新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償安置的思考

　　 摘要：相對于國有土地房屋拆遷和征地房屋拆遷，新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷有其自身的特點，其補(bǔ)償安置模式也多種多樣。目前，新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷補(bǔ)償安置中還存在不切實際的大拆大建、損壞被拆遷群眾權(quán)益、滋生腐敗現(xiàn)象等問題，需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)政策，充分尊重農(nóng)民意愿并維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃并合理把握進(jìn)度規(guī)模，統(tǒng)籌綜合考慮各方因素并積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
　　 關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；拆遷；補(bǔ)償安置
　　 黨的十六屆五中全會明確提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的宏偉目標(biāo)，其中“村容整潔”是新農(nóng)村建設(shè)最直觀的體現(xiàn)。由于種種歷史原因，長期以來我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，公共服務(wù)不完善，整體環(huán)境“臟、亂、差”，新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷即是指在新農(nóng)村建設(shè)過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為了實現(xiàn)“村容整潔”等目標(biāo)而對位于統(tǒng)一規(guī)劃之外農(nóng)戶的房屋予以拆遷并進(jìn)行補(bǔ)償安置的行為。
　　 圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)和目標(biāo)，近年來，全國各地掀起以舊宅搬遷、新村建設(shè)為主要內(nèi)容的不同形式的新農(nóng)村建設(shè)運動。農(nóng)民宅基地和房屋是其最重要的生活資料，因此，對農(nóng)民房屋的拆遷補(bǔ)償安置關(guān)系其最切身利益，意義重大，影響深遠(yuǎn)。
　　 一、不同類型房屋拆遷的比較分析
　　 從被拆遷房屋所在土地的性質(zhì)上可以分為國有土地房屋拆遷和集體土地房屋拆遷兩大類，集體土地房屋拆遷根據(jù)拆遷的目的不同，又可以分為征地房屋拆遷和新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷兩種。三種類型的房屋拆遷形式上都是房屋的被拆遷，但本質(zhì)上各有特點，互有不同。
　　 第一，上位法依據(jù)不同。國有土地房屋拆遷屬于城市房屋拆遷范疇，上位法依據(jù)比較明確，1991年國務(wù)院專門出臺了《城市房屋拆遷管理條例》，2001年進(jìn)行了修訂，2011年又出臺了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》；征地房屋拆遷沒有專門的法律法規(guī)，適用于《土地管理法》中對征地附著物補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，很多地方政府出臺了征地房屋拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)政策；對于新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷則沒有明確的上位法依據(jù)，各地操作中大都沒有專門的政策，有的是參照征地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的只是根據(jù)一些內(nèi)部規(guī)定。
　　 第二，目的和出發(fā)點不同。國有土地房屋拆遷是城市建設(shè)公共利益的需要；征地房屋拆遷是城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要，是伴隨土地征收而引發(fā)的；新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷是為了改善村容村貌，提高農(nóng)民居住水平。
　　 第三，拆遷主體不同。國有土地房屋拆遷和征地房屋拆遷主體是政府所屬的征收實施單位（拆遷機(jī)構(gòu)）與被征收人（被拆遷人），二者之間是行政機(jī)關(guān)與相對人的關(guān)系；新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織與其內(nèi)部的成員，二者之間是平等協(xié)商的關(guān)系。
　　 第四，補(bǔ)償安置模式不同。國有土地房屋拆遷基本上采取市場評估的辦法，按照市場價進(jìn)行補(bǔ)償；征地房屋拆遷主要是貨幣補(bǔ)償結(jié)合經(jīng)濟(jì)適用住房（拆遷安置房）模式；新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷補(bǔ)償安置模式一般是統(tǒng)拆統(tǒng)建，即房屋的置換，也可以根據(jù)情況，采用自拆自建、貨幣補(bǔ)償、置換股份等模式。
　　 第五，拆遷后農(nóng)（居）民的去向不同。國有土地房屋拆遷后，基本上不改變原居民的生活方式；征地房屋拆遷后，農(nóng)民得到了專門的安置，從早期的進(jìn)廠安置，到貨幣安置，再到現(xiàn)在的基本生活保障和社會城鎮(zhèn)，農(nóng)民變成市民，融入了城市（城鎮(zhèn)）；新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷后農(nóng)民基本上不改變原有的生產(chǎn)生活方式，仍然依賴于土地，原有的各種組織形式依然存在。
　　 二、新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷補(bǔ)償安置模式分析
　　 補(bǔ)償安置是新農(nóng)村房屋拆遷的核心和關(guān)鍵，新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷涉及面廣，情況復(fù)雜，因而補(bǔ)償安置的模式不能單一，要根據(jù)不同的情況采取不同的模式，不同模式互相補(bǔ)充，一般可以分為以下幾種模式：
　　 第一，城鎮(zhèn)安置。對于近郊地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷可以通過城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房（拆遷安置房）進(jìn)行安置，提高農(nóng)戶的房屋資產(chǎn)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。江蘇蘇南地區(qū)近年來，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展、工業(yè)園區(qū)建設(shè)的需要，通過市場化運作的方式，由企業(yè)出資金，政府給政策，推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚，在集鎮(zhèn)周邊建設(shè)了大批配套齊全、設(shè)施完善的農(nóng)民安置房，形成了一批人口規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的工業(yè)化小城鎮(zhèn)，如江陰市新橋鎮(zhèn)、常熟市古里鎮(zhèn)等。
　　 第二，中心村安置。為改變農(nóng)村居住分散、浪費的現(xiàn)狀，近年來，很多地方根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，結(jié)合增減掛鉤、土地整治等專項工作，積極推進(jìn)舊村落拆并和中心村建設(shè)，規(guī)劃、建設(shè)了一批用地集約、環(huán)境優(yōu)美、配套齊全、特色鮮明的中心村。中心村將成為今后新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要選擇和建設(shè)對象。
　　 第三，貨幣補(bǔ)償。對在城鎮(zhèn)有房屋或因其他原因要求貨幣補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶，經(jīng)相關(guān)程序后，可以按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的貨幣補(bǔ)償。農(nóng)民外出打工、創(chuàng)業(yè)是農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，出于子女教育等因素，一些家庭已舉家遷出，老宅本身已是空宅，很多人已不愿意也不可能再回到農(nóng)村，對其在農(nóng)村的原有資產(chǎn)必須建立一種通道，使這類人能完全融入城市，對其農(nóng)村房屋拆遷進(jìn)行貨幣補(bǔ)償即是一種很好的通道。
　　 第四，置換股份。對于具備一定的工業(yè)基礎(chǔ)和集體經(jīng)濟(jì)實力的地方，農(nóng)民自愿的情況下，可以將被拆遷房屋全部或部分到工業(yè)集中區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房或折算成股份，提高農(nóng)民收入。一般來說，農(nóng)村住宅面積都比較大，集中安置后，每戶可能得到幾套安置房，對于區(qū)位條件的不好的地區(qū)，安置房的出租收益很低，這種情況下，應(yīng)該提供更多的安置模式，在保證農(nóng)戶居住的前提下，可以將多余的安置房面積置換成標(biāo)準(zhǔn)廠房面積或或折算成股份，標(biāo)準(zhǔn)廠房的房屋產(chǎn)權(quán)屬該農(nóng)戶，出租產(chǎn)生的收益歸該農(nóng)戶所有，或由經(jīng)營單位按股份分紅。
　　 三、新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷中補(bǔ)償安置中的問題分析
　　 （一）不切實際大拆大建
　　 新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷的本意是改善農(nóng)村形象環(huán)境，但一些基層領(lǐng)導(dǎo)受片面政績觀的誘導(dǎo)，好大喜功，認(rèn)為拆遷規(guī)模越大，越能做出成績，從而不顧本地實際大拆大建，不僅沒達(dá)到改善形象環(huán)境的目的，而且影響了農(nóng)村原有風(fēng)貌，甚至破壞了一些古村落、特色村落。
　　 新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷的重要意義之一就是改變農(nóng)村用地零散混亂的現(xiàn)狀，提高土地利用效率，但一些地方政府在實際操作中，片面追求所謂“節(jié)約用地”，為了盡可能多地獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，大幅減少安置房建設(shè)占地面積，甚至在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)高層安置房，強(qiáng)迫農(nóng)民“被上樓”。近年來，農(nóng)民“被上樓”等字眼常見于報紙、網(wǎng)絡(luò)等各類媒體，引起了社會的廣泛關(guān)注，各級黨委和政府也高度重視。
　　 （二）損壞被拆遷群眾權(quán)益
　　 農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本來就相對較低，尤其是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)還指望通過農(nóng)村地區(qū)拆遷為城鎮(zhèn)發(fā)展獲得空間，真正能夠籌集用于拆遷的資金有限，再加上農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置缺乏上位法規(guī)定，一些地方政府或集體經(jīng)濟(jì)組織為了集約成本，往往會降低給農(nóng)民的補(bǔ)償款或安置面積；為了追求進(jìn)度，還會采取一些不規(guī)范行為，甚至強(qiáng)制拆遷。
　　 新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷本質(zhì)上應(yīng)是自愿基礎(chǔ)上的搬遷置換行為，上級政府和部門在推進(jìn)工作時也會明確提出征求農(nóng)民意愿等相關(guān)要求，但在具體操作中，一些基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織，為了減少麻煩或出于種種目的，往往會回避或變通征求農(nóng)民意愿等環(huán)節(jié)，如選擇一些村干部或能夠信任的、好說話的作為農(nóng)民代表簽字，甚至偽造農(nóng)民簽字。
　　 （三）權(quán)力尋租和產(chǎn)生腐敗
　　 農(nóng)村地區(qū)拆遷操作人員本身法制意識相對淡薄，受到利益的驅(qū)動，再加上農(nóng)村房屋本身權(quán)屬不是很清楚，面積認(rèn)定難以把握，自由裁量權(quán)較大，而且農(nóng)村地區(qū)范圍廣，人員身份復(fù)雜，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門力量薄弱，監(jiān)管力度不夠，因此，容易在拆遷補(bǔ)償安置過程產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐敗行為。
　　
　　 農(nóng)民有“不患寡而患不均”的特點，一旦因為拆遷工作人員原因?qū)е卵a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，很容易引起攀比，引發(fā)矛盾，甚至引起群體性事件，影響社會穩(wěn)定。
　　 四、相關(guān)建議
　　 （一）完善法律法規(guī)，明確政策標(biāo)準(zhǔn)
　　 國有土地房屋拆遷上位法明確完善，征地房屋拆遷各地政策體系也較為完善，而且正在開展的《土地管理法》修訂中也將強(qiáng)化征地房屋拆遷的規(guī)定，建議國家相關(guān)部門抓緊研究制訂出臺新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷法律法規(guī)，改變現(xiàn)行農(nóng)村房屋拆遷工作依據(jù)無門、政策前后矛盾、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂的現(xiàn)象。
　　 各地應(yīng)積極探索，勇于創(chuàng)新，從保證和提高農(nóng)民居住水平的角度出發(fā)，不斷研究完善本地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷規(guī)定，明確相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，同時也為國家制訂法律法規(guī)提供切實可靠的實踐依據(jù)。
　　 （二）尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益
　　 農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷的參與主體和利益主體之一，也是拆遷工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵，要想取得農(nóng)民的支持，就必須充分征求農(nóng)民的意愿。要把尊重農(nóng)民的意愿放在首位，拆遷前、拆遷中、拆遷后都要廣泛征求廣大農(nóng)民對房屋拆遷的意見，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)。
　　 在具體拆遷工作中，要嚴(yán)格按照相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，堅持公開公平公正，加強(qiáng)人大、政法、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等各類監(jiān)督檢查，切實維護(hù)群眾合法權(quán)益；要堅持農(nóng)民自愿為主、政府引導(dǎo)為輔，切不可強(qiáng)行搞“一刀切”，嚴(yán)禁以行政命令方式強(qiáng)行推進(jìn)，搞大拆大建，損害農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。
　　 （三）科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理把握規(guī)模
　　 規(guī)劃是新農(nóng)村建設(shè)的龍頭，要在新農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好舊村拆并和新村建設(shè)的規(guī)劃，既要秉承文化傳統(tǒng)，又要體現(xiàn)時代精神，更要突出農(nóng)村特色，要高度關(guān)注對鄉(xiāng)村文化的保護(hù)和弘揚(yáng)，避免對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的盲目摧殘和掃蕩，在規(guī)劃中保護(hù)和塑造地方特色，營造濃郁的鄉(xiāng)村風(fēng)情。
　　 開展新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民生活條件和資金保障能力等情況，因地制宜、量力而行、有序推進(jìn)，合理把握好“度”，切不可盲目求大、求快，堅決防止盲目照抄照搬城鎮(zhèn)建設(shè)模式，堅決避免因為用地指標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)政績等因素而草率決策，盲目推進(jìn)。
　　 （四）統(tǒng)籌綜合考慮，積極穩(wěn)妥推進(jìn)
　　 新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷是一項系統(tǒng)性長期性漸進(jìn)性工程，涉及到各方的利益，尤其是關(guān)系農(nóng)民的切身利益，可能引發(fā)的矛盾多，社會穩(wěn)定的壓力大，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合考慮，穩(wěn)妥運作，逐步實施，在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、確保社會穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)拆遷工作。
　　 新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷中，不能將新農(nóng)村拆遷等同于城鎮(zhèn)拆遷，而是要體現(xiàn)農(nóng)村特色，如安置房的選址、建設(shè)中要考慮農(nóng)民生產(chǎn)耕作半徑、農(nóng)具的存放等；不能就拆遷而拆遷，而是要充分考慮農(nóng)民的生活習(xí)慣、鄰里關(guān)系、就業(yè)問題等，綜合考慮農(nóng)村環(huán)境整治、社會建設(shè)管理等工作。
　　 目前，新農(nóng)村建設(shè)房屋拆遷在全國各地以不同形式積極推進(jìn)，也有理由相信通過舊村拆并、新村建設(shè)，可以實現(xiàn)土地資源合理高效利用，提高農(nóng)民居住生活水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，保障地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
　　 參考文獻(xiàn)：
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