業(yè)（包括中央企業(yè)）集體決策的問題，根據(jù)“三重一大”的有關(guān)規(guī)定，境外投資屬于需要集體決策的事項(xiàng)之一。
　　然后，是國資委2008年頒發(fā)的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，對導(dǎo)致中央企業(yè)資產(chǎn)損失的各種違規(guī)行為進(jìn)行了明確，這一辦法可以說是確立了境外資產(chǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)，可以說讓中央企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管做到了“有法可依”。根據(jù)《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》的規(guī)定，中央企業(yè)要“合法合規(guī)”，不合規(guī)、不合法行為導(dǎo)致了資產(chǎn)損失，將追究相關(guān)人員的責(zé)任。
　　最新頒布的《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》和《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是將以往的規(guī)定進(jìn)行了匯總，形成統(tǒng)一的法規(guī)。二是建立了緊急事件“實(shí)時(shí)報(bào)告”制度，為中央企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制打下了一個(gè)很好的基礎(chǔ)。
　　可以說，到目前為止，央企境外資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)是相對完善、健全的，可以對央企境外投資過程中的許多不規(guī)范行為進(jìn)行約束，搭建了一個(gè)很好的監(jiān)管框架，為循序漸進(jìn)解決央企境外投資風(fēng)險(xiǎn)問題邁出了第一步。
　　當(dāng)然，僅僅有目前的法律框架是不夠的，如果沒有一個(gè)完善的機(jī)制來鼓勵(lì)對外投資，那么現(xiàn)有的法律框架很有可能成為一種束縛，不利于央企境外投資的健康發(fā)展。在現(xiàn)行法律框架的基礎(chǔ)上，還需要在以下幾個(gè)方面有所改觀：一是要建立境外資產(chǎn)監(jiān)管的物質(zhì)基礎(chǔ)，那就是需要有境外機(jī)構(gòu)的單獨(dú)報(bào)表。二是要增加外部參與，如果境外機(jī)構(gòu)單獨(dú)報(bào)表，那么公眾參與程度會上升。同時(shí)，要建立外部專家參與的投資決策和風(fēng)險(xiǎn)控制體系。三是要進(jìn)一步改革央企管理層甄選機(jī)制。四是要增加國際協(xié)調(diào)。
　　
　　加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)才能“治本”
　　
　　要徹底杜絕或減少央企境外投資風(fēng)險(xiǎn)，必須在機(jī)制建設(shè)上下工夫：
　　首先，要建立境內(nèi)外分表報(bào)表的信息披露機(jī)制。和普通企業(yè)不同，中央企業(yè)具有資產(chǎn)規(guī)模大、境外投資活動多的特點(diǎn)，而且又是國有資產(chǎn)。所以，中央企業(yè)的信息披露不能參照一般的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該實(shí)行更嚴(yán)格的規(guī)定。中央企業(yè)可以參照國有商業(yè)銀行的做法，對境內(nèi)資產(chǎn)和境外資產(chǎn)進(jìn)行分別報(bào)表。如果缺乏境內(nèi)外分別報(bào)表的制度，一則會導(dǎo)致中央企業(yè)監(jiān)管缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，二則會使中央企業(yè)監(jiān)管缺乏公眾參與，事倍功半。
　　其次，要建立央企管理層的市場化甄選機(jī)制。這是我國國有企業(yè)改革過程中所留下的一個(gè)較為突出的問題。從國有資產(chǎn)管理角度看，政府部門代表出資方選派董事長，這是非常合理的。但是，根據(jù)公司治理的基本原則，總經(jīng)理和相關(guān)管理層應(yīng)當(dāng)由董事會通過市場化原則選定，而不是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門委任。目前的委任制已經(jīng)表現(xiàn)出了諸多的弊端，對于中央企業(yè)的長期投資行為造成了嚴(yán)重的制約，也增加了投資過程中的短視現(xiàn)象和急功近利，已經(jīng)成為了境外投資風(fēng)險(xiǎn)上升的主要原因。要徹底解決這一問題，必須建立市場化的管理層甄選機(jī)制，通過市場化招聘的形式尋找最有經(jīng)營能力的人才來對中央企業(yè)境內(nèi)外資產(chǎn)進(jìn)行管理，并為有利于國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展和全球戰(zhàn)略布局的長期投資行為創(chuàng)造條件。從目前中央企業(yè)的報(bào)酬水平來看，這是完全可以實(shí)現(xiàn)的。
　　再者，要建立有外部參與的決策和風(fēng)險(xiǎn)控制體系。中央企業(yè)受“三重一大”制度的約束，可以說境外投資已經(jīng)屬于集體決策了。但是考慮到中央企業(yè)的規(guī)模，單是集體決策是不夠的，而且，受中央企業(yè)董事會和管理層知識結(jié)構(gòu)的限制，集體決策并不能代表理性決策。在這一點(diǎn)上，中央企業(yè)可以參照中國投資公司的結(jié)構(gòu)，建立有自然科學(xué)、社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c的投資決策委員會和風(fēng)險(xiǎn)管理委員會，構(gòu)建科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)控制體系。
　　最后，要建立國際監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制。中央企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管，是一個(gè)國際化的問題，因此也必須要有全球視野。目前的監(jiān)管框架仍然是以單邊監(jiān)管為主，在監(jiān)管框架上很容易出現(xiàn)漏洞。因此，要加強(qiáng)與國際機(jī)構(gòu)、各國監(jiān)管部門的合作，通過信息共享、雙邊研討等多種方式，實(shí)現(xiàn)雙邊和多邊監(jiān)管。