事業(yè)單位分類(lèi)改革的走向與實(shí)施

　　事業(yè)單位是我國(guó)特有的社會(huì)組織，其基本特征是政府利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。我國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位130多萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員3000多萬(wàn)人，事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家財(cái)政總支出的三分之一以上。事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)形成我國(guó)三大公有制組織體系。隨著經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整變化，事業(yè)單位與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題愈益顯現(xiàn)，如政事不分、事企不分、布局結(jié)構(gòu)不合理、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、活力不足、效率低下等，公益服務(wù)的供給已明顯不能滿足隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展人們對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求。正是在這種情況下，要求事業(yè)單位改革的呼聲愈益高漲。但是由于我國(guó)事業(yè)單位數(shù)量龐大，門(mén)類(lèi)繁多，情況復(fù)雜，事業(yè)單位改革從何“下手”，一直是一個(gè)很大的難題。經(jīng)過(guò)多年的研究論證，現(xiàn)在人們對(duì)如何推進(jìn)事業(yè)單位改革已形成了一個(gè)基本共識(shí)，即分類(lèi)改革。
　　現(xiàn)有事業(yè)單位可分為三大類(lèi)：承擔(dān)行政職能類(lèi)、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)、從事社會(huì)公益服務(wù)類(lèi)。在此基礎(chǔ)上分類(lèi)施策：承擔(dān)行政職能的，將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；從事社會(huì)公益服務(wù)的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列內(nèi)，強(qiáng)化其公益屬性。通俗地講，這種分類(lèi)改革就是“掐頭去尾留中間”?！　捌^去尾”，即將承擔(dān)行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的兩類(lèi)單位從事業(yè)單位中剝離出去；　“留中間”，即只保留純粹意義上承擔(dān)公益服務(wù)職能的事業(yè)單位。這種分類(lèi)改革，無(wú)異于是對(duì)事業(yè)單位的“瘦身”或“純化”。
　　下面分別就三類(lèi)事業(yè)單位的改革走向與實(shí)施談?wù)効捶ā?br/>　　
　　承擔(dān)行政職能類(lèi)單位改革
　　
　　這類(lèi)單位的改革，首先是認(rèn)定其是否承擔(dān)行政職能，即是否具有行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能。由于某個(gè)單位若納入“承擔(dān)行政職能”的范疇，即意味著可借改革之機(jī)由“事業(yè)單位”華麗轉(zhuǎn)身為“行政機(jī)構(gòu)”，是一種機(jī)構(gòu)性質(zhì)的“上升”，因此會(huì)有許多單位想方設(shè)法地以各種理由和借口往“承擔(dān)行政職能”的堆里擠，這就增加了認(rèn)定的復(fù)雜性和難度。為使認(rèn)定準(zhǔn)確，在實(shí)際操作中只能從法律、法規(guī)的制度層面來(lái)認(rèn)定，不能看本單位或本部門(mén)怎么說(shuō)，而必須要以法律、法規(guī)的授權(quán)或法律、法規(guī)、規(guī)章的委托為依據(jù)。不符合這一條的一律不能視為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。國(guó)家公務(wù)員法實(shí)施后，有相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)單位“參公”。　“參公”本來(lái)的先決條件是須具備承擔(dān)某方面的行政職能，但在實(shí)際執(zhí)行中嚴(yán)重走樣變形，　“參公”已經(jīng)搞亂。在認(rèn)定某個(gè)單位是否承擔(dān)行政職能時(shí)，不能將“已經(jīng)參公”作為認(rèn)定的因素或依據(jù)。
　　具有行政職能事業(yè)單位分為兩種情況，即部分承擔(dān)行政職能單位和完全承擔(dān)行政職能單位。對(duì)這兩類(lèi)單位，應(yīng)采取兩種不同的對(duì)待方式：部分承擔(dān)行政職能的，將所承擔(dān)的行政職能劃歸相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，行政職能剝離后，根據(jù)其剩余的職能再重新明確其事業(yè)單位職責(zé)。此類(lèi)單位行政職能剝離后，若工作任務(wù)不足，撐不起一個(gè)單位，或予以撤銷(xiāo)，或并入其他事業(yè)單位；完全承擔(dān)行政職能的，往行政機(jī)構(gòu)方面靠攏，有兩種處理方式：一是單位規(guī)模小、職責(zé)比較單一的，調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是單位規(guī)模大、業(yè)務(wù)量大，難以并入有關(guān)部門(mén)的，可考慮單獨(dú)設(shè)置。這后一類(lèi)機(jī)構(gòu)多為承擔(dān)行政許可、行政處罰、監(jiān)督檢查、公共事務(wù)管理等行政事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，考慮到這類(lèi)機(jī)構(gòu)與承擔(dān)行政決策、行政管理機(jī)構(gòu)職能的不同，又考慮到國(guó)家對(duì)行政機(jī)構(gòu)限額和行政編制的嚴(yán)格控制，為防止因事業(yè)單位改革出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)、行政編制大幅度膨脹的問(wèn)題，此類(lèi)機(jī)構(gòu)可認(rèn)定為“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”，不納入行政機(jī)構(gòu)正常序列之內(nèi)，仍使用事業(yè)編制。“參公”單位應(yīng)只限于此類(lèi)機(jī)構(gòu)。
　　在實(shí)際工作中，也有一小部分屬職權(quán)性行政主體，即根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，本應(yīng)列入行政機(jī)構(gòu)序列，但由于機(jī)構(gòu)限額的原因，采取“變通”的辦法，將其稱(chēng)為“事業(yè)單位”，但實(shí)際上不應(yīng)算作事業(yè)單位，如有的地方的知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、測(cè)繪局等。這種假事業(yè)單位，真行政機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，應(yīng)留待政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)去解決，不在此次事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革之列。
　　
　　從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)單位改革
　　
　　生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位，其活動(dòng)的主體內(nèi)容是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，面向市場(chǎng)提供非公共產(chǎn)品和服務(wù)，其動(dòng)力是追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。此類(lèi)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)是與非盈利、提供社會(huì)公益服務(wù)的事業(yè)單位本質(zhì)要求相悖的，因此這類(lèi)機(jī)構(gòu)無(wú)論成立當(dāng)初即屬盈利性質(zhì)的單位，還是成立后演變成盈利性質(zhì)的單位，都應(yīng)將其劃出事業(yè)單位管理序列，轉(zhuǎn)為企業(yè)。
　　有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位或多或少地也承擔(dān)一部分公益性職能，但只要其主體是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，即以營(yíng)利為目的，就不具有事業(yè)單位功能和屬性，就應(yīng)成建制轉(zhuǎn)為企業(yè)，其所承擔(dān)的公益部分，通過(guò)剝離交由其他事業(yè)單位承擔(dān)，或?qū)⑦@部分連人帶事并入其他事業(yè)單位，不能因其有一部分公益職能而作為繼續(xù)保留其“事業(yè)單位”的理由和借口。
　　為數(shù)不少的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位是黨政機(jī)關(guān)所屬的后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)，如招待所、賓館、療養(yǎng)院、修理廠、印刷廠、工程隊(duì)、農(nóng)場(chǎng)等，這些機(jī)構(gòu)大多為機(jī)關(guān)提供事務(wù)性服務(wù)的同時(shí)，還承擔(dān)創(chuàng)收任務(wù)，它們之所以能成為“事業(yè)單位”，是沾了黨政機(jī)關(guān)的光。應(yīng)通過(guò)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化改革，將這些經(jīng)營(yíng)實(shí)體由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，成為名符其實(shí)的自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與機(jī)關(guān)脫鉤。此類(lèi)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)企改革有兩難，一是單位本身不愿轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)了就不能“兩頭占”了；二是其“婆婆”主管部門(mén)不愿意轉(zhuǎn)。在實(shí)施改革中，要采取相應(yīng)措施突破這一阻力。
　　各種中介類(lèi)機(jī)構(gòu)，如測(cè)試、檢驗(yàn)、鑒定等技術(shù)認(rèn)定類(lèi)機(jī)構(gòu)；審計(jì)事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等經(jīng)濟(jì)鑒證類(lèi)機(jī)構(gòu)：公證、人才(勞務(wù))服務(wù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、信息咨詢機(jī)構(gòu)、價(jià)格、專(zhuān)利、版權(quán)和商標(biāo)等事務(wù)機(jī)構(gòu)，雖與一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在作業(yè)方式和業(yè)務(wù)內(nèi)容上有所不同，但也是具有經(jīng)營(yíng)屬性的機(jī)構(gòu)，從實(shí)質(zhì)上講是屬“提供私人產(chǎn)品”的機(jī)構(gòu)，而不是“提供純公共產(chǎn)品”的機(jī)構(gòu)，這類(lèi)機(jī)構(gòu)除為政府提供保障服務(wù)的專(zhuān)營(yíng)性、壟斷性中介機(jī)構(gòu)外，均應(yīng)與主管部門(mén)或掛靠單位脫鉤，脫掉“事業(yè)”的外衣，轉(zhuǎn)企改制進(jìn)入市場(chǎng)，有的也可轉(zhuǎn)為民辦非企業(yè)單位或社會(huì)非營(yíng)利組織。此類(lèi)機(jī)構(gòu)中能提供公益服務(wù)的，根據(jù)其提供公益服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量取得政府的財(cái)政支持，但需采取市場(chǎng)方式獲取。
　　在推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革中，應(yīng)與行業(yè)體制改革相結(jié)合，借勢(shì)推進(jìn)，如結(jié)合科技體制改革，推進(jìn)科技開(kāi)發(fā)、應(yīng)用研究和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)企改制；結(jié)合文化體制改革推進(jìn)出版社、雜志社、圖書(shū)發(fā)行、放映演出單位、一般性藝術(shù)團(tuán)體、各類(lèi)表演場(chǎng)所等文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)改革；結(jié)合城市公用事業(yè)改革和勘查設(shè)計(jì)行業(yè)改革，推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的供水、供熱、燃?xì)?、公交、環(huán)衛(wèi)等城市公用事業(yè)單位、地質(zhì)勘查機(jī)構(gòu)、勘察設(shè)計(jì)單位的轉(zhuǎn)企改制。
　　生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)單位轉(zhuǎn)企，即應(yīng)注銷(xiāo)事業(yè)單位法人，核銷(xiāo)事業(yè)編制。要防止出現(xiàn)形式上轉(zhuǎn)企實(shí)際上仍保留事業(yè)單位名義或仍保留事業(yè)編制的假改革。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企后，要依照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的原則，與原行政主管部門(mén)脫鉤，其國(guó)有資產(chǎn)除國(guó)家另有規(guī)定外，由履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
　　與承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位“往上走”不同，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位的改革是“往外走”，因此改革的阻力和難度相當(dāng)大。為使改革順利實(shí)施，要有相應(yīng)的政策作保證。應(yīng)有一定的過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)對(duì)單位適當(dāng)保留原有稅收政策，原事業(yè)費(fèi)繼續(xù)撥付，在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策上搞好事業(yè)單位與企業(yè)的銜接，在退休、醫(yī)療待遇方面，應(yīng)實(shí)行老人老辦法、新人新辦法。
　　
　　從事公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位改革
　　
　　事業(yè)單位改革，并非“掐頭”、“去尾”了，改革即到位那么簡(jiǎn)單，進(jìn)行這一步僅僅算作“清理外圍”的工作，即將本不應(yīng)屬于事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)從事業(yè)單位管理序列剝離出去。作為“中間”部分保留的承擔(dān)公益服務(wù)職能的事業(yè)單位，屬純粹意義上的事業(yè)單位，事業(yè)單位改革的重頭戲恰恰在此，深度改革也體現(xiàn)在這部分。
　　這類(lèi)單位按照公益性程度可分為兩部分，一部分為提供純公共產(chǎn)品的單位，這部分單位一般是從事關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序和公民基本社會(huì)權(quán)利的公共服務(wù)，如義務(wù)教育、特殊教育、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)科研、重要社科研究機(jī)構(gòu)、公共政策研究機(jī)構(gòu)、政府資源和項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)文物保護(hù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、地震、氣象、水文監(jiān)測(cè)預(yù)防等機(jī)構(gòu)。這些單位最大的特性是不能或不宜由市場(chǎng)配置資源，正因?yàn)槿绱耍浣?jīng)費(fèi)要由政府財(cái)政予以保障；另一部分為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的單位，這些單位一般是從事涉及人民群眾普遍需求和社會(huì)發(fā)展需要，面向社會(huì)提供公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如普通高校、中專(zhuān)學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)等。這部分機(jī)構(gòu)與前部分機(jī)構(gòu)的最大不同是，可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源，即有某些收費(fèi)或盈利行為，但只限于用于事業(yè)的發(fā)展，這類(lèi)單位政府財(cái)政對(duì)其經(jīng)費(fèi)不是予以全額保障，而是根據(jù)其提供的公益服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量給予一定程度的支持或補(bǔ)助。
　　公益服務(wù)事業(yè)單位改革，總的要求是理順體制、完善機(jī)制，激發(fā)事業(yè)單位的生機(jī)和活力，不斷提高公益服務(wù)的水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。
　　改革管理體制。管理體制改革是事業(yè)單位改革的核心問(wèn)題。我國(guó)的事業(yè)單位，大多是主管部門(mén)出于某種需要設(shè)立的，在設(shè)立之初就確定的這種行政隸屬關(guān)系，使主管部門(mén)與事業(yè)單位形同“父子”關(guān)系，主管部門(mén)管著事業(yè)單位的一切，事業(yè)單位一切聽(tīng)命于主管部門(mén)。在這種體制下，事業(yè)單位不僅缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，很難有生機(jī)和活力，而且使事業(yè)單位的公益服務(wù)帶有很大的局限性，為全社會(huì)提供服務(wù)往往變成了為本部門(mén)服務(wù)。由于各部門(mén)自行其是，自成體系，造成同類(lèi)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、社會(huì)資源浪費(fèi)的問(wèn)題十分突出，甚至出現(xiàn)偏離公益目標(biāo)的問(wèn)題。管理體制的改革，對(duì)公益服務(wù)型事業(yè)單位來(lái)說(shuō)是一個(gè)帶有根本性的改革。但是體制的調(diào)整從某種意義上來(lái)說(shuō)即是利益的調(diào)整，因此體制改革不可避免地會(huì)遇到不可估量的阻力。但這一步若邁不出去，事業(yè)單位管理中的種種弊端就很難克服，事業(yè)單位也不可能從實(shí)質(zhì)上搞好。
　　公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位體制改革可分兩步走：第一步，實(shí)行管辦分離。無(wú)論是教育行政部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)還是其他行政主管部門(mén)，都要從既管事業(yè)又辦事業(yè)轉(zhuǎn)為主要管事業(yè)，重點(diǎn)抓好制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)，在具體管理上對(duì)事業(yè)單位“松綁”，使事業(yè)單位成為真正意義上的獨(dú)立法人，享有決策、人事、財(cái)務(wù)等方面的自主權(quán)，能根據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)，自主管理和運(yùn)作內(nèi)部事務(wù)。第二步，變部門(mén)所有為政府所有。將社會(huì)所需公共服務(wù)由政府各部門(mén)組織所屬事業(yè)單位提供，改為由政府集中和整合事業(yè)資源，由政府統(tǒng)一提供。為實(shí)現(xiàn)對(duì)所有事業(yè)單位的統(tǒng)一管理和代政府組織提供公益服務(wù)，可組建公共服務(wù)委員會(huì)一類(lèi)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)這一職責(zé)。這么做，對(duì)主管部門(mén)來(lái)說(shuō)無(wú)異于釜底抽薪，可從根本上改變公益性事業(yè)單位與政府部門(mén)的隸屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府的公益服務(wù)資源從部門(mén)所有、分散配置，轉(zhuǎn)為政府所有、集中整合。例如，目前幾乎所有部門(mén)都設(shè)立信息機(jī)構(gòu)，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，公共服務(wù)委員會(huì)就要對(duì)信息機(jī)構(gòu)的設(shè)置統(tǒng)籌研究，將跨部門(mén)、跨行業(yè)分散設(shè)置的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，形成一個(gè)公用平臺(tái)。公共服務(wù)委員會(huì)即有對(duì)公益性事業(yè)單位人、財(cái)、物統(tǒng)一管理的職能(當(dāng)然不能像主管部門(mén)一樣的管法)，又負(fù)有對(duì)事業(yè)資源整合存量、調(diào)整增量和規(guī)劃布局的職能。管理體制改變后，政府主管部門(mén)所需公益服務(wù)，可通過(guò)與公共服務(wù)委員會(huì)簽訂合同方式實(shí)現(xiàn)，由公共服務(wù)委員會(huì)組織相關(guān)事業(yè)單位提供服務(wù)。這種新的管理體制，可使事業(yè)單位“部門(mén)所有”的種種弊端得到體制性解決。
　　建立法人治理結(jié)構(gòu)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的事業(yè)單位管理模式已與形勢(shì)發(fā)展的要求明顯不適應(yīng)，其出路是建立現(xiàn)代事業(yè)制度。在規(guī)模大且比較穩(wěn)定、業(yè)務(wù)相對(duì)固定的事業(yè)單位，如高校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)、技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)等，法人治理結(jié)構(gòu)可采用理事會(huì)的形式，形成理事會(huì)決策，行政執(zhí)行人負(fù)責(zé)具體運(yùn)作，決策與執(zhí)行相分離的運(yùn)行機(jī)制。理事會(huì)一般由政府部門(mén)代表、出資人代表、服務(wù)對(duì)象代表、相關(guān)專(zhuān)家和事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人組成。理事會(huì)作為事業(yè)單位的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審定事業(yè)單位業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算方案、開(kāi)展重大業(yè)務(wù)決定、任免重要負(fù)責(zé)人等重要事項(xiàng)，并監(jiān)督事業(yè)單位的運(yùn)行。理事會(huì)在決策方式上實(shí)行票決制。事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人向理事會(huì)負(fù)責(zé)，受理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又是本單位執(zhí)行層面的負(fù)責(zé)人，其作為獨(dú)立法人，在理事會(huì)審定的規(guī)劃內(nèi)自主負(fù)責(zé)本單位的具體運(yùn)行。
　　法人治理結(jié)構(gòu)的建立，改變事業(yè)單位圍著主管部門(mén)的指揮棒轉(zhuǎn)的管理方式和運(yùn)作方式，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要該干什么就干什么，按理事會(huì)的決策該怎么干就怎么干。事業(yè)單位的行政負(fù)責(zé)人也不是主管部門(mén)想讓誰(shuí)干就誰(shuí)干，而是理事會(huì)經(jīng)過(guò)民主決策認(rèn)為誰(shuí)能干就誰(shuí)來(lái)干。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)一旦建立，即進(jìn)入一種規(guī)范有序的良性運(yùn)行狀態(tài)。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，除了依照章程組成理事會(huì)，有條件的在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，也可參照企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)——股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。
　　深化人事制度改革。事業(yè)單位人事制度改革的目標(biāo)，是建立自主用人、自主擇業(yè)、能進(jìn)能出、能上能下的用人機(jī)制，通過(guò)改革將“死水”變“活水”。一是實(shí)行人員聘用制度。事業(yè)單位中，無(wú)論管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員還是工勤人員，均實(shí)行聘用合同制，以聘用關(guān)系取代傳統(tǒng)的人事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人事管理由行政依附關(guān)系向平等人事主體轉(zhuǎn)變，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由“國(guó)家用人”向單位用人轉(zhuǎn)變，由永久性行政人事關(guān)系向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。二是建立崗位管理制度。根據(jù)單位任務(wù)和特點(diǎn)，按需設(shè)崗，明確各類(lèi)崗位的職責(zé)和任職資格條件，競(jìng)爭(zhēng)上崗，擇優(yōu)聘用。實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格社會(huì)化評(píng)審與單位聘任相分離，社會(huì)化評(píng)審只是作為社會(huì)普遍承認(rèn)的一種資格，聘任與否由單位根據(jù)崗位需要決定，可高評(píng)低聘，也可低評(píng)高聘。要通過(guò)強(qiáng)化聘后管理，將考核與工資報(bào)酬增減、獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒、續(xù)聘與解聘有機(jī)結(jié)合。三是實(shí)行公開(kāi)招聘制度。事業(yè)單位招募人員，除國(guó)家有特殊規(guī)定外，均應(yīng)面向社會(huì)公開(kāi)招考，保證用人質(zhì)量，杜絕用人上的不正之風(fēng)。在公開(kāi)招考中，要根據(jù)具體崗位職責(zé)的需求設(shè)計(jì)考題或考試方法，避免不考慮崗位職責(zé)的特殊需求一律“統(tǒng)考”而造成高分低能、招用人員不適用的問(wèn)題。四是改革單位領(lǐng)導(dǎo)人員的單一委任制。可采用直接聘任、公開(kāi)招聘、招標(biāo)聘任、推選聘任等各種任用方式遴選人才。五是推行人事代理制度。人事代理辦法相對(duì)于單位固定制的用人制度是一種靈活的用人方式。單位需求人員可通過(guò)人事代理機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式解決，這可以避免永久式“養(yǎng)人”的弊端，也實(shí)現(xiàn)了由“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變。
　　深化分配制度改革。收入分配是激發(fā)人的積極性的“杠桿”。只有在搞活用人的同時(shí)搞活分配，事業(yè)單位才能真正活起來(lái)。搞活工資總量分配，改變按人頭確定單位工資總額的辦法，通過(guò)建立綜合考核指標(biāo)，分門(mén)別類(lèi)地確定事業(yè)單位工資總額分配方法，使工資總量與完成社會(huì)公益目標(biāo)任務(wù)相聯(lián)系，對(duì)承擔(dān)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)和做出突出貢獻(xiàn)的單位，在核定工資總額時(shí)予以傾斜，體現(xiàn)單位分配上的公平合理。在單位內(nèi)部分配上，要給予單位一定的分配自主權(quán)，國(guó)家可確定事業(yè)單位基本工資標(biāo)準(zhǔn)，各單位遵照?qǐng)?zhí)行，但對(duì)崗位津貼、績(jī)效工資等活的部分，應(yīng)將總的額度核撥單位，由單位自主確定內(nèi)部分配辦法，區(qū)別不同崗位的工作量、難易程度和貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配，使薪酬與工作表現(xiàn)和業(yè)績(jī)緊密聯(lián)系，打破“大鍋飯”。同時(shí)，單位還可以根據(jù)不同的對(duì)象和工作特點(diǎn)，實(shí)行年薪制、學(xué)科帶頭人協(xié)議工資制、項(xiàng)目(課題)提成工資制等各種分配辦法。在一些單位，也可實(shí)行科技成果轉(zhuǎn)讓投入提成、智力入股以及期權(quán)、股權(quán)分配等生產(chǎn)要素參考分配，把貢獻(xiàn)、績(jī)效與收入分配掛鉤，充分體現(xiàn)人才價(jià)值。
　　建立績(jī)效評(píng)估制度。我國(guó)事業(yè)單位管理上一個(gè)帶有普遍性的嚴(yán)重缺欠，就是缺少績(jī)效評(píng)估。由于對(duì)單位的運(yùn)行情況和經(jīng)營(yíng)狀況不能進(jìn)行準(zhǔn)確、科學(xué)的評(píng)價(jià)，往往對(duì)事業(yè)單位分不出好與差、優(yōu)與劣，為數(shù)不少的事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)不善，狀況很差，卻照樣維持，不僅浪費(fèi)了大量的財(cái)政資金，而且造成公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失。為加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位提供公共服務(wù)質(zhì)量和效率的監(jiān)管，應(yīng)將績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)重要制度建立起來(lái)。
　　由于績(jī)效評(píng)估所要反映的是事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)中最核心的內(nèi)容，即經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和成效，因此考評(píng)指標(biāo)應(yīng)能體現(xiàn)和反映機(jī)構(gòu)的社會(huì)貢獻(xiàn)或效果、機(jī)構(gòu)的活動(dòng)數(shù)量與產(chǎn)出、實(shí)際利用的資源或投入以及資源的財(cái)務(wù)成本。為體現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的客觀性、公正性，可委托具有專(zhuān)業(yè)技能的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。要把績(jī)效評(píng)估的結(jié)果使用好，經(jīng)評(píng)估績(jī)效差的要亮“黃牌”，并削減其財(cái)政經(jīng)費(fèi)投放，減少其收入分配額度，對(duì)其負(fù)責(zé)人予以某種方式的懲戒，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和效益很差甚至背離公共服務(wù)方向的，可考慮機(jī)構(gòu)的撤銷(xiāo)，或使其從公益機(jī)構(gòu)中退