山東工商:破解行政執(zhí)法難題

　　行政執(zhí)法是政府大量的、日常性行政活動，與市場主體和人民群眾的切身利益密切相關。但是近年來，胡亂執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法謀私等問題十分突出，社會各界反映強烈。新形勢下，如何切實做到規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，是當前行政執(zhí)法改革面臨的新課題。
　　山東工商系統(tǒng)堅持轉變行政執(zhí)法理念，積極探索“小局大所”、“集中執(zhí)法”、“協(xié)作執(zhí)法”等三項體制改革，創(chuàng)新“行政指導制”、“合理裁量制”等五大機制，很好地完成了市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職能，促進了企業(yè)和地方經濟發(fā)展，得到了各級黨委政府、市場主體及行政相對人的普遍好評。
　　
　　溫家寶總理在2010年全國依法行政工作會議上強調，要解決經濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，必須深化改革，同時要求加快推進依法行政，建設法治政府。
　　工商行政管理部門代表政府行使市場監(jiān)管職能，身處行政執(zhí)法第一線，如何把依法行政、執(zhí)法為民作為施政行為的基本準則，確保市場秩序穩(wěn)定有序，切實維護好企業(yè)和廣大群眾的合法權益？近日，人民論壇專題調研組到山東省對此進行了調研。
　　
　　更新理念：堅持科學執(zhí)法原則
　　
　　長期以來，有些工商執(zhí)法人員在監(jiān)管執(zhí)法上，一直存在著單純的執(zhí)法觀點，即為執(zhí)法而執(zhí)法，為辦案而執(zhí)法；或者單純強調執(zhí)法的法律效果，不考慮執(zhí)法的社會效果和經濟效果；或是不同程度地忽視管理相對人的私權和人權，粗暴、野蠻執(zhí)法，甚至以案謀私，顯失公正；或是重事后懲處、輕事前規(guī)范，教育和指導缺失，造成政企關系緊張，等等。
　　在轉變政府職能、建設服務政府和法治政府的新形勢下，通過深入調查研究和認真思考，從2007年起，山東省工商局把行政執(zhí)法工作改革創(chuàng)新提上重要議事日程，提出了“四個理念”和“四項原則”，作為具體指導理念與原則。
　　“四個理念”：一是“公正”理念。強調以公平正義為行政執(zhí)法的最高價值追求；二是“法治”理念。強調以建設“法治政府”、“法治工商”為目標，牢固樹立有限職責、權力法定、陽光透明、責任追究的觀念，確保公權力始終在法制的軌道上運行；三是“和諧”理念。強調執(zhí)法要考慮社會效果，在執(zhí)法中尊重私權、保護人權，體現(xiàn)“執(zhí)法民主”，倡導人性化柔性執(zhí)法。同時，正確處理執(zhí)法中的條塊、部門、政民等關系，努力促進社會和諧穩(wěn)定；四是“大局”理念。強調行政執(zhí)法工作要自覺服從和服務于改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，積極做好與地方工作大局的結合文章。
　　“四項原則”：一是國家利益、消費者利益、經營者利益相統(tǒng)一；二是法律效果、社會效果、經濟效果相統(tǒng)一；三是嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法相統(tǒng)一；四是行政執(zhí)法、普法宣傳、指導幫扶相統(tǒng)一。這就要求各級工商機關必須“跳出部門看執(zhí)法”，要站在國家的高度、全局的高度，具有政治的眼光和寬廣的視野；要正確把握法律的精神，科學預測執(zhí)法的后果，講求執(zhí)法的策略和藝術，把握執(zhí)法的時機和方式；要堅持標本兼治、重在治本的方針，注重和加強事前的規(guī)范和指導。
　　“四個理念”和“四項原則”提出后，山東省工商局采取召開會議、組織培訓、開展討論等各種方式，進行反復宣傳和灌輸，并選擇優(yōu)秀案例進行形象詮釋，逐步為系統(tǒng)廣大執(zhí)法人員所理解和接受，在系統(tǒng)執(zhí)法工作的指導、引領作用不斷凸顯，從而帶動了系統(tǒng)執(zhí)法水平的提升。
　　
　　三項改革：完善行政執(zhí)法體制
　　
　　說起煙臺市工商局萊山分局初家工商所，過去凡是到過那兒的人都知道，位置偏僻、環(huán)境簡陋、服務效率低。如今走進該所服務大廳，讓人感嘆的不僅是嶄新整潔的辦公環(huán)境和一應俱全的現(xiàn)代設備，還有工作人員飽滿的工作熱情和高效的辦事效率。這個基層工商所的新變化，得益于近年來山東工商系統(tǒng)推行的“小局大所”改革。
　　“基層工商所是工商機關實施監(jiān)管執(zhí)法、服務人民群眾的‘第一窗口’，工商系統(tǒng)全部工作的基礎、重點和難點，都在基層工商所。”山東省工商局局長李華理對調研組說，“新形勢、新任務要求必須適當下移執(zhí)法重心、方便市場主體和群眾?！?br/>　　據調研組了解，從2005年開始，山東工商系統(tǒng)全面展開“小局大所”改革：按經濟區(qū)域調整工商所布局，減少工商所的數(shù)量，同時精簡縣局機關，充實工商所；科學設置工商所內部機構和崗位，下放監(jiān)管執(zhí)法權限，拓寬工商所職能；加強對工商所人員的培訓指導和監(jiān)督考核，在評先樹優(yōu)、物質待遇、經費保障等方面向工商所傾斜。如今，全省工商所由原來的3000多個減少到1644個，每個工商所平均人數(shù)由原來的幾個人增加到10人以上；工商所查處案件在全系統(tǒng)查處案件中所占比重上升到30%以上。工商所的前哨、窗口作用日益明顯。
　　從政府層級管理來說，如果把“小局大所”上級對下級的縱向授權放權行為稱為分權改革的話，那么，在系統(tǒng)內部將部分權力相對集中起來，就可算作是集權改革。
　　山東省工商局巡視員王天仁告訴調研組，“長期以來，工商系統(tǒng)內部行政處罰權過于分散，常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復處罰、標準不一等執(zhí)法擾民問題，嚴重影響執(zhí)法效能和質量。”
　　為破解這一難題，山東工商系統(tǒng)按照“監(jiān)管執(zhí)法相對分離、辦案權限相對集中”的思路，將分散行使的企業(yè)登記、商標、廣告、合同監(jiān)管和消費者權益保護、公平交易執(zhí)法等行政處罰權，集中到一個或兩三個機構行使，整合執(zhí)法力量，理順執(zhí)法體制。同時，要求各地因地制宜，自下而上地穩(wěn)步推進集中執(zhí)法新體制，從縣一級起步，積累經驗后，再向市級省級機關推進。目前，全省17個市局、169個縣級局已有12個市局、105個縣級局不同程度地進行了“集中執(zhí)法”改革，占總數(shù)的63%。
　　工商機關職能較多，在參與市場整治工作中，有的是牽頭，更多的是配合。在工商機關內部，也設有眾多部門。如何處理好內外協(xié)作問題？
　　王天仁說：“我們反復強調‘合作共贏’和‘共同治理’理念，高度重視內部協(xié)作、外部協(xié)作，進行‘協(xié)作執(zhí)法’改革?！睋私?，外部協(xié)作主要是將打擊傳銷組織、取締無照經營、食品安全監(jiān)管等工作上升為政府行為，建立地方政府領導下的行政執(zhí)法機關部門聯(lián)席會議或領導小組，實行分工合作、聯(lián)合執(zhí)法；內部協(xié)作則是在工商系統(tǒng)內部，建立相關整治工作領導小組，確定牽頭處室，相關部門分工配合，形成執(zhí)法合力。在市、縣局普遍設立高半格的企業(yè)注冊局和公平交易局的基礎上，提倡各地設立“市場消保局”，整合市場、合同、消保等內設機構的力量。同時，發(fā)揮垂直管理的體制優(yōu)勢，實行大案要案“統(tǒng)一指揮，上下聯(lián)動，掛牌督辦，交叉辦案”。
　　調研組認為，山東工商系統(tǒng)推行的“小局大所”、“集中執(zhí)法”、“協(xié)作執(zhí)法”等三項改革，適應了新形勢下精減政府機構、轉變政府職能的需要，既能在外部排除地方保護和行政干預，又能從內部實現(xiàn)大部門制的優(yōu)勢，充分協(xié)調人力、財力、物力等各種資源，調動基層工商執(zhí)法隊伍的積極性、主動性和服務意識。這樣建立起來的行政執(zhí)法體制才更為科學、合理和高效。
　　
　　五制一化：創(chuàng)新行政執(zhí)法機制
　　
　　2009年，煙臺日報傳媒集團以控股的四家子公司的股權作為出資方，投入運作另外一家新公司。這四家子公司中有兩家注冊地在北京，在北京某區(qū)工商局遇到了國有資產投資股權轉讓手續(xù)的難題。企業(yè)辦事人員沒有辦過這類手續(xù)。煙臺市工商局注冊科負責人知道后，主動協(xié)調聯(lián)系煙臺市國資委，及時幫助企業(yè)順利地解決了問題。這是山東工商系統(tǒng)推行“行政指導制”的典型案例。
　　隨著市場經濟在我國的深入發(fā)展，面對監(jiān)管領域逐步寬泛、監(jiān)管對象日益多元和執(zhí)法方式相對單一的實際，工商系統(tǒng)在推進規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法的同時，如何不斷提高監(jiān)管效能和服務水平？
　　
　　王天仁認為：“在深化行政執(zhí)法體制改革的同時，必須按照‘事前指導、事中規(guī)范、事后監(jiān)督’的思路，采取‘系統(tǒng)論’和‘集成創(chuàng)新’的方法，著力創(chuàng)新行政執(zhí)法機制?！?br/>　　山東工商系統(tǒng)在這方面進行了大膽探索，主要體現(xiàn)在“五制一化”建設上：
　　行政指導制。針對市場監(jiān)管中“重行政處罰、輕引導規(guī)范”的狀況，2006年起，煙臺市工商局推行了引導、勸導、預警、提醒、建議等行政指導制度，廣受好評。2007年，“煙臺經驗”在山東工商系統(tǒng)全面推廣。山東省委、省政府每項重大經濟決策出臺，尤其是國際金融危機爆發(fā)后，山東省工商局立即帶頭研究提出配套服務措施，幫扶企業(yè)排憂解難渡難關。2009年，向市場主體發(fā)放登記、年檢等提示材料132萬份，催促年檢企業(yè)43.6萬家，指導培育市場894個，調解合同糾紛1萬多起，發(fā)出責令整改通知書29萬多份。行政指導制的推行，強化了事前的規(guī)范指導，實現(xiàn)了人性化柔性監(jiān)管，有效改善了政企之間的關系，實現(xiàn)了監(jiān)管執(zhí)法與服務發(fā)展的統(tǒng)一。
　　統(tǒng)一掌控制。為防止各地分頭執(zhí)法的差異性和基層執(zhí)法的隨意性，出臺了《關于對行政處罰案件實行“統(tǒng)一掌控制”的實施意見》。在堅持企業(yè)分級登記、屬地監(jiān)管的前提下，對特殊行業(yè)、特殊企業(yè)的查處或重要、復雜的執(zhí)法活動，分別采取上級機關統(tǒng)一審批立案、統(tǒng)一核審處理，上級機關直接辦理或與下級機關聯(lián)合辦理，或指導下級機關辦理，報上級機關備案等不同方式。在近幾年開展的治理商業(yè)賄賂工作中，山東省普遍實行了統(tǒng)一掌控制，立案和定性處理兩個環(huán)節(jié)，均由上一級工商機關統(tǒng)一掌控，并實行年度檢查考核，全系統(tǒng)4年來共查處案件3550多件，雖居全國工商系統(tǒng)之首，卻沒有出現(xiàn)大的偏差。
　　案件主辦制。借鑒司法機關的做法，在一般程序行政處罰案件立案時，由分管局長或辦案機構指定一名辦案人員擔任案件主辦人，全面負責組織、協(xié)調和主持案件查處工作，對案件質量負首要責任，形成“職權清晰、責任到人、量質并重、獎懲分明”的行政執(zhí)法辦案新機制。目前全系統(tǒng)已建立起一支5500多人的“案件主辦人”隊伍，平均每年辦案數(shù)量達到35萬件以上，并查辦了一大批質量高、影響大的典型案件，辦案質量和執(zhí)法效能得到不斷提升。
　　合理裁量制。為解決長期濫用自由裁量權的問題，出臺了《規(guī)范行政處罰自由裁量權辦法》，從事前、事中兩個方面對自由裁量權進行控制，以權力運作的程序化機制壓縮執(zhí)法的“彈性空間”、堵住權力的“尋租”之門。執(zhí)法人員在實施處罰時能把違法行為與處罰標準“對號入座”，確保公平、公正地行使自由裁量權。與此同時，還推行了“說理式”行政處罰文書和大要案件集體核審制度等具體措施，進一步保證了裁量權的正確行使，提升了公權力的公信力，收到了良好效果。
　　案后回訪制。主要由同級工商機關法制機構、監(jiān)察機構組織，回訪的重點是大要案件當事人，回訪的主要內容是檢查當事人的違規(guī)行為整改情況，延伸對企業(yè)的罰后監(jiān)管與服務；聽取管理相對人對行政執(zhí)法的意見和反映，加強對執(zhí)法人員的監(jiān)督，減少不必要的行政復議和訴訟。通過回訪，實現(xiàn)了行政處罰與行政指導的統(tǒng)一，內部監(jiān)督與群眾監(jiān)督的統(tǒng)一，化解了一些誤解和矛盾。
　　“一化”，即執(zhí)法辦案現(xiàn)代化。目前，山東工商系統(tǒng)的信息網絡工程已實現(xiàn)省、市、縣、所四級聯(lián)網。開發(fā)應用的“案件管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)了網上立案、網上核審、網上審批、網上統(tǒng)計等業(yè)務流程的數(shù)字化處理，并建立起執(zhí)法行為的網上監(jiān)督機制，對提高辦案效率，節(jié)省辦案成本，規(guī)范辦案行為，提高辦案質量，具有十分重要的意義。
　　調研組認為，山東工商系統(tǒng)通過建立“五制一化”，有效健全了行政執(zhí)法“事前”的指導機制、“事中、事后”的監(jiān)督和責任追究機制，實現(xiàn)了管理與服務相結合、監(jiān)督與維權相結合、執(zhí)法與普法相結合。（執(zhí)筆：陶建群 王志遠 陳楠）