城鄉(xiāng)人口流動下的村莊建設(shè)

當(dāng)下，我國農(nóng)村呈現(xiàn)村莊在減少、住房條件在改善、生活質(zhì)量在提高的局面，但是也面臨著垃圾處理難度大、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、“空心村”現(xiàn)象待治理、農(nóng)村勞動力的準(zhǔn)城市化等問題。對此，建議著重從以下幾方面推進村莊建設(shè)：第一，要按層次推進村莊建設(shè)。第二，要以產(chǎn)業(yè)鏈和園區(qū)建設(shè)為推動力。第三，要分類型解決重點問題。

根據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國流動人口已達(dá)到了約2.6億，流動人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達(dá)到16.53%。中國的城鎮(zhèn)化以每年1個百分點的速度發(fā)展，人口流動與遷移將是以后20年中國社會的常態(tài)。人口的流動在給中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來活力的同時，也沖擊著中國原有的社會治理結(jié)構(gòu)，并對中國村莊經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生綜合性的影響。

中國人口流動的社會背景

分析我國的人口流動問題，就必須了解我國人口流動的社會背景。回顧歷史，新中國成立至今我國農(nóng)村人口流動大致經(jīng)歷了5個階段：

一是新中國成立初期的“分田還鄉(xiāng)”階段，通過土地改革，農(nóng)民真正實現(xiàn)了“耕者有其田、居者有其屋”的目標(biāo)，大部分城市流動人員返回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是人民公社時期的“守土守鄉(xiāng)”階段，通過“互助組—合作化—人民公社運動”，以戶籍制度為手段，農(nóng)民束縛在土地上。三是改革開放初期的“離土不離鄉(xiāng)”階段，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民開始由第一產(chǎn)業(yè)向本地的二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作或者流入本地城市從事商業(yè)活動。四是20世紀(jì)90年代的“離土離鄉(xiāng)”階段，大量的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動，主要由內(nèi)陸地區(qū)的農(nóng)村向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，他們雖然實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)變，卻很難實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。五是目前的“離土離鄉(xiāng)不守土”階段。隨著大量的農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，以及各地戶籍制度的逐步放開、社會保障制度的日益完善，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移已經(jīng)由過去的“個體進城務(wù)工”向“夫妻甚至全家進城務(wù)工”轉(zhuǎn)變，由過去的以“單一的進城就業(yè)”為目的逐漸向“城鄉(xiāng)之間家庭遷移”轉(zhuǎn)變；與此同時，在城市開始出現(xiàn)“二代”農(nóng)民工，他們對城市的認(rèn)同感增強，面臨著職業(yè)和身份的雙向轉(zhuǎn)變。

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城市集中的過程，是城市從數(shù)量、規(guī)模、形態(tài)、性質(zhì)發(fā)生急劇變化的過程，是農(nóng)村生產(chǎn)生活方式逐步接近城市的過程。城鎮(zhèn)化率是一個數(shù)值。從公式上講，等于城市人口與總?cè)丝谥鹊陌俜謹(jǐn)?shù)。2012年，這一數(shù)值為52%，其中城市人口包括了城鎮(zhèn)戶籍人口與進城6個月打工的農(nóng)民，這部分農(nóng)民約2.6億人，這些人口在城鄉(xiāng)之間有一定的反復(fù)。

與其他發(fā)展中國家相比，我國的人口城市化有以下特點：我國計劃時期形成的各種控制人口遷移的制度顯著阻礙著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移。雖然，隨著市場化改革的深入和經(jīng)濟成分的日益多元化，某些阻礙制度已經(jīng)消亡，某些制度的阻礙作用也逐漸減弱，但城鄉(xiāng)有別的制度對農(nóng)村人口城鄉(xiāng)遷移仍發(fā)揮一定的作用。

中國已具備了人口城鎮(zhèn)化的條件：在生產(chǎn)要素報酬率均等的要求下，只要兩地間的經(jīng)濟收入差距能彌補由于遷移所造成的經(jīng)濟和社會心理成本，人口就會流動；1984年中國糧食問題出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)機，當(dāng)時人均糧食約400公斤，以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品從絕對短缺中走出，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了最寬松的環(huán)境；當(dāng)時農(nóng)村中存在著大量的剩余勞動力；農(nóng)民對（商品糧）城市生活有強烈的向往；同時，各種管制（如自帶口糧、戶口等）在一定程度上的放松，在多種因素的共同作用下，以農(nóng)民工為主體的流動人口開始大量涌現(xiàn)。

中國與西方國家的人口流動有很大的差別，西方國家工業(yè)化和城市化是消滅農(nóng)民的過程，是徹底的、不可逆的；我國是不完全的、可逆的、往復(fù)的。正是這種可逆的、往復(fù)式的農(nóng)村人口流動，對低級居民點—村莊的發(fā)展與演變將產(chǎn)生重大影響。

人口城鎮(zhèn)化背景下村莊建設(shè)面臨的主要問題

在工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體戰(zhàn)略下，我國村莊正在發(fā)生悄然變化，出現(xiàn)了村莊在減少（行政村數(shù)量和農(nóng)村居住人數(shù)均下降）、住房條件在改善（人均住房面積增加、房屋建造檔次提升、建筑成本提高等）、生活質(zhì)量在提高（家庭擁耐用消費品近期明顯增長）的良好局面，但是農(nóng)村村莊建設(shè)面臨的問題仍然很多，主要歸納為以下幾個方面：

第一，垃圾處理難度大。這主要體現(xiàn)在：生產(chǎn)、生活垃圾難處理。有關(guān)部門對部分中部地區(qū)村莊進行實地調(diào)查顯示：70%的村莊沒有排水溝渠和污水處理系統(tǒng)；78%的村莊將垃圾堆放在房前屋后、坑邊路旁甚至水源地、泄洪道、村內(nèi)外池塘，無人負(fù)責(zé)垃圾收集與處理。特別是在一些山區(qū)丘陵地帶，尚未進行規(guī)劃的村莊農(nóng)戶分散居住，對污水、垃圾和糞便的處理都是以戶為主的各自處理狀態(tài)。即使是小區(qū)養(yǎng)殖方式，雖然在自己村莊的下風(fēng)下水處，很可能就在另一村莊的上風(fēng)處。作物秸桿亂堆放。通過抽樣調(diào)查和訪問測算，這些秸桿有40%左右粉碎返田，10%部分用作草食畜牧業(yè)的飼料，約20%用作燃料，約30%散放在村莊或者田間。還有的農(nóng)戶屋前屋后和院落內(nèi)到處堆放著玉米秸、廢棄品等各種雜物和垃圾，這一方面影響了整潔，另一方面也是火災(zāi)隱患。工業(yè)垃圾成隱患。經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的市縣，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也比較發(fā)達(dá)的地方，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展實際上是一種以低技術(shù)含量的粗放經(jīng)營為特征、以犧牲環(huán)境為代價，村村點火、戶戶冒煙，不僅造成污染治理困難，還直接導(dǎo)致污染危害。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多。體現(xiàn)在： 基礎(chǔ)建設(shè)待加強。雖然一部分村莊的基礎(chǔ)條件有了長足的改進，但總體上講，村莊建設(shè)水平普遍不高，許多村莊的建設(shè)還停留在房屋建設(shè)階段，村內(nèi)道路是自然形成的土路，路網(wǎng)的系統(tǒng)性與合理性比較差。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分村莊沒有排水設(shè)施，一遇雨天無法通行。配套措施須跟進。近35年來，農(nóng)民經(jīng)歷了“草房—瓦房—樓房（別墅）”的三、四代新房，雖然房屋的整體質(zhì)量有提高，內(nèi)部質(zhì)量卻有很大差別。東部地區(qū)村莊住房從外到內(nèi)質(zhì)量相對較高，而中西部地區(qū)則在外部框架建筑上投入較多，不太注重內(nèi)部功能完善。村莊建設(shè)總體上是以農(nóng)民住房建設(shè)為主體，村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)缺乏穩(wěn)定的財政保障和完善的投入機制，導(dǎo)致村莊內(nèi)道路、給水、排水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的配套性、共享性差，存在路面不硬、四旁不綠、路燈不亮等問題。由于自然條件限制，部分地方還存在飲水困難和飲水不安全問題。

第三，“空心村”現(xiàn)象待治理?？招拇迨怯捎谵r(nóng)村人口流動的反復(fù)性、遷移以及農(nóng)村村落無序擴張造成大量宅基地閑置的現(xiàn)象，它的存在破壞了鄉(xiāng)村原有人居環(huán)境的和諧，極大地浪費了農(nóng)村的土地資源，也為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶來很大的困難。據(jù)2008～2009年調(diào)查組對中部地區(qū)16個村莊約1000戶農(nóng)民家庭進行調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示：抽查村莊中，宅基地超標(biāo)戶（包括一戶多宅）占被調(diào)查總數(shù)的21%；原籍農(nóng)村、現(xiàn)已舉家遷走但仍在農(nóng)村占有宅基地的有25戶，占調(diào)查宅基地總面積的2.5%；55歲以上老人獨立戶占用宅基地的有19戶，占調(diào)查宅基地總面積的1.9%；所調(diào)查的村莊內(nèi)空閑地、破舊宅基地共有90 宗，占調(diào)查宅基地總面積的9%。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有多種原因?qū)е驴招默F(xiàn)象的蔓延：其一，幾乎所有被調(diào)查的農(nóng)民都認(rèn)為，宅基地是私有的，占著了就是自己的，所以千方百計批地建新房，新屋建成后不拆舊房；其二，有的農(nóng)民傳統(tǒng)觀念根深蒂固，認(rèn)為老房子是祖業(yè)，再窮也不能拆祖屋，阻礙了拆舊建新的實施；有的農(nóng)民認(rèn)為拆舊建新不劃算，新房建起后自己住新房，老人住老房子，在老人過世后房子空了下來；其三，是城市化進程的加快。有些農(nóng)民通過經(jīng)商等手段積累了一定的財富，在城市購買了商品房，還有些農(nóng)民在城里打工站穩(wěn)了腳跟并落了戶籍，由于政策允許他們保房，原來在農(nóng)村的宅基地和責(zé)任田也沒上交，形成了空置。還有一部分通過考學(xué)、當(dāng)兵等方式實現(xiàn)了從“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)換，宅基地仍在；其四，自然條件的原因。有些老村莊自然條件較差，富裕起來的農(nóng)民開始注重改善自己的生活條件，有的選擇離開原來的舊宅，另選自然條件較好的地方建新村，原來的舊宅也就成為了“空心村”。

第四，農(nóng)村勞動力的準(zhǔn)城市化須重視。生產(chǎn)要素的準(zhǔn)城市化狀態(tài)向城市化邁出了一大步，它具備了城市化的一般內(nèi)含，同時又具有強烈的鄉(xiāng)村色彩，這些人很可能會棄城回村。農(nóng)村生產(chǎn)要素的準(zhǔn)城市化狀態(tài)，是一把雙刃劍。這主要表現(xiàn)在：一是由于經(jīng)濟發(fā)展的周期性，農(nóng)民經(jīng)常在穩(wěn)定收入與冒險獲利之間搖擺。準(zhǔn)城市化條件下的農(nóng)村經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展存在很多變數(shù)，如產(chǎn)業(yè)的周期性變化、高素質(zhì)勞動力流動的反復(fù)等。二是農(nóng)村是農(nóng)民的根基，但家庭主要勞動力一年中在此生活的時間很有限，生產(chǎn)要素游蕩于城鄉(xiāng)的準(zhǔn)城市化狀態(tài)不利于城鄉(xiāng)建設(shè)。大城市沒有他們的位置，將來老了，沒有勞動能力了，可能還要回到村莊，村莊是他們的根。

人口流動背景下村莊建設(shè)的策略

一個疑問是2.6億流動者，能落戶嗎？在哪落戶？據(jù)調(diào)查，近5年已經(jīng)沒有主動農(nóng)轉(zhuǎn)非了，戶籍改革如何進展？大城市有工作，但容不下；小城鎮(zhèn)容得下，但無工作，村莊土地減少，農(nóng)民工返鄉(xiāng)無法進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)。農(nóng)民流動者的去向與歸宿在哪里？

就目前的政策看，國家給村莊賦予了太多角色：農(nóng)產(chǎn)品供給者、勞動力的供應(yīng)地、工業(yè)品的消費地、生態(tài)的調(diào)節(jié)器、建設(shè)用地的來源地、就業(yè)市場的調(diào)節(jié)閥……。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要一極—村莊如何發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下關(guān)鍵問題著手推進村莊建設(shè)：

第一，要按層次推進村莊建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)絕對不是將農(nóng)村人口固化在農(nóng)村，而是與中國城市化大戰(zhàn)略相輔相成的。預(yù)測學(xué)者說，美國的高科技和中國的城市化將是推動21世紀(jì)世界發(fā)展的兩大引擎。所以，需要從戰(zhàn)略上把握農(nóng)村人口的快速城市化過程，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的重復(fù)浪費現(xiàn)象。比如，村莊數(shù)量及人口的減少是大勢所趨，很多村莊和低級別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)招生越來越困難，所以在進行村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時（如中小學(xué)校舍、老年公寓等）一定要考慮到這一戰(zhàn)略趨勢。

第二，要以產(chǎn)業(yè)鏈和園區(qū)建設(shè)為推動力。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是居民點演化最長久最基本的動力，脫離經(jīng)濟發(fā)展的村莊建設(shè)是不長久的。村莊戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關(guān)聯(lián)度很高，如小城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、勞動力流動與土地流轉(zhuǎn)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇與配套產(chǎn)業(yè)及勞動力素質(zhì)等。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和增加農(nóng)民收入角度講，要注重產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，推進村莊建設(shè)。返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)是村莊建設(shè)特別是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的動力之一，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是大量農(nóng)民工外出打工時的后期夢想，研究顯示，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主要分布在種養(yǎng)殖業(yè)、配件生產(chǎn)及農(nóng)副產(chǎn)品加工、生活服務(wù)業(yè)三大行業(yè)，主要組織模式是家庭農(nóng)牧場、個體經(jīng)營、私營企業(yè)與合作社。將二三產(chǎn)業(yè)適當(dāng)集中在縣城及中心村鎮(zhèn)將有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與管理、將有利于創(chuàng)業(yè)成功的機率、有利于流動人口生活質(zhì)量的提高，否則會造成更大的浪費，現(xiàn)在應(yīng)引起各決策主體的高度注意。

第三，要分類型解決重點問題。由于地理位置的不同，村莊的發(fā)展方向會有很大的差別。關(guān)于不同類型村莊的工作重點，筆者作了如下研究和設(shè)想：

一級、二級和部分三級中心城市（鎮(zhèn)）周邊涉農(nóng)區(qū)域—這類村莊交通區(qū)位條件好，經(jīng)濟實力比較強，村莊建設(shè)應(yīng)納入城鎮(zhèn)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃中。下一步的重點和難點工作是“城中村”改造，城中村及城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的村莊發(fā)展規(guī)劃原則上由政府主導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)民意愿，通過市場化運作與配套政策相結(jié)合的方式，采用土地置換等多種措施，合理安排建設(shè)時序，逐步引導(dǎo)村民向城鎮(zhèn)或保留并重點發(fā)展的村莊聚集。原址進行城鎮(zhèn)周邊綠色空間建設(shè)或者在統(tǒng)一規(guī)劃下進行二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地，保持良好的城鎮(zhèn)整體的空間環(huán)境和建設(shè)容量。另外，在平原及丘陵地區(qū)，位于一級城市二級縣城建設(shè)區(qū)周邊1000米范圍內(nèi)和三級鎮(zhèn)中心周邊500米范圍內(nèi)的村莊不宜擴建，應(yīng)引導(dǎo)這類村莊逐步搬遷到城市建設(shè)區(qū)內(nèi)，以避免城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的無序擴展；村莊應(yīng)控制建設(shè)用地的擴張，近期把工作重點放在村莊環(huán)境的整治上，進一步改善村民的生產(chǎn)生活條件。

鄉(xiāng)集及中心村—這類村莊的重點工作應(yīng)放在完善村莊的居住功能，生產(chǎn)功能上。由于人口外出打工的比例高，應(yīng)重點解決宅基土地的總量不增問題，空心村土地整理與置換，畜牧業(yè)生產(chǎn)、第二產(chǎn)業(yè)功能與居住的分區(qū)，作物秸桿等生產(chǎn)、生活垃圾處理、增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護等問題。其中，行政村用地規(guī)模小于50畝地的村莊原則上不再進行大規(guī)模的建設(shè)投入，逐步引導(dǎo)其搬入城鎮(zhèn)或保留并重點發(fā)展的村莊。

山區(qū)邊際村及處于危險區(qū)域的村莊—對這種類型的大部分村莊，應(yīng)將搬遷、綜合防災(zāi)的作為村莊管理的主要內(nèi)容。對自然風(fēng)景比較好的村莊，重點工作是對休閑和旅游資源的進一步評估，引入有經(jīng)驗的企業(yè)，對農(nóng)民的住房、景觀進行企業(yè)化運作，積極進行產(chǎn)權(quán)探索。對一些搬遷村村民進行心理分析、經(jīng)濟分析、社會學(xué)分析，設(shè)計山區(qū)農(nóng)民能接受的方案。如我國納入11個貧困片區(qū)的鄉(xiāng)村莊，分散在交通不便的深山，原則上由政府主導(dǎo)，建立生態(tài)補償機制，采取多種遷建途徑，搬遷到保留并重點發(fā)展的村莊，也可根據(jù)農(nóng)民意愿部分遷入城鎮(zhèn)，逐步改善生態(tài)環(huán)境。但這是一個很復(fù)雜的問題，僅靠經(jīng)濟學(xué)的辦法不好解決。這類村莊的年青人很少，大多是老年人，這些人的工作一般很不好做，如果這些房屋不是危房的話，可讓這些老人繼續(xù)在村里居住并做護林人員，直到去世。

歷史文化村鎮(zhèn)—對位于風(fēng)景名勝保護區(qū)、歷史文化遺跡一級保護區(qū)內(nèi)的村莊，應(yīng)嚴(yán)格遵守保護區(qū)的相關(guān)要求，禁止村莊新建地上設(shè)施。根據(jù)具體情況，嚴(yán)格控制村莊現(xiàn)有規(guī)模，不得新建和增建新的建筑物。新的建設(shè)僅限于現(xiàn)有村莊范圍內(nèi)的改建，村莊內(nèi)的部分人口可通過政府提供適當(dāng)?shù)难a償與引導(dǎo)的方式，遷入城鎮(zhèn)化地區(qū)，以逐步達(dá)到控制、縮小村莊規(guī)模的目的。對村莊內(nèi)的建筑形式、色彩等應(yīng)提出嚴(yán)格的要求，以保證與景區(qū)環(huán)境的協(xié)調(diào)；特別是要將位于一類建控地帶，對景觀破壞較大的房屋予以拆除。部分村莊的功能結(jié)構(gòu)可以有所調(diào)整，結(jié)合整個保護區(qū)的旅游活動適當(dāng)設(shè)置一些家庭旅館、餐館和民俗活動，適度發(fā)展民俗旅游；有些村莊應(yīng)結(jié)合地理優(yōu)勢、文物古跡及自身特點大力發(fā)展小品種果品和特色果品種植業(yè)，以其帶動民俗旅游業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，城市和小城鎮(zhèn)將會有很快的發(fā)展，但城鎮(zhèn)化不消滅村莊，不拒絕鄉(xiāng)村的美麗，相反城鎮(zhèn)化會促進美麗中國、美麗村莊的實現(xiàn)。

【本文系國家社科基金重大項目“國家三化同步戰(zhàn)略研究”的部分研究成果，項目編號：11&ZD009；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院張弛對此文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編/陳楠