歐洲國家掉入“福利陷阱”了嗎

　　歐債危機形勢嚴峻，不僅對歐元區(qū)治理模式帶來嚴峻挑戰(zhàn)，威脅到歐洲一體化進程和歐盟發(fā)展前途，而且為“福利國家危機論”這個談論了半個多世紀的老話題帶來了新內容，“改革福利國家”的呼聲再次高漲。造成此次歐債危機的原因是多重的，比如，歐元框架不完善，歐元區(qū)成員國發(fā)展水平失衡，部分成員國財政紀律長期松弛，公共支出沒有堅守量入為出的原則，等等。然而，從深層看，過度的福利和慷慨的保障已使福利國家不堪重負，老齡化的加劇更使財務隱患日益顯現(xiàn)，債務貨幣化正使福利國家亦步亦趨，走向債務國家。
　　
　　希臘甚至出現(xiàn)養(yǎng)老金高于退休前工資的現(xiàn)象
　　
　　替代率是測量和比較公共養(yǎng)老金慷慨度的一個經常使用的工具，是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率。希臘養(yǎng)老金領取水平相當于退休前工資的95.7%， 排名第三，幾乎為全球之最，僅次于石油立國的沙特和2008年底國家瀕于破產的冰島。如按男性個人收入的中位數(shù)來計算，希臘養(yǎng)老金替代率甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，高達110.3%，也就是養(yǎng)老金比退休前工資水平更高。
　　與此同時，希臘普遍存在提前退休的現(xiàn)象。按規(guī)定，希臘獲得全額養(yǎng)老金的條件是繳費需滿35年，但事實上平均只有25年?；攫B(yǎng)老保險的替代率本應不到70%，可是由于各種名目繁多的額外補貼（例如復活節(jié)補貼、暑假和圣誕節(jié)補貼、第13和14個月養(yǎng)老補貼等）和提前退休的經濟懲罰措施很弱等原因，希臘的替代率事實上并沒有降下來。這等于鼓勵人們退休，這種制度設計超出了希臘經濟發(fā)展水平可以承受的能力，反過來又進一步抑制了希臘的經濟活力。
　　救助希臘的樣本
　　
　　經過半年的談判，2010年5月國際貨幣基金和歐元區(qū)終于決定援助希臘，但同時提出了整頓財政、改革經濟、削減福利三大條件：
　　在養(yǎng)老金制度改革方面，這些條件包括恢復對高額養(yǎng)老金課征“特別稅”；女性領取養(yǎng)老金年齡適當提高；領取養(yǎng)老金的年齡要引入一個與壽命預期變化相聯(lián)系的機制；公務員領取養(yǎng)老金的年齡要從61歲提高到65歲；對第13和14個月養(yǎng)老金的領取額度要限定在800歐元之內；養(yǎng)老金水平不得超過2500歐元；取消復活節(jié)、暑假和圣誕節(jié)的養(yǎng)老補貼等。
　　在福利改革領域，提出了公共部門的獎金每兩年不得超過1000歐元；每月工資收入不得超過3000歐元；公共部門須削減8%的津貼；事業(yè)單位須削減3%的工資水平；改革雇工立法等。
　　在經濟改革方面提出了要加大企業(yè)利潤課稅力度；將附加稅提高到23%；奢侈品消費稅須提高10%；煙酒稅和燃料稅須提高；國有企業(yè)數(shù)量須從6000家減少到2000家；創(chuàng)建一個金融穩(wěn)定基金等。
　　
　　“老齡化”帶來的現(xiàn)實問題和潛在風險
　　
　　希臘危機的救援條件揭示兩個重要問題：第一，債務危機背后的推手之一來自養(yǎng)老金。一夜之間，希臘解開了福利國家的“高債務國”的真實面紗。第二，將老齡化成本引入到財政評估體系之中十分必要。
　　在世界各地區(qū)中，歐洲人口老齡化的形勢最為嚴峻。2010年，歐洲老年贍養(yǎng)率（65歲及以上占15-64歲勞動適齡人口）高達23.7%，是全球最高的地區(qū)，而美國僅為19.5%；到2060年歐洲贍養(yǎng)率將達49.0%，而美國僅為36.8%。
　　老齡化趨勢帶來的三個潛在風險，即經濟增長減緩、財政收入減少、公共支出增加，三者共同構成了“老齡化成本”的廣義含義，成為主權國家財政惡化和主權債務攀高的潛在因素。目前希臘正在執(zhí)行的改革經濟、整頓財政、削減福利實際就是應對“老齡化成本”廣義含義的一攬子改革方案。
　　其次是狹義含義，是指老齡化帶來的主要財務成本，他們包括5個福利項目，即公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療費用支出、長期照護支出、教育支出和失業(yè)保險支出。從以往幾十年的支出演變歷史和未來預測來看，老齡化帶來的最主要成本將表現(xiàn)在養(yǎng)老金支出和醫(yī)療保障支出規(guī)模上，尤其是養(yǎng)老金支出，它構成“老齡化成本”的直接財務成本。幾十年來世界各國進行的養(yǎng)老金制度改革和希臘當前采取的“2010年養(yǎng)老金改革方案”就是解決老齡化直接財務成本的調控。
　　
　　世界各國為應對老齡危機和改革福利制度已經作出了極大努力，幾乎所有國家都沒能置身于外
　　
　　此次歐洲債務危機再一次將改革日程擺在各國面前：應對老齡危機，改革社保制度，挽救福利國家，走出債務危機。事實上，在以往幾十年里，世界各國為應對老齡危機和和改革福利制度已經作出了極大努力，幾乎所有國家都沒能置身于外，他們克服來自國內的種種社會阻力，都或多或少作出了努力，有些國家甚至付出了沉重代價。
　　此次希臘債務危機以財政瀕臨崩潰和國家?guī)捉飘a的重大教訓，敲響了改革警鐘，拉開了改革大幕，再次掀起了新一輪改革高潮：數(shù)國調整養(yǎng)老保障制度參數(shù)，甚至像法國等一些十幾年來改革受阻的國家也一舉成功通過立法；重要的是，希臘債務危機為希臘福利改革重新點燃了希望火炬，堅定了改革決心，喚醒了社會良知，戰(zhàn)勝了人類貪婪的本性，最終通過了一系列改革措施，而所有這些，在危機之前是不可想象的。
　　希臘，作為從福利國家到債務國家的一個反面樣板，前所未有地為所有國家提供了一張發(fā)人深省和代價昂貴的問題測試清單。當人們拿著它，將之作為測試自己和他人的一把反面標尺時，會檢測出很多帶有普遍性和規(guī)律性的東西。其實，社會保障制度和壽命預期延長都是人類文明進步的結晶。當這兩個人類文明成果向人類自身提出挑戰(zhàn)時，站在“老齡化成本”導致的保障制度瀕臨破產的懸崖邊沿，人類自我反省的必然結果便是制度改革和制度創(chuàng)新，于是，“希臘測試”便產生了深遠的歷史意義和現(xiàn)實價值。
　　
　　提高法定退休年齡首當其沖
　　
　　要改革養(yǎng)老保險制度，有三個選擇：或是下調退休金水平，或是上調繳費率，或是提高退休年齡。但事實上前兩個選擇的調整空間已非常小，歐洲多數(shù)國家繳費水平已接近極限，替代率下調意味著降低福利水平，其可操作的“政治空間”也不是很大，所以，剩下的只有提高退休年齡，隨著壽命預期的延長，相對于其他兩個選擇，這是唯一較為可行的出路。
　　在過去十幾年里，提高退休年齡在各國已成為社保改革進程中一個最常見和最普遍的改革手段，但失敗案例也不鮮見。比如，法國曾因為提高退休年齡而多次引發(fā)全國性的示威游行，甚至導致社會騷亂。據(jù)不完全統(tǒng)計，在經合組織的34個成員國中，至今沒有提高退休年齡的國家只有6個，他們是芬蘭、冰島、墨西哥、荷蘭、西班牙、英國。他們之所以沒有改革，是因為他們的退休年齡半個世紀之前就已經很高，其中，冰島1958年至今其法定退休年齡保持67歲，其他5國從20世紀40年代至今始終就是65歲。
　　在“2010年改革年”中，在希臘成功通過提高退休年齡立法的激勵下，西班牙（從65歲提高到67歲）、意大利（女性公務員從61歲提高到65歲）、英國（從65歲提高到66歲）、尤其是法國這個退休年齡改革的最后堡壘（從60.5歲提高到62歲，全額養(yǎng)老金的退休年齡從65歲提高至67歲）成功通過延遲退休的立法；反對這項改革的社會運動從這些國家向東歐的保加利亞、馬其頓、羅馬尼亞、波蘭和西歐的德國蔓延，一時間，抗議提高退休年齡的改革浪潮在歐洲風起云涌。
　　截至2010年底，所有歐洲發(fā)達國家的退休年齡都在61歲以上，只有盧森堡等3個國家是60歲，英國、德國、西班牙、瑞典等絕大部分國家是65歲退休，執(zhí)行67歲退休這個最高規(guī)定的國家有兩個，即冰島和挪威。未來計劃繼續(xù)提高退休年齡的國家有11個，包括英國、丹麥等國。
　　
　　在提高退休年齡的改革中，一個值得注意的趨勢是女性退休年齡逐漸提高，并不斷向男性的退休年齡靠近。目前，規(guī)定男女同齡退休的發(fā)達國家占絕大多數(shù)，他們是冰島（67歲）、挪威（67歲）、瑞典（65歲）、丹麥（65歲）、芬蘭（65歲）、愛爾蘭（65歲）、德國（65歲）、荷蘭（65歲）、西班牙（65歲）、葡萄牙（65歲）、法國（60.5歲）、比利時（60歲）、盧森堡（60歲）等。另一個值得注意的規(guī)律是，法定退休年齡“下調容易上調難”。法國和新西蘭在20世紀80年代都曾輕而易舉地將退休年齡從65歲下調到60歲，但在上調年齡的改革中則遇到了前所未有的巨大阻力。例如，法國從1995年開始就試圖提高退休年齡，這項改革進行了10多年，代價慘重。
　　總體看，在近10年來參數(shù)式改革中，提高退休年齡最為普遍，同時也最為急迫，而調整退休金水平和繳費率的改革則顯得十分謹慎。正是由于這個原因，提高退休年齡才成為歐美發(fā)達國家最為流行的一個改革趨勢。
　　
　　在中國養(yǎng)老金改革歷史進程中，此次歐債危機既是一次重要警示，又是一次方向校準
　　
　　從福利國家走向債務國家，希臘爆發(fā)債務危機僅是一次預演；今天的希臘有可能就是明天的歐洲，債務危機在希臘爆發(fā)只是一次預警；歐債危機的影響是極其深遠的，不僅有可能威脅到歐元區(qū)和歐盟治理結構的改革進程，甚或影響到福利國家的政治和社會發(fā)展的可持續(xù)性，進而扭轉整個福利世界的未來走向。
　　此次歐債危機以希臘財政瀕臨崩潰的教訓和國家行將破產的方式，再次敲響了改革警鐘，將改革日程和改革清單擺在各國面前：應對老齡危機，改革社保制度，挽救福利國家，走出債務危機。歐洲模式作為社保制度的鼻祖，雖有很多優(yōu)勢，但更多的是為所有后發(fā)國家提供了沉痛的教訓。
　　金融危機與正在發(fā)酵的債務危機從兩個不同的極端向中國提出了兩個截然不同的前行方向，這兩個南轅北轍的方向幾乎在同一時間擺在了中國面前：一個向左，要求加大社保支出，提升內需和消費，以實現(xiàn)增長方式的轉變；一個向右，要求降低支出規(guī)模，控制“老齡化成本”，以防止長壽風險帶來潛在長期債務風險。
　　這是一個左右為難的選擇。實際上，左右之分確實存在，如同世界上沒有絕對正確和絕對優(yōu)秀的社保制度那樣，關鍵在于哪個最適合。既然中國人口老齡化預期十分嚴峻，養(yǎng)老金制度改革就應未雨綢繆。在中國養(yǎng)老金改革歷史進程中，此次歐債危機既是一次重要警示，又是一次方向校準。實際上，學習別人經驗和吸取他國教訓也是一種能力，按照問題清單周密部署，迎接挑戰(zhàn)，這才是應該持有的基本態(tài)度。
　　
　　中國社保制度無疑還存在較大提升空間，與國內外平均水平還存在很大差距，但同時也應注意和考慮一些潛在因素和傾向
　　
　　在很多歐洲國家指責和批評希臘的同時，也有國家在反思歐洲福利過度的歷史演進歷程。其實，歐洲很多高福利國家在歷史上都曾出現(xiàn)過類似的經歷和教訓：在經濟繁榮時過度提高福利水平，待進入穩(wěn)態(tài)之后則悔已晚矣。所不同的并受到其他歐洲國家激烈批評的是，希臘的高福利建立在高借貸的基礎之上。
　　在剛剛經歷過的全球金融危機中，很多國家都實行了擴大財政支出和拉動內需的擴張政策。從過去幾十年的社會保障制度史上可看到，社會保障和福利制度的重大政策變動常常發(fā)生在或是經濟大蕭條、或是經濟大發(fā)展這兩種極端情況下。希臘的福利趕超是發(fā)生在經濟繁榮時期?？傮w看，對歐洲福利國家而言，自1973年石油危機以來，每次經濟危機都成為這些高福利國家伺機改革的一個動力和機遇，危機常常成為他們改革的壓力，否則，改革的代價要比繁榮期間大出很多倍。但對新興市場而言，由于其福利支出比重較低，每次危機都成為其完善制度建設和增加社保項目的絕好機會，以提升消費信心，夯實消費基礎，擴大內部需求，拉動國內市場。
　　雖然中國建立社會保障制度的歷史只有十幾年，但卻全程伴隨著經濟高速增長的大好時機，還遇到過兩次大危機（1997年亞洲金融危機、2008年全球金融危機）。大繁榮的歷史性機遇與大危機的空前挑戰(zhàn)這兩個極端情況對中國社保制度快速發(fā)展起到了重要的推動作用。從替代率、待遇率、養(yǎng)老金支出占GDP比重等指標來看，中國社保制度無疑還存在較大提升空間，與國內外平均水平還存在很大差距，但同時也應注意和考慮一些潛在因素和傾向。
　　首先，要防止經濟環(huán)境產生的錯覺和錯位的影響。雖然中國經濟總量已升至世界第二，但人均水平很低，2010年人均GDP僅為4283美元，世界排名為第95名。中國社會保障水平的確定應在經濟總量和人均水平之間尋找一個結合點，而不應就某一個指標簡單地向發(fā)達國家看齊。經濟總量的概念容易誤導人們對福利水平的理解。
　　其次，要警惕期望值過高的各種因素。轉變增長方式是中國未來一項長期而艱巨的戰(zhàn)略任務，社保制度作為一個生產要素，無疑要為其發(fā)揮應有的作用，但同時也是一個再分配工具，是二次分配制度中的一個重要環(huán)節(jié)，無論是在拉動內需促進轉變方面，還是在建立退休收入來源多元性方面，都不能大包大攬，要有一個準確的定位，不要期望過高，否則，社保制度的功能和支出水平的設定有可能出現(xiàn)偏差。
　　再次，要避免大起大落的極端傾向的發(fā)生。經濟高增長時與經濟危機來臨時都容易誘發(fā)附加福利項目和提高水平的傾向。當年的希臘和歐洲其他國家在這方面的教訓要吸?。航洕鲩L永遠在高位運行是不可能的，因此，繁榮時制定的政策一定要充分考慮到蕭條時的適應性，高速增長時一定要預測到未來經濟進入穩(wěn)態(tài)后的福利剛性等問題。
　　另外，要防止公共養(yǎng)老金體系過于繁雜。美國的公共養(yǎng)老金制度簡單明了，架構單一，既方便參保人，制度補丁也不多。但歐洲的制度體系遠比美國浩繁，名目繁多的繳費型和非繳費型的、自愿型補充式的與強制型補充式的、調查式的與普享式的制度等，很多情況下就連本國人也難以分清，要靠養(yǎng)老金的專業(yè)律師來指導；復雜的公共養(yǎng)老金制度不知不覺中容易整體推高待遇率。這大概就是導致歐洲國家養(yǎng)老金總體水平高于美國的原因之一。
　　最后，要充分認識到社保制度的雙刃性。任何福利制度對勞動力市場彈性、勞動參與率、就業(yè)率和企業(yè)競爭力等都將或多或少產生負面影響。不同的發(fā)展階段和經濟水平對福利水平的理解是有差異的，要解決的主要矛盾也存在差異。因此，社保政策組合也應隨之變化。比如，在初級階段，就業(yè)常常被視為是“第一福利”，甚至其影響社會穩(wěn)定的重要性要大于社保水平的重要性。因此，不同發(fā)展水平下，福利水平與勞動力市場彈性之間的權重和重要性是不一樣的，要將二者之間的平衡點與當前需要解決的主要矛盾結合起來。例如，幾十年來，美國的失業(yè)率始終低于歐洲，這不能說不與美國較低的養(yǎng)老金和失業(yè)金有一定的關系。
　?。ㄗ髡邽橹袊鐣茖W院拉美所所長、世界社保研究中心主任）
　　 責編/劉建 美編/石玉