文萊海洋安全政策與實踐

鞠海龍

摘要國家經(jīng)濟過份依賴海洋油氣經(jīng)濟的狀況決定了文萊海洋安全政策的內(nèi)在動因。國土面積狹小、人口基數(shù)過小的狀況決定了文萊不可能依靠自身能力實現(xiàn)海洋安全的狀況。在建設(shè)有限的海軍力量的基礎(chǔ)上，積極參與地區(qū)安全合作成為文萊海洋安全的唯一選擇。文萊獨特的國家特征和海洋安全戰(zhàn)略決定了它不可能選擇沖突的方式解決與他國的海上領(lǐng)土主權(quán)和海域管轄權(quán)爭議的政策趨勢，也決定了其他國家同樣不能以恃強凌弱的方式解決相關(guān)問題的現(xiàn)實。中國應(yīng)當盡快與文萊就海洋爭議問題達成諒解，推動海洋資源的共同開發(fā)，以實質(zhì)性地推動南海地區(qū)的和平與發(fā)展。

關(guān)鍵詞文萊海洋安全和平與發(fā)展

文萊陸地國土面積5765平方公里。內(nèi)陸東、西、南三面與馬來西亞接壤，地理、交通條件惡劣。北部沿海瀕臨南中國海。沿海平原地區(qū)與近海地區(qū)蘊藏著豐富的油氣資源。獨特的地理條件賦予了文萊相對穩(wěn)定陸地安全條件，也賦予了文萊對海洋安全高度依賴的現(xiàn)實狀況。

文萊海洋安全政策的內(nèi)部動因

1984脫離英國殖民統(tǒng)治獨立以來，文萊是一個依靠海洋生存、發(fā)展，進而發(fā)達的國家。文萊海洋經(jīng)濟的發(fā)展始于20世紀20年代。文萊北海岸詩里亞地區(qū)大量富油地質(zhì)構(gòu)造的發(fā)現(xiàn)拉開了文萊高度依靠海洋油氣資源發(fā)展經(jīng)濟的序幕。其后，油氣資源的大開發(fā)不僅改變了文萊沿海地區(qū)的經(jīng)濟狀況，而且深刻地影響了文萊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)：一方面，油氣資源開發(fā)與出口給文萊沿海地區(qū)的發(fā)展帶來了巨大的機遇；另一方面，貧瘠的內(nèi)陸地區(qū)與缺乏發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的客觀狀況也使文萊經(jīng)濟日益集中在沿海地區(qū)和海洋油氣資源領(lǐng)域。

盡管在尚未完全獨立之前，文萊即已提出實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化、減少對石油和天然氣的過分依賴作為國家經(jīng)濟發(fā)展的方向，并先后通過第四、五、六、七、八和九個發(fā)展計劃，但文萊石油、天然氣出口居高不下的局面仍未得到根本改變。20世紀90年代初，伴隨著油氣產(chǎn)量不斷增長，文萊國家年度油氣收入就高達30多億美元，人均GDP就達到2.2萬美元。進入20世紀90年代中期，文萊的石油日產(chǎn)量一直保持在20萬桶左右，天然氣日產(chǎn)量也維持在10.59億立方英尺左右。文萊石油天然氣工業(yè)產(chǎn)值長期穩(wěn)定在國內(nèi)生產(chǎn)總值的40％左右。期間一些年份甚至高達60％以上。發(fā)達的海洋油氣產(chǎn)業(yè)為文萊帶來大量經(jīng)濟利益，以及普遍的社會繁榮。然而，繁榮富庶的文萊也逐漸喪失了改變已有經(jīng)濟發(fā)展模式的源動力。

盡管改變過度依靠海洋油氣資源發(fā)展的缺陷一直是文萊經(jīng)濟發(fā)展的一個重要方針，然而，這一改變其實并非易事。2008年，文萊進出口總額為186億文萊元，其中出口總額為149億文萊元。當年，文萊日產(chǎn)石油依然維持在18萬－20萬桶左右，原油出口創(chuàng)匯占出口總額的53.2％，液化天然氣占44.6％，相對上一年增長了91.3％。

油氣開發(fā)是文萊經(jīng)濟的主要支柱。21世紀以來，文萊繼續(xù)開采的油田有9個，氣田有5個。其中，有11個產(chǎn)油區(qū)塊(8個已經(jīng)開始產(chǎn)油)位于海上。從油氣產(chǎn)量角度評估，文萊石油產(chǎn)量的90％和幾乎全部天然氣產(chǎn)自海上。鑒于文萊經(jīng)濟對油氣產(chǎn)業(yè)的依賴，以及油氣開發(fā)主要集中在海上等特征，海洋油氣資源開發(fā)的安全與穩(wěn)定生產(chǎn)已經(jīng)成為影響文萊經(jīng)濟安全，甚至國家安全的重大戰(zhàn)略問題。這也是為什么一些學(xué)者認為文萊的國防就是用以保護這些海上油氣資源的原因所在。

海外貿(mào)易是文萊油氣資源開發(fā)經(jīng)濟后續(xù)環(huán)節(jié)。海外進出口貿(mào)易通道安全是影響文萊海洋經(jīng)濟開發(fā)與發(fā)展不可或缺的條件。盡管21世紀初文萊僅有在冊商船65艘，總載重量也僅36萬多噸，但是巨額的油氣資源出口仍然促使文萊高度重視海上進出口安全問題。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代，文萊所產(chǎn)石油的46％運往日本，20％運往美國，17％出口給東南亞國家，而天然氣的97％則運往日本。南海地區(qū)航線和西太平洋航線一直是文萊的海上生命線。進入21世紀后，日本仍然是文萊液化天然氣出口的主要國家，占據(jù)全部出口的90％以上。而隨著東南亞國家經(jīng)濟的發(fā)展，諸如印尼之類的國家也逐漸成為文萊的原油主要輸出對象國，進口額約占文萊石油出口總量的20％左右。可見，由于石油出口是文萊油氣經(jīng)濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，南中國海航線等周邊戰(zhàn)略航道成為文萊海洋安全政策不得不考慮的重要內(nèi)容。

文萊海洋安全政策的外部環(huán)境

文萊地處東南亞地區(qū)。東南亞及其附近地區(qū)是當代地緣政治理論的所謂“破碎地帶”，與中東地區(qū)一樣，既存在重大戰(zhàn)略價值，也存在諸多矛盾沖突，這種獨特的地緣戰(zhàn)略環(huán)境決定了文萊的外部宏觀戰(zhàn)略環(huán)境。文萊獨立之后即提出了自己海域管轄的權(quán)利范圍。然而，由于東亞地區(qū)傳統(tǒng)海權(quán)范圍與后有的《聯(lián)合國海洋法公約》之間的差距，文萊與中國、馬來西亞之間也存在海洋領(lǐng)土主權(quán)與管轄權(quán)爭議。這種主權(quán)權(quán)利的爭端直接關(guān)系著文萊周邊地區(qū)的海洋安全狀況，成為影響其海洋安全外部環(huán)境又一因素。

從地區(qū)宏觀戰(zhàn)略環(huán)境考察，20世紀40年代中期至冷戰(zhàn)結(jié)束，文萊的外部宏觀戰(zhàn)略環(huán)境經(jīng)歷了兩級對抗到美國“一霸回歸”的轉(zhuǎn)變。冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯放棄繼續(xù)租用金蘭灣海軍基地，美軍從菲律賓蘇比克海軍基地撤出，整個南海地區(qū)陷入權(quán)力“真空”狀態(tài)。為了重新構(gòu)建東南亞地區(qū)地緣政治結(jié)構(gòu)，美國和日本在20世紀90年代初借助宣揚“中國威脅論”，炒熱南海問題，以中國為戰(zhàn)略假想敵搭建起東南亞地區(qū)地緣政治的基本架構(gòu)。在美國加強亞太戰(zhàn)略影響力的政策影響下，東南亞地區(qū)形成的以美國為主導(dǎo)的傳統(tǒng)安全形勢成為文萊海洋安全的基本戰(zhàn)略環(huán)境

20世紀最后10年，美國通過聯(lián)合軍事演習(xí)、投資、軍事設(shè)施輔助建設(shè)等方式加強了與東南亞國家的軍事聯(lián)系。美國與菲律賓、泰國、新加坡等國舉行多種制度化的聯(lián)合海上軍事演習(xí)，在菲律賓、新加坡、泰國、印尼與文萊等國投資修建軍用實施、租用軍事基地或者借用軍事海港等措施有效地保證了美國主導(dǎo)東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略態(tài)勢。美國依憑“中國威脅論”強化東南亞地區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)勢的作為直接惡化了南海地區(qū)傳統(tǒng)安全環(huán)境，引起了東南亞地區(qū)國家日益激烈的軍備競賽。

為了確保南海地區(qū)利益，越南自20世紀90年代初就開始積極加強軍備。繼1994－1999年花費3.3億美元向俄羅斯購買了12架蘇27戰(zhàn)斗機與12架蘇30K戰(zhàn)斗機后，越南又在2000年后向俄羅斯購買了2艘導(dǎo)彈船和4座雷達站，并簽訂了一項建立2艘戰(zhàn)艦的技術(shù)援助合同。為加強對南海地區(qū)的海洋管控能力，泰國率先成為亞洲地區(qū)擁有航母國家，并在1999年向美國訂購8架F-16戰(zhàn)斗機以拓展空中力量。菲律賓與美國簽訂了《軍隊互訪協(xié)定》，并向美國軍火商訂購了12架戰(zhàn)斗機和13艘近海巡邏艇。馬來西亞一直將彈丸礁及附近海域管轄問題視為國防安全的重點。馬來西亞也購買了6艘近海巡邏艇以加強海域管轄能力。隨著美國東南亞政策、南海問題、東南亞各國傳統(tǒng)安全政策之間的相關(guān)性日益密切，東南亞地區(qū)總體安全環(huán)境對文萊海洋安全的影響越來越大。

從周邊安全角度考察，文萊與馬來西亞一直保持相對穩(wěn)定的關(guān)系。這種穩(wěn)定的關(guān)系使文萊幾乎不需要考慮什么外部威脅。然而，從國家經(jīng)濟發(fā)展過分

倚重油氣資源開發(fā)與出口，以及它身處南中國海且為南海權(quán)益“聲索國”之一的現(xiàn)實狀況來看，與領(lǐng)國的海洋領(lǐng)土主權(quán)及主權(quán)權(quán)利仍是文萊需要認真面對的海洋安全問題。

文萊1984年獨立之后即以立法的形式確定了200海里專屬經(jīng)濟區(qū)制度，并依此繪制了標明3000平方公里的海域管轄地圖，聲稱對南沙群島西南端Louisa Reef(即我南通礁，下同略)擁有“主權(quán)”。按照文萊國內(nèi)相關(guān)南海地區(qū)的立法，以及這些立法與其他國家南海權(quán)益主張的關(guān)系，文萊與中國和馬來西亞在南海主權(quán)和管轄權(quán)方面均存在爭議。按照中國九段線確定的南海疆域范圍，文萊的權(quán)利主張侵占了中國南沙海域大約5萬平方公里，相當于文萊本國面積的8.6倍。目前，文萊在中國斷續(xù)線內(nèi)就有兩個產(chǎn)油的油氣田。

文萊與馬來西亞海上領(lǐng)土爭端方面主要集中在Louisa Reef的主權(quán)歸屬和婆羅洲海域管轄權(quán)方面。馬來西亞是后于中國對該島礁提出權(quán)利要求的國家，并于文萊獨立之際占領(lǐng)了該礁。法國TotalFinaElf石油公司是文萊在婆羅洲海域的石油開發(fā)的重要合作伙伴。然而，2003年文萊與該公司油氣探測船在勘探“J-K”油氣生產(chǎn)區(qū)塊時卻遭到了馬來西亞海軍艦船的武力驅(qū)趕。由于文萊一直不愿意放棄對Louisa Reef的主權(quán)和婆羅洲附近海域的資源開發(fā)，因此兩國海洋安全關(guān)系相對陸地要差很多，有時甚至?xí)霈F(xiàn)“劍拔弩張”的局勢。

世紀之交，東南亞金融危機為東南亞很多國家?guī)砹藶?zāi)難。以海盜為害一方為主要特征的非傳統(tǒng)安全威脅日益成為東南亞地區(qū)最具破壞里的戰(zhàn)略威脅。2004年，文萊政府出臺有史以來第一部國防白皮書，白皮書宣稱，“一系列新的安全威脅已然出現(xiàn)，并足以給國家安全帶來重大威脅。文萊與地區(qū)其他國家一樣，正面臨著恐怖主義，以及包括海盜、人員偷渡和武器走私等跨國犯罪的影響?！?007年，文萊出臺第二份國防白皮書。該白皮書在“戰(zhàn)略環(huán)境”部分指出：“恐怖主義襲擊所造成的威脅仍然是文萊最為直接的安全威脅?！?/p>

文萊海洋安全政策的內(nèi)容與特點

現(xiàn)代社會海洋安全通常包含兩方面的因素。一方面是自身的海洋安全防御能力，一方面是相關(guān)海洋安全的國際戰(zhàn)略。文萊是東南亞地區(qū)小國。狹小的國土面積與為數(shù)不多的人口決定了文萊雖然將建設(shè)自身海洋安全防御能力視為重要戰(zhàn)略舉措，但是仍不可能完全依靠自身實力實現(xiàn)海洋安全的現(xiàn)實狀況。

自由、獨立是文萊海洋安全的核心目標，也是文萊海洋安全政策的主要內(nèi)容。為了拓展海洋安全縱深，文萊一獨立就根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》及相關(guān)地理鄰近原則對南沙群島西南端的Louisa Reef提出主權(quán)要求。為了確立主權(quán)權(quán)利，文萊先后于1987年和1988年兩次照會我國外交部表明它對我南通礁的主權(quán)要求。1993年，文萊又以立法的形式將Louisa Reef劃入其專屬經(jīng)濟區(qū)范圍。然而，與馬來西亞和越南不同，文萊并沒有占領(lǐng)包括Louisa Reef在內(nèi)的任何南海島礁。

“文萊的經(jīng)濟發(fā)展主要依賴于石油、天然氣工業(yè)，而富含石油和天然氣的區(qū)域大多都位于海上”，確保海上油氣田的安全成為保證文萊國家穩(wěn)定和發(fā)展的根本。鑒于海外油氣田安全的重要性，文萊海洋安全政策的主要指向是與海洋油氣資源有關(guān)的海域管轄權(quán)，而確保海洋油氣生產(chǎn)的安全環(huán)境則是其相關(guān)政策的核心。1992年，中國出臺領(lǐng)海法后，文萊迅速做出反應(yīng)。不僅購買了3艘近海巡邏艇，而且還擬定了購買英國戰(zhàn)機的計劃。這正是為什么一些西方學(xué)者將保衛(wèi)近岸的油氣田視為文萊海軍主要戰(zhàn)略任務(wù)的原因所在。

依據(jù)文萊2004年國防白皮書，保護臨海區(qū)域的國家利益，實現(xiàn)對近海地區(qū)的制海權(quán)是文萊皇家武裝部隊發(fā)展的重要戰(zhàn)略性目標。2007年，文萊在第二部國防白皮書中再次強調(diào)：“增強皇家特遣隊(RBAF)控制邊境和近海海域的能力是關(guān)乎國家安全的戰(zhàn)略任務(wù)?！睙o論出于保護近岸油氣田的考慮，還是出于國防安全的考慮，近海海域安全都是是文萊海洋安全政策的重心之地。

文萊武裝力量十分有限，不可能依靠自身力量抵御外來入侵。于是，加強與東盟內(nèi)部國家與周邊國家、區(qū)域外大國的合作構(gòu)成了文萊海洋政策策略運用的重要內(nèi)容。獨立后不久，文萊即成為東盟成員國。如今，文萊更將東盟及東盟地區(qū)論壇視為地區(qū)安全合作與對話，確保地區(qū)和平、穩(wěn)定和繁榮的保證。為此，文萊不僅積極參與了東盟2005年地區(qū)災(zāi)難管理和應(yīng)急響應(yīng)機制，而且加入了2007年東盟應(yīng)對恐怖主義的一系列合作機制。

除了與東盟的合作，文萊對區(qū)域外大國的安全合作也給予了高度重視。至今，文萊先后與英國、與美國、新加坡、馬來西亞等國簽訂了多個安全防御協(xié)定。根據(jù)這些協(xié)定，文萊不但參與了同美國、新加坡等國進行聯(lián)合演習(xí)和訓(xùn)練的項目，派海、空軍則為直接或間接地參與了美泰、美菲自南海南部、馬尼拉灣等地區(qū)的演習(xí)，而且參加了近年來對南海地區(qū)安全形勢影響最大的“卡拉特”軍事演習(xí)。通過這些聯(lián)合安全合作協(xié)議，文萊將自身納入了一個相對廣闊的地區(qū)安全機制之內(nèi)，有效地提高保衛(wèi)自身海域轄區(qū)、海上通道安全的能力。

文萊海洋安全實踐的基本內(nèi)容

獨特的地理環(huán)境決定了文萊對沿海地區(qū)和海洋的依賴，也決定了海上安全環(huán)境對文萊的影響。獨立后至今，文萊雖然還沒有提出完整的海洋戰(zhàn)略，但是其國策一直高度重視海上安全對國家防衛(wèi)安全和經(jīng)濟發(fā)展的重要意義。加強海上力量建設(shè)，增強與東盟國家及周邊國家海上安全合作一直是文萊海洋安全實踐和國防戰(zhàn)略的重點。

盡管20世紀80年代文萊才實現(xiàn)完全獨立，但是它并不缺乏增強國防安全建設(shè)的經(jīng)濟條件。油氣工業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展為文萊海洋安全實踐奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。進入90年代，文萊皇家海軍有500人，占全國軍隊總數(shù)的12％。冷戰(zhàn)結(jié)束后國際環(huán)境的變化使文萊意識到皇家海軍的狀況是無法根本無法完成捍衛(wèi)國家海洋權(quán)益，保衛(wèi)近海油氣田這一戰(zhàn)略任務(wù)需要的。

為了加強海軍力量，文萊在增加武器裝備方面加大了政府投入的力度。在短短的幾年時間內(nèi)，文萊就迅速將國防預(yù)算增加至3億美元左右，人均大約1100美元，位居亞洲國家前列。文萊皇家海軍不但很快擁有了近海巡邏艇，而且還配備了海上巡邏飛機等現(xiàn)代海軍裝備。為加強海上監(jiān)控的能力，文萊還投巨資向美國訂購了高達4億美元，包含16架戰(zhàn)斗機，3艘導(dǎo)彈巡邏艇等高端武器裝備。通過武器裝備的更新，文萊皇家海軍具備了有效監(jiān)視和控制海上重點區(qū)域的戰(zhàn)略能力。進入新世紀后，文萊政府繼續(xù)保持了支持皇家海軍發(fā)展的政策。文萊國防部多次明確表示：“只要物有所值且政府能夠承擔得起，將向文萊皇家特遣隊提供一切必需的武器裝備，”并承諾通過增加在軍事科技方面的投入，來提升文萊皇家部隊的作戰(zhàn)能力。

通過多年的軍備建設(shè)，文萊皇家海軍力量不斷增強。尤其是海上監(jiān)視與回應(yīng)、控制海上重點區(qū)域方面實踐能力得到了長足的發(fā)展。根據(jù)2004年國防白皮書，海上監(jiān)視和有效回應(yīng)是文萊政府明確認定的，在和平時期及面臨任何危機之時，保障海洋安全的關(guān)鍵。按照文萊政府的官方表述：海上監(jiān)視和回應(yīng)的海洋安

全實踐包括100海里和100－200海里兩個區(qū)域?qū)哟危约案髯詤^(qū)域范圍內(nèi)各有側(cè)重的8大戰(zhàn)略任務(wù)。100海里內(nèi)范圍內(nèi)，文萊皇家海軍主要負責(zé)在海岸區(qū)域內(nèi)進行巡邏，保障油氣田安全生產(chǎn)，海上交通線的安全、順暢，對明顯的跨國運輸作出偵測與回應(yīng)等四項內(nèi)容。在100－200海里區(qū)域范圍內(nèi)，文萊海軍則主要進行常規(guī)巡邏，捍衛(wèi)主權(quán)，管理漁業(yè)活動，以及對可能的安全威脅發(fā)出早期的預(yù)警。

進入新世紀后，文萊政府“為了應(yīng)對在21世紀所面臨的困難，”確實下決心以“確保樹立正確的國防理念，建設(shè)足夠的軍事能力，發(fā)展必須的軍事實力”。文萊的海洋安全能力建設(shè)也的確取得了突破性的進展。然而，由于國土面積和人口數(shù)量的限制，文萊仍然只能擁有極為有限的國防力量。這種客觀現(xiàn)實迫使文萊不得不繼續(xù)在國防安全和海洋安全方面做出繼續(xù)依賴東盟等區(qū)域集團和地區(qū)或區(qū)域外大國的決策。

按照2004年文萊國防白皮書的表述，文萊仍將繼續(xù)把與東盟的合作視為地區(qū)安全環(huán)境穩(wěn)定發(fā)展的基石，其國防政策和國防能力建設(shè)也將在地區(qū)安全合作的多方面繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。正如文萊國防政策所示的發(fā)展方向，文萊與新加坡、馬來西亞、菲律賓、泰國等東盟成員國，以及與英國、澳大利亞等國的防衛(wèi)合作協(xié)議已經(jīng)在政策事件中轉(zhuǎn)換為具有實效的軍事合作。不僅如此，2009年美國宣布“重返”東南亞以來，文萊同意美國使用其軍事設(shè)施，允許美國海軍進出其海港等老政策也逐漸產(chǎn)生出的新的安全效益。近年來，雖然南海地區(qū)安全形勢時有緊張，帶有潛在沖突意味的地區(qū)聯(lián)合軍演的日益頻繁，但是站在大多數(shù)東盟國家的隊列之中，與區(qū)域外大國保持著良好關(guān)系的文萊并沒有感受到太多的安全壓力。

這一狀況表明，文萊的海洋安全政策在向外部借力的過程中確實發(fā)揮了積極而有效的作用。盡管文萊的海洋安全實踐在客觀上存在著對東盟及區(qū)域性安全的嚴重依賴，但是它的確已經(jīng)推動文萊成為東盟地區(qū)安全與合作不可或缺的參與者。作為東盟地區(qū)安全合作的受益者，文萊未來的海上安全政策與實踐也將積極維護這一區(qū)域性戰(zhàn)略合作平臺。

結(jié)論：文萊海洋安全政策的啟示

安全與發(fā)展是當今世界各國均面臨的兩大戰(zhàn)略問題。對于文萊而言，文萊海洋安全也包含安全和發(fā)展兩個部分。其中，確保海域周邊安全是其海洋安全政策的主要內(nèi)容。確保沿海、近海海洋油氣資源安全時期海洋安全政策旨在實現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)容。文萊是一個國土面積極為狹小，人口不足40萬的國家，依靠本國力量根本無法實現(xiàn)基本的安全保障。在特定條件下，文萊只能依靠地區(qū)安全機制來確立自身的安全。這種國家的特殊性和安全政策的特殊性帶來了兩方面的結(jié)果：

一方面，盡管文萊與馬來西亞、中國存在海上領(lǐng)土主權(quán)與海域管轄權(quán)的爭議，但是它絕不可能選擇對抗或者沖突的方式來處理相關(guān)問題。另一方面，當文萊選擇了以廣泛的地區(qū)安全合作機制作為自身安全保障的時候，基于一般國際法原則和國際社會的基本準則，地區(qū)安全機制的主要參與國和區(qū)域外強國都不會輕易允許任何國家隨便威脅文萊的海洋安全。

基于文萊及其海洋安全政策的特殊狀況，中國在對待文萊南海權(quán)益爭端問題方面應(yīng)當采取更為友好和積極的政策。盡早與文萊在海上領(lǐng)土主權(quán)與海域管轄權(quán)爭端方面達成諒解，盡早與文萊在海洋油氣資源開發(fā)方面開展實質(zhì)性的合作等問題亟需提到中國改善和發(fā)展周邊環(huán)境的戰(zhàn)略議事日程上來。

(責(zé)任編輯：張業(yè)亮)