新農村建設中構建合理農村治理模式的幾點思考
——以陜西農村村民自治實踐為例

張攀峰，韋付萍

（中共咸陽市委黨校，陜西咸陽712000）

新農村建設中構建合理農村治理模式的幾點思考
——以陜西農村村民自治實踐為例

張攀峰，韋付萍

（中共咸陽市委黨校，陜西咸陽712000）

村民自治的實踐推動了合理農村治理模式的建構和發(fā)展，在彰顯民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面成效顯著。但是部分地區(qū)村民自治能力較差、村民自治相關法律法規(guī)和機制不夠完善、宗族勢力操控以及“富人治村”引發(fā)的賄選、村務專斷等問題仍然存在。為此，進一步推動和完善村民自治，必須完善相關法律法規(guī)，健全利益協(xié)調和群眾訴求表達機制，加強自治組織與其他組織的聯(lián)系協(xié)調。

村民自治；基層民主；農村治理模式

村民自治的發(fā)展得益于中國共產黨領導下的國家制度供給和農民自發(fā)創(chuàng)造的共同推動，我國村民自治實踐取得了令人矚目的成就，對中國農村乃至整個國家的政治發(fā)展和經濟社會的全面進步意義深遠。然而，對我國這樣一個人口眾多、經濟社會發(fā)展不平衡且有著長期封建專制思想影響的國家來說，期望在短短的三十多年時間就使中國農村完成基層民主建設的目標是不現(xiàn)實的。應當看到，村民自治在實踐發(fā)展中，尤其是在現(xiàn)階段的新農村建設中產生了許多需要認真研究和亟待解決的問題，既有老問題，也有新問題；既有一些村莊特有的矛盾和問題，也有帶有普遍性的矛盾和問題?？茖W地認識和分析實踐中存在的問題，是促進村民自治有效運作、發(fā)展和完善的必要條件。

一、村民自治實踐推動了合理農村治理模式的建構和發(fā)展

合理的農村治理模式實踐表明其發(fā)展路徑一定是要凸顯“四個民主”，其中村民自治組織建設以及組織體系功能發(fā)揮沿著制度化、規(guī)范化、法制化的軌道取得了令人矚目的成績。其主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.民主選舉實踐極大地推動了基層民主政治建設。改革開放以來，各級黨委政府非常重視農村民主選舉，各縣政府認真組織實施《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》），以此指導村委會換屆選舉。村民的參與程度更加廣泛，民主政治的氣氛越來越濃，已逐步形成了良好的農村基層群眾自治氛圍。隨著農村基層群眾參與意識的不斷增強，一些地方在依法組織的前提下大膽進行選舉方式的創(chuàng)新，如陜西省高陵縣在全省首創(chuàng)婦女委員的“專委專選”制度，即為確保婦女委員當選，而推出了將婦女委員的選舉單獨進行。如此創(chuàng)新一方面落實了《憲法》和《村民委員會組織法》有關規(guī)定，另一方面很好地適應了當?shù)剞r村勞動力結構中女性成員比例大于男性的實際。同時高陵縣在2008年村委會換屆選舉中，為確保選舉的客觀公正，試點推行了“選舉司法公證制度”，即公證處監(jiān)督選舉程序的各個工作環(huán)節(jié)，進一步推動了當?shù)負Q屆選舉的透明化。

2.民主決策逐步增強了農民參與民主管理的積極性。農村基層群眾自治圍繞農村基層群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題在范圍較小的農村基層中展開，在民主發(fā)展上，既避免了不切實際的極端冒進，降低了風險和成本，又較好地解決了億萬人的參與問題和民主權利問題;既保障了參與的廣泛性，又增強了民主的真實性。被調研的農村基層自治組織比較普遍地開展了村務“一事一議”制度和兩委會集體決策制度，一定程度上避免了村務管理的“行政化”和“專斷化”。如陜西省安塞縣推行了“三自我”、“四民主”，特別是按照程序、依法操作,各村均制定了《村民代表議事會制度》，堅持“一事一議”，實現(xiàn)了重大事項由村民說了算。當有涉及本村發(fā)展和經濟等方面的事務時，村委會均召集村民會議或村民代表會議、戶代表會議集體討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進行決策。同時，在決策重大事項時均邀請本村人大代表和政協(xié)委員參加。

3.民主管理實踐和創(chuàng)新圍繞著“村務公開”，確保了村民自治組織治理工作的順利有效開展?！按鍎展_”是民主管理的基礎和核心，同時也是衡量自治組織管理村務水平的重要因素。其中，公開的內容和程序是兩項非常重要的工作，各地在實施法律、法規(guī)及民政部門相關的規(guī)章規(guī)定的同時，均著力強調公開內容的真實性和程序的透明化，一些地方還圍繞上述兩個方面大膽創(chuàng)新。陜西省寶雞市鳳縣作為地處秦嶺的山區(qū)縣，在全縣推行以“九公開、四規(guī)范、一滿意”為主要內容的村務公開制度，通過近十年的努力已100%實現(xiàn)了村務公開。在公開工作中，各村均在由選舉產生的“村民代表會議”、“村民理財小組”和“村民監(jiān)督小組”的監(jiān)督下，由“村民理財小組”負責清算，每月28日公開，同時制定了《民主監(jiān)督制度》和《民主理財制度》。此外，為確保公開落到實處，該縣從縣到鄉(xiāng)統(tǒng)一成立了由組織、紀檢、民政、審計等部門組成的督查組，定期檢查村務公開情況。

4.民主監(jiān)督為確保村民自治組織村務治理順利進行提供了重要保障。各地的基層政府、自治組織及農民群眾普遍意識到開展村務民主監(jiān)督的重要性和必要性，重點關注對“村

實踐證明，農村的村務治理工作順利有效開展必須在嚴格遵循和實施相關法律、法規(guī)和政策的前提下，著力抓好治理組織建設和治理行為規(guī)范兩方面的工作，才能更好地實現(xiàn)“四個民主”。

二、現(xiàn)階段農村進一步推動村民自治所遇到的障礙和問題

1.部分農村基層群眾自治能力較差。部分地區(qū)農村干部群眾素質偏低，農村基層群眾自治能力差，影響農村基層民主政治的健康穩(wěn)定發(fā)展。一是在農村黨員干部中老齡化、文化程度偏低、缺乏責任意識的現(xiàn)象嚴重。部分干部存在“政治上沒奔頭、工作上吃苦頭、經濟上沒甜頭、退下來沒靠頭”的思想，導致其難以承擔組織和領導社會主義新農村建設的重任。二是部分干部在推動村民自治過程中，培養(yǎng)廣大農民群眾的主人翁意識和民主法制意識不夠，使群眾漠視自己的民主權利，不能正確有效地行使自己的民主權利。

2.農村基層群眾自治相關法律法規(guī)不完善。目前，我國農村基層群眾自治組織尤其是其中的社會組織，面臨一個最大問題就是農村基層群眾自治相關法律法規(guī)不夠完善，這就導致了農村基層群眾自治社會組織這一制度變遷遇到很大的障礙。雖然各省市都相繼出臺并多次修訂了《實施辦法》和《選舉辦法》，但由于制度供給存在著事實上的不均衡，農村基層群眾自治實際工作中存在著許多難以得到合理解決的問題。同時各種創(chuàng)新的農村基層自治組織還缺乏有關法律規(guī)范，各種自治組織的自身權益保護缺乏有效的法律依據(jù)，運行難以受到法律保障。如《村民委員會組織法》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》，都沒有就村委會和支委會的具體職責權限做出明確劃分，也沒有對村務工作運作機制做出具體、可操作性的規(guī)定。這就導致在具體工作中容易辦的、有利的事情搶著干，無利的事情相互推諉，使一些工作難以落實。

3.農村基層群眾自治的運行機制不健全。首先，農村基層群眾自治運行缺乏明確的規(guī)范機制。近年來一些地方屢屢出現(xiàn)村委會“稱霸一方”，以及村委會選舉失序，舞弊、賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預選舉等現(xiàn)象，原因就在于《村民委員會組織法》對于村民自治的核心——村委會選舉只做了原則性的規(guī)定，缺乏對村委會選舉進行更嚴格的規(guī)范，使農村基層群眾自治的途徑沒有明確的規(guī)范化道路可行。其次，農村基層群眾自治的法制保障機制不夠健全。主要表現(xiàn)為:法律規(guī)定的程序有待完善，法律缺乏完善的違法責任追究機制。如在村委會換屆過程中，面對選民阻撓選舉、撕毀選票的問題，村民選舉委員會就此訴諸法院后，法院表示因無法可依而不能予以受理。村委會組織法僅僅把村民自治權利的保障機制，界定在群眾舉報、縣鄉(xiāng)政府、人大及有關部門的調查處理、批評教育、自覺改正上。因此，對村委會選舉違法行為，難以做到違法必究。再次，農村基層群眾自治工作機制不健全。主要表現(xiàn)為農村基層群眾自治工作機構不健全，人員安排不合理，人員少、兼職多、工作經費難保障。從目前來看，由于各地農村基層群眾自治組織經營項目收入不固定，其由上級財政撥發(fā)的辦公經費和成員的工資、基本補助過低，難以維持正常運轉。

4.農村基層群眾自治組織與其它組織關系不協(xié)調。主要表現(xiàn)為部分村“兩委”關系不協(xié)調。黨章規(guī)定，行政村黨組織在同級組織中處于領導核心地位，全面領導本地區(qū)三個文明建設，并支持和保證村級其他組織充分行使職權，確保村級事務正常運轉。但實際工作中，少數(shù)村委會干部不能正確處理村“兩委”關系，自認為村委會是群眾自治組織，是由村民代表選舉產生的，因而不能擺正自己的位置，遇事不報告、不商量，自作主張，自行其是。一些行政村黨組織書記沿襲計劃經濟時代的工作方式，對村委會不夠尊重，工作大包大攬，重大決策不通氣。圍繞財務管理上的權力這一沖突焦點，“兩委”班子各執(zhí)所需，各施其政，內耗嚴重，難以形成合力。

5.宗族勢力操控村民自治。改革開放后，由于行政影響力在鄉(xiāng)村社會的逐步弱化，宗族活動再度活躍，隨著宗族勢力的不斷壯大，修譜、祭祀等族內事務已滿足不了其膨脹的政治野心，他們開始將目光轉向能夠主宰村內社會經濟事務的村民委員會。為了給本家族謀取更多的利益，他們往往以血緣關系為基礎，由族長或家族中權威人士出面推出代言人，通過串聯(lián)、游說，甚至賄選、威嚇的手段動員本族村民，形成龐大的利益集團來左右村委會的選舉過程，以達到控制村級政權的目的。

6.“富人治村”衍生賄選、村務專斷等問題。我們在調研過程中發(fā)現(xiàn)，地處西北地區(qū)較落后的部分農村存在比較突出的“人才外流”現(xiàn)象，同時也產生了一些“能人治村”、“富人治村”的現(xiàn)象，如陜西禮泉縣有五個行政村都是由該村的致富帶頭人擔任村干部。富人治村一定程度上可以應對目前比較突出的“農村人才空心化”問題。但是，調查中發(fā)現(xiàn)“富人村官”不同程度地存在“一言堂”現(xiàn)象，同時隨著財富在村級治理中扮演越來越重要的角色，不可避免地滋長了“拜金主義”，引發(fā)了一定程度的“賄選”。這些“能人”、“富人”在村務治理過程中采用了一些特殊的治理手段，同時也暴露了值得進一步思考的問題。

三、新農村建設中進一步推動和完善村民自治的對策建議

1.完善農村基層群眾自治相關的法律法規(guī)。依法自治，是開展基層群眾自治的基本要求，國家和地方都必須盡快出臺有關加強農村基層民主政治建設的法律法規(guī)。

(1)完善《村民委員會組織法》。第一，在涉及選舉問題的法律方面。首先在涉及農村選舉的法律規(guī)定中，將“村民”表述改為具有法律意義的“選民”，將選民資格從法律上予以更為明確的規(guī)定，還要明確村委會“屆次”與“任次”的法律規(guī)定。其次要明確規(guī)定村民委員會換屆前的工作考核與財務審計。再次應當根據(jù)實際需要，在《村民委員會組織法》中增加有關村委會新老班子進行工作交接和權力交接的內容、時限的法律規(guī)定。通過立法，保障村委會權力的依法有序交接和平穩(wěn)過渡。最后對賄選做出明確的法律規(guī)定，通過完善立法減少賄選。第二，在選舉監(jiān)督方面。增加建立選舉觀察制度的相關規(guī)定。采用規(guī)范化的農村選舉觀察員制度，能充分調動社會各界參與農村選舉觀察監(jiān)督的積極性，使農村選舉能夠更加依法規(guī)范有序地進行，對于提高農村民主選舉的質量具有重要推動作用。第三，在村務管理方面。首先要明確村民委員會主任作為村法定代表人和村集體經濟組織法定代表人的法律地位。其次要加強對村民自治法律實施過程中違法行為的依法懲處。建議由中央政法委、全國人大和民政部通過協(xié)調，專門研究村民自治的司法救濟問題。第四，在保障機制方面。應當在《村民委員會組織法》中明確規(guī)定建立村民自治制度運行中法律問題的應急釋法機制和專家咨詢機制。在全國各省、自治區(qū)、直轄市民政廳設立專門的村民自治問題法律工作小組，負責有關法律問題的解釋、應答、指示，建立應急釋法機制。

(2)完善村民委員會選舉程序制度。在地方立法層面，要不斷健全和完善村民委員會選舉辦法及相關的地方法規(guī)。首先選舉程序規(guī)范化，規(guī)范村民委員會選舉制度。村民自治權的保障離不開農村的民主制度，而民主則與完善的選舉制度休戚相關。目前關于村民委員會選舉制度的規(guī)范除了《憲法》的規(guī)定外，主要體現(xiàn)在《村民委員會組織法》之中，然而《村民委員會組織法》中有關村委會選舉程序的內容只有六條，而且沒有一條明確規(guī)定侵犯選舉權的救濟條款，可操作性較差，從而導致選舉實踐中出現(xiàn)賄選等諸多不民主現(xiàn)象。在現(xiàn)有法律體系能夠對規(guī)范內容進行容納的情況下，沒有必要再另行制定法律，否則會造成立法成本的增加，也不利于法律體系的統(tǒng)一。因此，應該在《村民委員會組織法》中細化選舉程序，使之具有可操作性。對于如何界定賄選，如何處理涂改、撕毀選票等諸多情形均應予以規(guī)范化，這在保證選舉規(guī)范化的同時，也有利于推動村民自治觀念的形成。

2.建立健全農村基層群眾利益協(xié)調機制。充分發(fā)揮政府的主導作用，制定和完善公平合理的農村基層群眾利益協(xié)調機制。首先要有效運用政府權力，健全農村基層群眾自治權力約束機制。應切實改進監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督手段，建立一個有相對獨立性和權威性的農村基層群眾自治監(jiān)督體系。其次政府應主動發(fā)揮調控作用，建立有效的矛盾疏導機制。政府作為調整社會利益格局的主體，要主動介入，綜合運用政策、法律、經濟和行政手段，以及教育、協(xié)商和調節(jié)的方法，合理合法地處理問題。健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，調整各利益集團之間的利益關系。通過完善農村社會福利制度，給更多的農村基層社會成員提供適當?shù)母＠?，以加強社會利益協(xié)調。通過輿論引導，建立有效的矛盾疏導機制，幫助人們樹立正確的競爭機制，正確對待利益差距，理順利益關系，調整和縮小人們之間的利益差距，最終解決農村基層社會各階層之間的矛盾沖突關系等。

3.建立健全農村基層群眾訴求表達機制。建立健全暢通有序的農村基層群眾訴求機制，首先應建立全國信訪信息系統(tǒng)，搭建多種形式的溝通平臺，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道；其次應充分發(fā)揮社團、行業(yè)組織、社會中介組織和農村基層群眾自治組織的作用，完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策建立在科學、民主的基礎上。對涉及農村基層經濟社會發(fā)展全局的重大事項，要廣泛征詢意見，充分進行協(xié)商和協(xié)調，引導廣大農村群眾以理性合法的形式表達利益要求；最后應培育農民合作組織，重點疏通農村基層弱勢農民群體的利益表達機制。建立利益表達機制的前提是尊重農民的利益主體地位，從法律和制度層面上保證農民有平等參與和表達意見的權利。

4.加強農村基層群眾自治組織與其它組織的聯(lián)系協(xié)調。要充分協(xié)調好農村基層群眾自治與其他農村基層組織之間的關系，善于解決村黨組織與村委會、黨組織與群團組織關系不協(xié)調的問題，充分發(fā)揮村黨組織的領導核心作用。一方面，加強農村基層黨組織的領導，充分發(fā)揮黨的領導核心作用。在農村治理的轉型中，黨的領導、依法治國和人民當家作主有機統(tǒng)一問題集中表現(xiàn)為村黨支部委員會和村民委員會的關系問題。首先必須明確規(guī)定村兩委的地位、作用和職責，提出和制定處理村兩委關系的原則要求和相關制度。根據(jù)《村民委員會組織法》第3條規(guī)定，村黨支部委員會是中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。村黨支部要依法支持農村基層群眾自治組織委員會的工作，在農村基層群眾自治活動中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。另一方面，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農村基層群眾自治組織的有效銜接與良性互動。農村基層群眾自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾和沖突來自于農村基層群眾自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩方面，有其合理性和依據(jù)，也有其偏激之處，單純強調村民自治或依法行政都是不合適的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農村基層群眾自治組織的關系并非簡單的上下級政府之間的關系，應該在實踐中探索依法行政和農村基層群眾自治的有效統(tǒng)一。

四、結語

盡管村民自治在前進的道路上遇到了一些障礙和阻力,但是,作為一種行之有效的基層民主實踐模式,它不斷向前發(fā)展的趨勢不會逆轉。這可以從村民自治成長、發(fā)展的外部環(huán)境及其內在驅動力兩個方面作出論證。就其外部環(huán)境而言,改革開放30年的不斷發(fā)展,國家與社會的邊界日益清晰,并逐漸實現(xiàn)了良性互動,這為村民自治的發(fā)展提供了最為基礎而又至為重要的環(huán)境。與此同時,國家政策層面的支持也為村民自治的進一步發(fā)展奠定了基礎。就其內在驅動力而言,村民自治的偉大實踐,讓農民從最直觀的層面接受了公民教育。農民的這種民主意識、民主能力從內部深層次構成了村民自治發(fā)展的重要原動力。村民自治的發(fā)展是循序漸進的，在前進的征途中,它也會受到某些因素的制約,諸如國家與社會的互動關系、國家政治體制改革的進程、農村基層政治改革的推進等。因此,唯一正確、理智的方法就是盡可能地發(fā)揮這些因素的積極推動作用,以實現(xiàn)村民自治的進一步發(fā)展。

[1]羅平漢.村民自治史[M].福建人民出版社,2006.

[2]唐曉騰.基層民主選舉與農村社會重構——轉型期中國鄉(xiāng)村治理的實證研究[M].社會科學文獻出版社，2007.

[3]徐勇.中國農村與農民問題前沿研究[M].經濟科學出版社，2009.

F327.41

A

1002-7408（2011）01-0072-03

2009年度全國黨校系統(tǒng)重點課題“新農村建設中構建合理的農村治理模式研究”的成果。委會成員”和“財務”的監(jiān)督，尤其是一些經濟比較發(fā)達地區(qū)和一些地處城鄉(xiāng)結合部的農村，由于財務收支成為村務管理的重要組成部分，上到政府、下到群眾都非常關注“村級財務”。陜西省渭城區(qū)坡劉村推行的“村民評議村官”制度是實現(xiàn)村民民主監(jiān)督的成功范式。該村從2006年開始開展每年村委會成員公開述職、村民評議、村民打分的制度，同時村民的評議結果與村委會班子成員的任職及薪酬直接掛鉤，此舉極大地提高了村委會成員依法為群眾履好職的自覺性和積極性。

張攀峰（1961-），男，陜西戶縣人，中共咸陽市委黨校副教授，研究方向：憲政與政府法制；韋付萍（1980-），女，陜西涇陽人，中共咸陽市委黨校講師，行政法學碩士研究生，研究方向：政府法制。

[責任編輯：閆生金]