淺論我國土地征收中農(nóng)民利益的保護(hù)

　　 摘要：土地征收是伴隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)而產(chǎn)生的普遍現(xiàn)象。土地征收通過征收手段將集體土地征用為國有建設(shè)用地，這不可避免地剝奪了農(nóng)民賴以生存的土地，使廣大農(nóng)民的生存面臨挑戰(zhàn)。在征收過程中，由于目前我國土地征收立法不完善，執(zhí)行不到位，農(nóng)民的利益受到侵害的現(xiàn)象比比皆是，如何保護(hù)被征收土地農(nóng)民的合法權(quán)益已經(jīng)迫在眉睫。
　　 關(guān)鍵詞：土地征收；農(nóng)民利益；保護(hù)
　　 一、土地征收下農(nóng)民利益的流失
　　 我國目前的土地征收制度及相關(guān)補(bǔ)償制度可以追溯到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代。其征地的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化，征地制度是與當(dāng)時計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。隨著改革開放的深入進(jìn)行，征地目的已并非是法律所規(guī)定的公共利益，因而頻繁動用征地權(quán)、以犧牲農(nóng)民利益為代價滿足各類主體的用地需求，是引發(fā)當(dāng)前征地矛盾和農(nóng)民不滿的主要因素之一。
　　 當(dāng)前我國土地征收制度存在的問題是相當(dāng)嚴(yán)峻的，對農(nóng)民利益的侵害也是不容忽視。首先，表現(xiàn)在當(dāng)前征地規(guī)模大，失地農(nóng)民多。1987-2001年，全國征用耕地2400萬畝以上，3400萬農(nóng)民因此失去了土地。根據(jù)相關(guān)資料，違法用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20%-30%，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)告罄。其次，由于征地對農(nóng)民補(bǔ)償嚴(yán)重不足，界限模糊，大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落問題日益嚴(yán)重，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了大量農(nóng)民“種田無敵、就業(yè)無崗、低保無份”的狀況。失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權(quán)益，同時失去了一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利?？梢?，失地農(nóng)民的生存權(quán)、就業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及政治文化、教育方面的權(quán)利和利益，均因土地被征收而受到不同程度的影響和損害。
　　 二、我國土地征收制度存在的問題
　　 （一）公共利益界定模糊
　　 土地征收是政府基于公共利益的需要而強(qiáng)制有償取得農(nóng)地所有權(quán)的一種措施。公共利益是其唯一的正當(dāng)性的理由和依據(jù)。我國《憲法》和《土地管理法》僅對公共利益進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但都未對公共利益進(jìn)行明確地界定。而且我國《憲法》明確規(guī)定土地征收的目的是為了公共利益的需要，而《土地管理法》第43條規(guī)定了任何單位和個人都可以申請征地，征地成了取得新增建設(shè)用地的唯一途徑。法律上又將公共利益的概念擴(kuò)大到包括非公共利益在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，混淆了公共利益與商業(yè)利益的界限。在征地范圍上，《土地管理法》與《憲法》也是有沖突的，《土地管理法》本身的規(guī)定也前后不一致。法律上的矛盾導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中的征地范圍過寬，通常商業(yè)性征地?cái)?shù)量大于公益性項(xiàng)目征地?cái)?shù)量。因此對公共利益的解釋就成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)，實(shí)踐中就發(fā)生了大量打著公共利益的幌子進(jìn)行非法征收的現(xiàn)象，國家的征地中有很大一部分是出于營利性的商業(yè)目的，公共利益泛化的后果是將一般公認(rèn)的公共利益和其他利益相混淆，對土地征收的合理性和合法性造成了損害，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。
　　 （二）土地征收相關(guān)法律不健全
　　 一套完善可行的土地征收法律法規(guī)是進(jìn)行土地征收的基礎(chǔ)。然而我國迄今為止沒有一部完整具體的《土地征收法》來規(guī)范土地征收關(guān)系中各主體的權(quán)利和義務(wù)，其法律法規(guī)僅以《土地管理法》所規(guī)定的為主，其他散見于行政法規(guī)以及各部門法、地方法規(guī)中，對征地程序、補(bǔ)償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規(guī)范，導(dǎo)致征地的隨意化。另外，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍也是不盡合理的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了集體土地補(bǔ)償范圍是：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物青苗補(bǔ)償費(fèi)，而且土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。征收補(bǔ)償費(fèi)是按土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，沒有考慮土地的潛在收益和資產(chǎn)價值，并未把土地當(dāng)成資產(chǎn)處置。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也僅僅是使農(nóng)民保持原有的生活水平，并沒有考慮到農(nóng)民生活水平的提高以及經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，征地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。對浙江失地農(nóng)民利益保障現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告中，約72.9%的農(nóng)民表示不愿意被征用土地，大部分是文化水平較低、人均年收入較低的農(nóng)民；占總戶數(shù)56.5%的農(nóng)戶認(rèn)為征地補(bǔ)償費(fèi)太低，補(bǔ)償費(fèi)無法滿足今后生活需要。
　　 《土地管理法》第26條規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一概念是模糊不確定的，我國現(xiàn)有三級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如何保證在這種不確定的狀態(tài)下真正落實(shí)農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)就成了未知數(shù)，征地安置補(bǔ)償費(fèi)用分配欠規(guī)范，缺乏必要的社會監(jiān)督機(jī)制。
　　 （三）社會保障缺失
　　 當(dāng)前我國《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定了對被征地農(nóng)民安置有三條途徑：一是傳統(tǒng)的“土地?fù)Q就業(yè)”，由征地單位吸納被征地農(nóng)民就業(yè)，但現(xiàn)在用人單位用工制度已經(jīng)完全合同化，農(nóng)民由于缺乏必要的就業(yè)能力和技術(shù)，在實(shí)際中難以操作。二是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用征地補(bǔ)償費(fèi)，開辦經(jīng)營實(shí)體，但企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明，主營業(yè)務(wù)不明確，資產(chǎn)管理能力通常在進(jìn)入市場后生存舉步維艱，農(nóng)民連基本生活保障都沒有。三是不需要統(tǒng)一安置的情況，即是給失地農(nóng)民一次性貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法。但農(nóng)民拿到的土地補(bǔ)償費(fèi)相當(dāng)于失業(yè)救濟(jì)金，國家在農(nóng)村尚未建立完善的社會保障機(jī)制，即使有些地區(qū)建立了失地農(nóng)民的社會保障體制，需經(jīng)安置農(nóng)民的統(tǒng)一，但由于農(nóng)民認(rèn)識能力的局限性，他們也不會放棄既得利益去追求看不見的保障。農(nóng)民以后的生活依賴有限的補(bǔ)償費(fèi)，這不可避免導(dǎo)致了農(nóng)民拿到補(bǔ)償費(fèi)后由于無法找到合適的就業(yè)機(jī)會，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，二次創(chuàng)業(yè)投資的失敗。同時對生活及消費(fèi)的規(guī)劃不合理，出現(xiàn)坐吃山空的結(jié)果。
　　 三、完善土地征收中農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制
　　 （一）明確界定公共利益的范圍
　　 嚴(yán)格限定“公共利益”的邊界。在多數(shù)國家和地區(qū)，工商業(yè)等營利性用地職能通過購買獲得。土地出售的價格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國家或政府的強(qiáng)制力為一般營利法人取得土地。為防止濫用公共目的征地，各國法律對政府強(qiáng)制取得土地有嚴(yán)格限制。各國對公共利益的界定大概有兩種方式：一般概括式規(guī)定，如美國；列舉式規(guī)定，如日本。日本規(guī)定的公益事業(yè)范圍，包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)；水利設(shè)施；鐵路、機(jī)場；依據(jù)學(xué)校教育法規(guī)定設(shè)立的學(xué)校，進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的大學(xué)；國家或公共團(tuán)體設(shè)立的醫(yī)院以及公園、廣場等共35種，每一項(xiàng)都有詳細(xì)而明確的條件限制。在征地范圍的確定上，要與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、國際慣例相一致，嚴(yán)格界定在公共設(shè)施、公共事業(yè)等公共利益上，才能動用國家征地權(quán)。針對我國目前的現(xiàn)狀，可采取過渡性措施。首先將商業(yè)、娛樂和商品住宅大亨經(jīng)營性用地退出征地機(jī)制，條件進(jìn)一步成熟后，再將工業(yè)用地及各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)退出征地范圍。公共利益以外的商業(yè)性用地，通過市場化的方式來取得。對于非公共利益的用地，逐步實(shí)現(xiàn)由征向購的過渡，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)公平合理的補(bǔ)償原則，在價值上以土地專用后的市場價格計(jì)算；打破單一的土地征收方式，探索低成本和公平的城鄉(xiāng)土地多種置換方式。政府可通過稅收方式，將因政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改良了區(qū)位和環(huán)境而增加的土地價值返還于社會。
　　 （二）建立失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制
　　 農(nóng)民土地被征收后，如何保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益就成了當(dāng)務(wù)之急。這里可以借鑒浙江對失地農(nóng)民實(shí)行的“雙低保障型”基本生活保障模式，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，銜接與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是在城市化過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，促使社會保障走向一體化的制度安排。浙江省建立失地農(nóng)民社會保障的基本做法可以分為三類：一是生活保障型，把解決失地農(nóng)民社會保障的著眼點(diǎn)放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間。保險(xiǎn)資金由個人、所在地和政府共同出資。二是社會保險(xiǎn)型，即把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。將被征地人員所需社保安置費(fèi)用一次性劃撥勞動社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是社會保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型，對退休年齡段實(shí)行基本生活保障，勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，未到年齡段一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。建立被征收土地農(nóng)民的社會保障，應(yīng)遵循互讓互利原則，讓群眾滿意，讓政府能接受，在保障資金方面，做到政府、集體、個人共同出資的原則。
　　
　　 （三）完善土地征收相關(guān)法律法規(guī)
　　 健全相關(guān)的法律法規(guī)，并對地方政府加強(qiáng)監(jiān)督。農(nóng)民土地被征收時要有法可依，并要加強(qiáng)對地方政府的土地征收權(quán)力的監(jiān)督，杜絕濫征、強(qiáng)征土地。對“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征收”類籠統(tǒng)的說法要進(jìn)行細(xì)化，制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，防止違法亂征土地。同時對那些損害農(nóng)民利益的條款進(jìn)行修改，如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題等，以土地原有用途和產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償是不合理的，沒有考慮到土地的潛在收益和市場潛力。規(guī)定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括地價補(bǔ)償、地上物補(bǔ)償?shù)?，都有明確的法律要求政府必須給予被征地者公平合理的補(bǔ)償。目前的情勢迫切需要制定一部位階高、可操作性強(qiáng)的《土地征收法》，使征收農(nóng)民土地有法可依，農(nóng)民的申訴有法律的保障。明確公共利益的內(nèi)涵、非公共利益用地取得方式、集體土地使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、安置方式的確定以及征地操作程序等方面的問題，防止征收中普遍存在的征地不規(guī)范現(xiàn)象。
　　 （四）多元化的補(bǔ)償安置方式
　　 由于當(dāng)前我國對被征地農(nóng)民的安置方式比較單一，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)的做法是給予一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆椒?，沒有考慮到農(nóng)民的就業(yè)和保障問題。因此，解決這一問題最根本的途徑就是以“土地?fù)Q就業(yè)”，實(shí)踐中就要探索多元化地補(bǔ)償安置方式。
　　 杭州市在解決這一問題上的做法是促進(jìn)失地農(nóng)民的再就業(yè)作為基本保障的可靠基礎(chǔ)，妥善安置為必要補(bǔ)充。通過構(gòu)建多元化的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，提高失地農(nóng)民的素質(zhì)，培養(yǎng)就業(yè)技能，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，引導(dǎo)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，自謀職業(yè)。政府要制定優(yōu)惠政策，在稅務(wù)、工商、信貸等方面給予優(yōu)惠。勞動社會保障部門要積極為農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)，不斷拓展就業(yè)服務(wù)功能，形成多功能的就業(yè)服務(wù)機(jī)制，優(yōu)先安排困難失地農(nóng)民再就業(yè)。實(shí)行多元化安置是解決農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的必要補(bǔ)充。突出社會保險(xiǎn)安置，并創(chuàng)新其他安置方式。杭州市是全國范圍內(nèi)較早實(shí)行征地留用地制度的城市之一，這在城市建設(shè)和保護(hù)農(nóng)民利益之間找到了一個平衡點(diǎn)：集體經(jīng)濟(jì)組織可以在符合國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，利用留用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，村集體和失地農(nóng)民因此獲得較長期穩(wěn)定收益或就業(yè)崗位，在一定程度上彌補(bǔ)了“招工安置”、“貨幣安置”存在的不足之處。但是，從解決民生問題的高度，失地農(nóng)民的安置還應(yīng)該采取多形式、多渠道、多元化的方式。將留地安置、貨幣安置、住房安置、用地單位安置以及社會保險(xiǎn)安置結(jié)合起來，最大程度地保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)和權(quán)益。
　　 隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，城市化進(jìn)程不斷深入，利益格局也在進(jìn)一步調(diào)整中，被征收土地農(nóng)民的生存問題和相關(guān)權(quán)益的保障問題也日益突出。要規(guī)范土地征收程序，健全征收法律法規(guī)，進(jìn)行多元化的安置與補(bǔ)償，最大程度地保障被征收土地農(nóng)民的切身權(quán)益，唯有如此，才能促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。
　　 參考文獻(xiàn)：
　　 1、周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)