房產(chǎn)稅改革:美國(guó)模式和中國(guó)選擇

　　當(dāng)前中國(guó)各方熱議的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是在建設(shè)與完善中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，借鑒美國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)，在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)引入和建立直接稅（財(cái)產(chǎn)稅）的制度框架。
　　
　　“寬稅基，少稅種”的美國(guó)房地產(chǎn)稅
　　
　　作為當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的美國(guó)，其房地產(chǎn)稅收經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展和完善，已趨于相對(duì)穩(wěn)定和成熟，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的房地產(chǎn)稅制中具有代表性。
　　絕大部分的美國(guó)地方政府（即聯(lián)邦、州之下的“基層”政府，大的比如1000余萬人的紐約市，小的比如幾千人的自治鎮(zhèn)），房地產(chǎn)稅收是最重要的支柱性稅收來源，并且自從殖民統(tǒng)治時(shí)期以來就已經(jīng)具有顯著的稅制特征。每個(gè)州的憲法和法令，為房地產(chǎn)評(píng)估和稅收征管機(jī)構(gòu)的建立提供法律依據(jù)，自開征以來一直是其地方政府財(cái)政收入的主要來源。從1975年至今，據(jù)統(tǒng)計(jì)均占地方稅收收入的50%以上（有的地方甚至高達(dá)80%左右）。
　　從稅收的分布結(jié)構(gòu)來看，美國(guó)重視對(duì)房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)征稅，而針對(duì)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕（反觀我國(guó)，恰恰在消費(fèi)住房保有環(huán)節(jié)征稅上是空白）。美國(guó)對(duì)土地和房屋直接征收的是房地產(chǎn)稅（又稱不動(dòng)產(chǎn)稅），歸在財(cái)產(chǎn)稅項(xiàng)下，稅基是房地產(chǎn)評(píng)估值的一定比例(各州規(guī)定不一，從20% —100%不等)。各州和地方政府的不動(dòng)產(chǎn)稅率不同，平均大約1%—3%，往往通過當(dāng)?shù)刈h會(huì)審批預(yù)算的程序來一年一定（有不少地方是根據(jù)當(dāng)年財(cái)力安排的要求“倒算”出來的稅率）。除保有環(huán)節(jié)的稅收外，當(dāng)然還有交易環(huán)節(jié)的稅。房地產(chǎn)取得稅是對(duì)取得土地、房屋所有權(quán)人課征的稅收，一般依照房地產(chǎn)的取得方式而設(shè)置稅種。房地產(chǎn)所得稅是對(duì)房地產(chǎn)或土地在經(jīng)營(yíng)、交易過程中，就其所得或增值收益課征的稅收。美國(guó)的房地產(chǎn)交易稅稅率約為2%，在房地產(chǎn)買賣時(shí)繳納。
　　美國(guó)的房地產(chǎn)稅收以“寬稅基，少稅種”為基本原則。寬稅基，即對(duì)除公共、宗教、慈善等機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行免征外，其余的不動(dòng)產(chǎn)所有者或占有者均為納稅對(duì)象。少稅種，即美國(guó)設(shè)置的有關(guān)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收種類，只有財(cái)產(chǎn)稅這一種。
　　
　　我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅弊端頻現(xiàn)
　　
　　我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅設(shè)立于1986年。該稅以城鎮(zhèn)中的房產(chǎn)為課稅對(duì)象，按房產(chǎn)原值（減除一定比例）或租金向房產(chǎn)所有人或經(jīng)管者征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。征稅范圍限定在城鎮(zhèn)，計(jì)稅依據(jù)為原值一次減除10%—30%后的余額，稅基是企業(yè)保有的自用房產(chǎn)原值總額和出租房屋的租金收入總額。盡管隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和分稅制改革的推進(jìn)，房產(chǎn)稅收入呈擴(kuò)張趨勢(shì)，但就實(shí)際情況看，房產(chǎn)稅在地方稅收中屬于小稅種，其收入在省以下地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中比重仍很低，并且稅收政策也比較混亂。比如，2009年房產(chǎn)稅收入804億元，僅占當(dāng)年地方稅收收入的3%。另外，房產(chǎn)稅在我國(guó)收入分布高度不均衡，現(xiàn)在一年800億元左右的房產(chǎn)稅收入主要集中在大城市。
　　從總體上看，現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制弊端主要表現(xiàn)在：第一、征稅范圍過窄。我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制規(guī)定房產(chǎn)稅只在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)性的房產(chǎn)征收。其中縣城和建制鎮(zhèn)指縣政府和鎮(zhèn)政府所在地。同時(shí)，現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制還把行政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)自用、財(cái)政撥付事業(yè)費(fèi)的機(jī)構(gòu)、個(gè)人居住用房等房產(chǎn)列為免稅對(duì)象。第二、計(jì)稅依據(jù)不合理。我國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例規(guī)定房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)余值或房產(chǎn)租金收入。這種規(guī)定實(shí)際上是偏重靜態(tài)考慮，導(dǎo)致稅基不能隨經(jīng)濟(jì)條件的變化而正常增長(zhǎng)。因?yàn)檗D(zhuǎn)軌時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)始終保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及城市化進(jìn)程加快帶來了土地和房產(chǎn)大幅升值，特別是城市新房市值與舊房市值相差非常大，這樣，以余值為計(jì)稅依據(jù)，事實(shí)上是大大縮小了稅基。第三、房地產(chǎn)稅費(fèi)過于混亂。在房地產(chǎn)正稅之外，有非常復(fù)雜的收費(fèi)。項(xiàng)目繁多，規(guī)范程度很低。在中國(guó)五級(jí)政府的框架之內(nèi)，比較高端的政府有關(guān)于房地產(chǎn)的收費(fèi)規(guī)定，近年來在努力地加以歸并、清理、減少；在比較低端的政府那里，出臺(tái)的關(guān)于房地產(chǎn)收費(fèi)項(xiàng)目的數(shù)量比高端政府出臺(tái)的要多得多。和比較規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的情況相比，中國(guó)關(guān)于房地產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)稅費(fèi)的狀態(tài)，仍可以稱得上是天壤之別。
　　
　　開征新房產(chǎn)稅的多重作用
　　
　　開征新房產(chǎn)稅不僅事關(guān)現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收體系的重新調(diào)整，而且涉及到分級(jí)分稅財(cái)政體制改革的深化，是一個(gè)需要通盤考慮的中長(zhǎng)期制度建設(shè)問題。從房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)入手，目標(biāo)是打造我國(guó)地方政府所必須掌握的地方稅體系中主體稅種的框架，為在省以下貫徹落實(shí)分稅制和使地方政府行為依合理的制度安排而長(zhǎng)期化，創(chuàng)造基本條件。這對(duì)于中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的貢獻(xiàn)，是具有全局意義的。
　　房產(chǎn)稅改革也是我國(guó)新一輪房地產(chǎn)“調(diào)控新政”中的制度建設(shè)內(nèi)容，事關(guān)各方利益和調(diào)控的水準(zhǔn)與中長(zhǎng)期效果。房地產(chǎn)領(lǐng)域的重要性和復(fù)雜性、敏感性，隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變而正在前所未有地凸顯。毫無疑問，作為一個(gè)稅種，房產(chǎn)稅難以改變中國(guó)今后幾十年間城市化水平不斷提升中的住房房?jī)r(jià)上揚(yáng)趨勢(shì)，但房產(chǎn)稅一定有對(duì)沖房?jī)r(jià)上升、使過程較平穩(wěn)、減少泡沫的效應(yīng)。
　　縱觀市場(chǎng)全局，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)住房福利分配制度向市場(chǎng)化配置發(fā)生演變以來，已有較豐富的實(shí)踐探索，現(xiàn)在基于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和政策理性，應(yīng)明確地樹立房地產(chǎn)領(lǐng)域宏觀調(diào)控層面的“雙軌統(tǒng)籌”框架目標(biāo)，“讓政府的歸政府，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。如果我們通盤NKNaNxXjQiWTHzawolf98A==考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)，就必須在信貸手段、行政手段之外，加上改革深化、制度建設(shè)、法制進(jìn)步因素，才能在“標(biāo)本兼治”中，體現(xiàn)“治本為上”的調(diào)控高水準(zhǔn)，回應(yīng)各個(gè)方面的關(guān)切。
　　如果房產(chǎn)稅不出臺(tái)，正在進(jìn)行的這一輪房地產(chǎn)調(diào)控與過去幾年的調(diào)控將不會(huì)有本質(zhì)區(qū)別，也改變不了房地產(chǎn)調(diào)控中的保有環(huán)節(jié)稅收的制度缺失問題，甚至很有可能重新陷入治亂循環(huán)的怪圈里去。因此，建議有關(guān)部門在出臺(tái)房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅收政策時(shí)，應(yīng)將短期與中長(zhǎng)期結(jié)合起來考慮，突出制度建設(shè)的主線，盡量為中國(guó)今后幾十年的發(fā)展打好制度基礎(chǔ)。
　　開征房產(chǎn)稅的作用體現(xiàn)在，首先，它可以增加住房市場(chǎng)中小戶型需求比重。消費(fèi)者考慮到保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，會(huì)更多選擇相對(duì)實(shí)惠的中小戶型，改變市場(chǎng)上普遍的需求側(cè)重，符合節(jié)約土地、能源，具體落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。其次，可以降低房屋空置率。由于“囤房”無成本，中國(guó)大城市現(xiàn)在房屋空置率相當(dāng)高，有房產(chǎn)稅以后，它會(huì)促使這些人把囤積的房租出去對(duì)沖稅負(fù)壓力。最后，房產(chǎn)稅可使房地產(chǎn)領(lǐng)域的投機(jī)行為有所收斂、投資行為有所降溫，炒房行為從毫無顧慮、肆無忌憚轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)和緩，并更多注意適應(yīng)接盤的消費(fèi)者需求，從而綜合起來使房地產(chǎn)市場(chǎng)理性化一些。
　　房產(chǎn)稅還有一個(gè)重要的作用，是對(duì)收入分配問題的貢獻(xiàn)，所增加的稅收收入可優(yōu)先用于住房保障體系，造福于民。同時(shí)它與現(xiàn)行的調(diào)控政策等改革配套，能促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在中長(zhǎng)期進(jìn)入相對(duì)平穩(wěn)、合理的軌道，減少泡沫，而不是單純的打壓房?jī)r(jià)。
　　
　　房產(chǎn)稅改革思路與要點(diǎn)
　　
　　“十二五”期間我國(guó)要以“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則推進(jìn)稅制改革，同時(shí)要鞏固和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的分稅分級(jí)財(cái)政體制，因此，建議房產(chǎn)稅改革的基本思路是：
　　首先，歸并、整合現(xiàn)有的城市房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅和房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域一部分行政事業(yè)性收費(fèi)，合理簡(jiǎn)化稅費(fèi)，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為房產(chǎn)稅課稅稅基，覆蓋部分高端消費(fèi)住房，實(shí)行可以減少征管成本而又跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的新房產(chǎn)稅。
　　其次，統(tǒng)一稅制，逐步擴(kuò)大稅基和征收范圍。在統(tǒng)一內(nèi)外資兩套房產(chǎn)稅稅制的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)置房產(chǎn)稅的稅基、稅率、減免稅優(yōu)惠，本著“先易后難，先窄后寬”的原則，逐步適當(dāng)擴(kuò)大房產(chǎn)稅的稅基和征收范圍，逐步使其成為地方稅收的重要支柱。
　　
　　第三，合理調(diào)整計(jì)稅依據(jù)，確立根據(jù)房產(chǎn)評(píng)估值計(jì)征的制度框架。評(píng)估時(shí)要考慮面積、地段、朝向、樓層、市場(chǎng)影子價(jià)格等多種因素。參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估可3至5年進(jìn)行一次，具體年數(shù)依據(jù)經(jīng)濟(jì)周期情況而定。
　　最后，借鑒美國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，此稅種應(yīng)該由地方政府掌握，把它培育成為地方政府的一個(gè)主體稅種。特別是我國(guó)東中部地區(qū)的主要稅源。所謂“地方”，在中國(guó)的概念里面，從省開始都叫地方，至少是省、地(市)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)。我們提出的建議是要考慮通過“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“省管縣”等改革試驗(yàn)，首先在財(cái)政方面從五個(gè)層級(jí)縮減到三個(gè)層級(jí)，變成中央、省和市縣（平級(jí)）的三個(gè)層級(jí)。在這三個(gè)層級(jí)的稅種配置中，可以把房產(chǎn)稅主要配置在市、縣的層級(jí)上。因?yàn)檫@個(gè)稅種從它的固有性質(zhì)來看，首先是一種流動(dòng)性幾乎沒有、穩(wěn)定性很強(qiáng)的稅收收入來源，征稅的對(duì)象就是不動(dòng)產(chǎn)。第二個(gè)特點(diǎn)是在管理上來說適合由地方政府的低端來掌握。第三，它是在地方政府職能上正好與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相貫通的一個(gè)稅種。如果地方把它作為一個(gè)主要收入來源，就要盡心盡力、有條不紊地優(yōu)化本地的投資環(huán)境，進(jìn)而就會(huì)在“長(zhǎng)期行為”和“職能合理化”框架下使轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)升值，地方政府的稅源也就隨之?dāng)U大。
　　
　　房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案的若干選擇
　　
　　目前，應(yīng)以認(rèn)清制度建設(shè)大方向后“不爭(zhēng)論，大膽試、大膽闖”的積極態(tài)度，開展部分城市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)，改進(jìn)調(diào)控推進(jìn)制度建設(shè)。方案設(shè)計(jì)上應(yīng)注重“漸進(jìn)”要領(lǐng)，從擁有多套房子或大面積的高端人群入手，不求一步到位。
　　可存在地區(qū)差異的試點(diǎn)方案是開端，意在先建基本框架，再徐圖改進(jìn)。還應(yīng)積極征求各方意見，開明地展開討論、組織聽證、作情況通報(bào)。并且對(duì)于培訓(xùn)、交流活動(dòng)應(yīng)有積極的安排。特別要注意的是，有關(guān)部門必須積極建立、健全相應(yīng)的房地產(chǎn)登記注冊(cè)、評(píng)估制度及管理機(jī)構(gòu)。通過房地產(chǎn)估價(jià)確定稅基是國(guó)際通行做法。我們的目標(biāo)是建立適合中國(guó)實(shí)際的完善的房地產(chǎn)評(píng)估或評(píng)稅制度。
　　另外，應(yīng)給全體社會(huì)成員“定心丸”和對(duì)所涉及納稅人采取“講道理”態(tài)度。而過度的行政化調(diào)控（如無限期的苛刻的“限購(gòu)”）并不可取。對(duì)于一般中等收入階層，包括公職人員，包括社會(huì)上現(xiàn)在有自己的商品房、產(chǎn)權(quán)房的成員，這個(gè)框架應(yīng)該非常清晰地給一個(gè)信息：絕對(duì)不去覆蓋我們現(xiàn)在居民家庭的第一套住房，第二套房很多人說是改善房，也可以不覆蓋，一定要考慮先從高端或者從增量做起，讓大家以后在實(shí)際生活中來認(rèn)同這個(gè)稅的正面效應(yīng)。對(duì)于高端增加了稅負(fù)的納稅人，也要消除他們的恐懼心理：這個(gè)稅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)經(jīng)驗(yàn)的通例，而且不會(huì)使他們“傷筋動(dòng)骨”，一定會(huì)嚴(yán)格把握“負(fù)擔(dān)能力原則”，是他們完全可承受的一種再分配調(diào)節(jié)。他們多納一些稅，進(jìn)入國(guó)庫后反過來扶助弱勢(shì)群體，既體現(xiàn)了“先富起來”的人們對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，也促進(jìn)了社會(huì)和諧，對(duì)先富者，也是形成了整體而言對(duì)他們境況有利的正面效應(yīng)。（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。劉薇博士參與素材整理）