基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式視角下的地方政府改革

□周偉

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式視角下的地方政府改革

□周偉

（武漢大學(xué)，湖北 武漢430072）

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)政府面臨的主要任務(wù)和重大挑戰(zhàn)，關(guān)系著能否實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。而政府行為和治理方式的轉(zhuǎn)變對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有極其重要的作用，地方政府作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)區(qū)域增長(zhǎng)主體和次級(jí)協(xié)調(diào)主體，不但要高度認(rèn)識(shí)到其重要性和緊迫性，而且要加快自身改革，以推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；地方政府；改革

2007年，黨的十七大將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式中的“增長(zhǎng)”改為“發(fā)展”，正式提出了轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。國(guó)家“十二五”規(guī)劃的建議在總結(jié)“十一五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就的基礎(chǔ)上，明確提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)快速發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。這是黨和政府在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、深入探索和全面把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上確定的重要方針，也是從當(dāng)前國(guó)際和國(guó)內(nèi)實(shí)際情況出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變必須要有政府的積極參與、推動(dòng)和有力協(xié)調(diào)。地方政府作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)區(qū)域增長(zhǎng)主體和次級(jí)協(xié)調(diào)主體，轉(zhuǎn)變其治理理念、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變治理方式、有效實(shí)現(xiàn)其職能在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中具有重要的地位和作用。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)涵

所謂“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，是指推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種生產(chǎn)要素投入及組合的方式，其實(shí)質(zhì)是依賴什么要素，借助什么手段，通過(guò)什么途徑和方式，怎樣實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”一詞在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中并不常見(jiàn)。世界銀行曾在其研究報(bào)告中使用過(guò)“growth pattern”一詞。這里pattern一詞的準(zhǔn)確含義是“類型”，世界銀行在題為《東亞奇跡》的報(bào)告中，把東亞國(guó)家（地區(qū)）分為“投資驅(qū)動(dòng)型”和“效益驅(qū)動(dòng)型”。其中，在投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)中，投資增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較大。在效益驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)中，總和要素生產(chǎn)率（TFP）提高對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較大。

我們現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的理解大多是根據(jù)馬克思《資本論》中的定義來(lái)理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的含義的，按照馬克思《資本論》的中文譯本，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式譯作粗放型和集約型耕作；工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式譯為外延性擴(kuò)大再生產(chǎn)和內(nèi)涵型擴(kuò)大再生產(chǎn)兩種方式。學(xué)者們根據(jù)馬克思對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的分類，將農(nóng)業(yè)粗放型耕作和工業(yè)外延型擴(kuò)大再生產(chǎn)稱作“外延型發(fā)展方式”（或稱粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式），這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要是依靠增加投入實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出量增長(zhǎng)；將農(nóng)業(yè)集約型耕作和工業(yè)內(nèi)涵型擴(kuò)大再生產(chǎn)稱作 “內(nèi)涵型發(fā)展方式”（或稱集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式），這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要是依靠提高效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)。

由此可見(jiàn)，目前我們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的理解側(cè)重于“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”層面較多，在轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”和轉(zhuǎn)變 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的概念上存在相互混淆的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”和轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”不僅僅是一詞之差，兩者既有相同的要求，又有著深刻的內(nèi)涵和要求上的差別。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多強(qiáng)調(diào)的是財(cái)富“量”的增加，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)“質(zhì)”的提高?！敖?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”一般是指通過(guò)改善生產(chǎn)要素質(zhì)量及其組合結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，通常把主要依靠物質(zhì)要素投入、追求產(chǎn)品數(shù)量擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式稱為粗放型增長(zhǎng)模式；把注重依靠技術(shù)進(jìn)步、改善管理、提高勞動(dòng)者素質(zhì)等途徑不斷提高經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式稱為集約型增長(zhǎng)模式?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的涉及面更廣、內(nèi)涵更豐富，不僅重視經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和效率的提高，而且強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程的協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性和發(fā)展成果的共享性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念、戰(zhàn)略和途徑等提出了新的更高的要求，它所強(qiáng)調(diào)的不僅是提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效益，還包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，能源資源的可持續(xù)利用，分配結(jié)構(gòu)的改善和生活水平、服務(wù)質(zhì)量的提高，人與自然的和諧相處以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的合理分配等。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，既要求從粗放型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型增長(zhǎng)，又要求從集約型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿?、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)地方政府的要求

地方政府，通常指管理一個(gè)國(guó)家行政區(qū)域事務(wù)的地方各級(jí)政府組織的總稱，與中央政府相對(duì)應(yīng)。在我國(guó)，地方政府是指除特別行政區(qū)以外的省、縣和鄉(xiāng)三級(jí)政府。地方政府作為一個(gè)地區(qū)的施政中心，不僅是黨的路線、方針和政策的執(zhí)行者，而且是一方經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與文化發(fā)展的組織者、推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者，地方政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力的強(qiáng)弱，對(duì)促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程和效果至關(guān)重要。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)推進(jìn)地方政府改革提出了迫切要求，同時(shí)也提供了良好的契機(jī)和動(dòng)力。

（一）地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想觀念

政府觀念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新、治理方式創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式：一方面要求地方各級(jí)政府破除過(guò)去那種對(duì)GDP增長(zhǎng)的盲目崇拜，視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為政府主要追求目標(biāo)甚至唯一目標(biāo)的觀念，改變過(guò)去的數(shù)量型經(jīng)濟(jì)，大而全小而全的地域行業(yè)分布和條塊分割、地區(qū)封鎖等觀念，樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展觀，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的保證機(jī)制、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局、依靠科技進(jìn)步來(lái)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效益和質(zhì)量、注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)區(qū)域合作等有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新理念；另一方面要求地方政府由原來(lái)的“管理”觀念向“服務(wù)”觀念轉(zhuǎn)變，樹(shù)立更好的服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的服務(wù)理念，建立服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府的“善政”。地方政府應(yīng)通過(guò)宏觀調(diào)控手段，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式指明方向；對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和自主創(chuàng)新提供平臺(tái)和服務(wù)；對(duì)中小企業(yè)多給予支持和幫助，引導(dǎo)其健康發(fā)展；重視高素質(zhì)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)工作，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供智力支持；對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整應(yīng)積極穩(wěn)妥，協(xié)調(diào)好各方面的利益，從根本上提高政府為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式服務(wù)的水平和能力。

（二）地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變其職能

地方政府職能的轉(zhuǎn)變是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。地方政府的職能是什么、它應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么以及如何發(fā)揮好其職能是當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可回避的問(wèn)題。黨的十六大將我國(guó)的政府職能確定為：經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。結(jié)合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)地方政府的要求，目前和今后一段時(shí)間內(nèi)地方政府職能應(yīng)在以下兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變：一方面要求地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，加強(qiáng)地方政府的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和市場(chǎng)監(jiān)管職能。合理界定政府與市場(chǎng)、企業(yè)之間的邊界，減少地方政府行政審批和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，地方政府僅從外部性、公共性、合規(guī)性方面對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目予以核準(zhǔn)或備案，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，履行好對(duì)重大項(xiàng)目的規(guī)劃協(xié)調(diào)、發(fā)布行業(yè)信息等服務(wù)職能。另一方面要求地方政府切實(shí)將政府職能轉(zhuǎn)變到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；合理調(diào)整收入分配關(guān)系，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；要把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，建立健全符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)重大民生工程建設(shè)，切實(shí)解決好群眾就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面的基本民生問(wèn)題。

（三）地方政府應(yīng)積極培育市場(chǎng)主體，提高應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜局面的能力

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，到目前為止，許多地方政府仍然沒(méi)有理清政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，政府管了許多不該管、管不了、管不好的事，造成政府管理的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”并存，相對(duì)完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制仍然沒(méi)有建立，市場(chǎng)主體地位的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須正確處理政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，培育獨(dú)立的市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府應(yīng)做好對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控和服務(wù)。同時(shí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行的客觀規(guī)律。這就要求地方政府必須妥善處理好經(jīng)濟(jì)生活中的各種矛盾，善于應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜局面，營(yíng)造轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的良好環(huán)境。

（四）地方政府間應(yīng)加強(qiáng)相互合作，統(tǒng)籌兼顧

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心思想的指導(dǎo)下，各級(jí)地方政府為了保護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，從自私的“理性人”角度出發(fā)，制定各項(xiàng)政策法規(guī)，采取各種措施，力爭(zhēng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化，這就造成了各地方政府之間相互封鎖的割據(jù)狀態(tài)。這種地方保護(hù)主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，不利于資源的合理配置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，阻礙了經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式則要求地方政府打破地方封鎖，加強(qiáng)合作，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成。同時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題，除了研究資源要素如何合理流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)如何有效調(diào)整等問(wèn)題外，還體現(xiàn)了“四位一體”現(xiàn)代化建設(shè)總體布局的要求。這就要求地方政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過(guò)程中要統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼，也不能厚此薄彼。既要重視經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大和效率的提高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提高，更要注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與其它領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的一致性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和發(fā)展成果的共享性。著力解決好城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間均衡發(fā)展的問(wèn)題；著力解決好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中節(jié)能降耗和環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題；著力解決好社會(huì)保障制度建設(shè)中縮小收入差別、實(shí)現(xiàn)共同富裕的問(wèn)題。把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與民主政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、先進(jìn)文化建設(shè)一起安排、一起部署，做到整體聯(lián)動(dòng)，同步推進(jìn)。

三、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過(guò)程中地方政府的阻滯因素分析

政府對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去具有舉足輕重的作用。雖然各級(jí)地方政府采取了一些措施加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，但成效并不顯著。主要是因?yàn)榈胤秸袨榕c轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在矛盾。

（一）思想上沒(méi)有全面深刻認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要性和必要性

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)政府面臨的主要任務(wù)和重大挑戰(zhàn)。從國(guó)際上看，2008年的國(guó)際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，它不僅導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)的整體衰退，而且?guī)?lái)了全球金融體系和世界經(jīng)濟(jì)格局的重大調(diào)整，過(guò)去那種單一依靠追加資源加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式將難以為繼，世界經(jīng)濟(jì)包括對(duì)外貿(mào)易未來(lái)將進(jìn)入增速減緩時(shí)期，圍繞市場(chǎng)、資源、技術(shù)和人才等方面的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，同時(shí)，能源安全、資源安全、糧食安全、食品安全、環(huán)境污染、氣候變化等全球性問(wèn)題更加突出，這不僅要求世界各國(guó)之間加強(qiáng)合作共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，更要求世界各國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從國(guó)內(nèi)看，國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊表面上是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的沖擊，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的沖擊。保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展，都要求加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。這就要求各級(jí)政府在思想上要高度、全面、深刻地認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的緊迫性和必要性。但各級(jí)地方政府在原有發(fā)展理念和自身利益的影響下卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，為尋求地方利益的最大化，各級(jí)地方政府反而容忍甚至縱容外延擴(kuò)張的生產(chǎn)能力和發(fā)展道路，直接導(dǎo)致了粗放型發(fā)展模式的存在。

（二）實(shí)踐中仍熱衷于片面追求GDP的快速增長(zhǎng)

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心思想的指導(dǎo)下，我國(guó)各級(jí)政府曾將GDP的快速增長(zhǎng)作為政府的主要施政目標(biāo)。特別是地方政府將以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心片面理解為以GDP增長(zhǎng)為中心。這種相對(duì)單一的發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)致了我國(guó)社會(huì)發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境被破壞、城鄉(xiāng)差距、貧富差距較大等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，黨和國(guó)家在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了科學(xué)發(fā)展觀，要求以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。但實(shí)際上，地方政府仍然熱衷于追求GDP的快速增長(zhǎng)。究其原因：一是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。實(shí)行分稅制以來(lái)，特別是取消農(nóng)業(yè)所得稅后，地方政府普遍面臨著財(cái)政困難的問(wèn)題，然而地方政府又要承擔(dān)大量的社會(huì)公共事務(wù)。為了增加財(cái)政收入、履行其職能，迫使地方政府不得不把加速GDP的增長(zhǎng)和擴(kuò)大稅收來(lái)源作為頭等大事來(lái)抓。二是近年來(lái)我國(guó)為確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到一定水平，實(shí)施了積極的財(cái)政政策。這一政策的實(shí)施，一定程度上導(dǎo)致地方政府在投資領(lǐng)域的行政干預(yù)能力不斷加強(qiáng)，致使一批投資高而效益低、有違市場(chǎng)規(guī)律和以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的 “政績(jī)工程”、“形象工程”應(yīng)運(yùn)而生。地方政府這種單一追求GDP增長(zhǎng)的行為與科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之間相互矛盾。

（三）缺乏一套完整的政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系

當(dāng)前，地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)體系不健全，仍存在內(nèi)容片面、指標(biāo)單一、行為短期化等特點(diǎn)，不能充分體現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在要求。在考核內(nèi)容上，偏重于經(jīng)濟(jì)“量”增長(zhǎng)，過(guò)于關(guān)注地方領(lǐng)導(dǎo)任職期間招商引資、財(cái)政收入和GDP的增長(zhǎng)情況，忽視了經(jīng)濟(jì)“質(zhì)”的提高及社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡等問(wèn)題；在考核指標(biāo)上，片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量考核指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置不全面、不科學(xué)，沒(méi)有涉及到經(jīng)濟(jì)效益、城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、環(huán)境保護(hù)、民生改善等基本的指標(biāo)；在考核主體上，考核主體單一，僅僅依靠政府自身考核自己，缺乏外界的參與和監(jiān)督，使考核的結(jié)果大打折扣，缺乏科學(xué)性和真實(shí)性。此外，政府官員任期的短期性和目前以GDP增長(zhǎng)做為官員提拔的主要參考依據(jù)，也容易導(dǎo)致地方政府官員力求在任期內(nèi)使GDP總量最大化的短期行為，從而導(dǎo)致轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的困難進(jìn)一步加大。

（四）缺乏轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的技術(shù)和人才支撐

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不僅需要科技的進(jìn)步和創(chuàng)新，而且需要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，這一切都依賴于高素質(zhì)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)。但地方政府特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，一方面由于本地自然條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等原因無(wú)法吸引高素質(zhì)人才投身本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)；另一方面，由于基層政府對(duì)教育的重視不夠，加之財(cái)政困難導(dǎo)致的對(duì)教育投入的嚴(yán)重不足，直接影響了本土人才的培養(yǎng)。加上人才選拔途徑單一，不公平、不公正現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，高素質(zhì)人才很難得到重用。高素質(zhì)人才隊(duì)伍建設(shè)的滯后是制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要原因。

四、地方政府加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的路徑選擇

能否實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變能否取得新的重大進(jìn)展。針對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)地方政府提出的要求和當(dāng)前地方政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進(jìn)程中阻滯因素的分析，筆者認(rèn)為，要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，地方政府必須在以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革：

（一）按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)展理念和創(chuàng)新地方政府管理理念

所謂科學(xué)發(fā)展觀，就是堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀是用科學(xué)的世界觀和方法論來(lái)看待和解決為什么發(fā)展、為誰(shuí)發(fā)展和怎樣發(fā)展的問(wèn)題，是關(guān)于發(fā)展的本質(zhì)、目的、內(nèi)涵和要求的總體看法和根本觀點(diǎn)。地方政府有什么樣的發(fā)展觀，就會(huì)有什么樣的發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略，也就會(huì)有什么樣的發(fā)展理念。傳統(tǒng)的發(fā)展觀把單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理解為單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，簡(jiǎn)單地把GDP的增長(zhǎng)作為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展的唯一標(biāo)尺，并作為對(duì)政府績(jī)效和官員考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，從而忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，忽視了人的全面發(fā)展。從“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”到“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，這是發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。這一調(diào)整符合我國(guó)基本國(guó)情的邏輯演進(jìn)，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，地方政府必須在發(fā)展理念上樹(shù)立總攬全局、統(tǒng)籌兼顧、為民服務(wù)的思維觀念，要徹底改變長(zhǎng)期存在的重速度輕效益、重開(kāi)發(fā)輕節(jié)約、重外延輕內(nèi)涵、片面追求GDP增長(zhǎng)、忽視保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的傾向，切實(shí)樹(shù)立以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念，樹(shù)立經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的理念。

同時(shí)，地方政府必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，創(chuàng)新管理理念。一是樹(shù)立有限政府的理念。地方政府要堅(jiān)持有所為有所不為，合理界定政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)之間的邊界，其行為必須受法律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的約束。二是樹(shù)立有效政府的理念。地方政府工作要保持高效的狀態(tài)，決策要靈敏快捷，執(zhí)行要暢通無(wú)阻，行政效率要提高。三是樹(shù)立開(kāi)放的理念。地方政府施政要面向世界，著眼發(fā)展，培育地方政府的美譽(yù)度和知名度。四是樹(shù)立服務(wù)的理念。地方政府應(yīng)根據(jù)人民的要求，管理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)其利益，提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量。

（二）以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，推進(jìn)大部制改革

以轉(zhuǎn)變地方政府職能為核心，深化地方行政管理體制改革，將地方政府職能徹底轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變做好服務(wù)工作。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求我們必須進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。我們要以新一輪政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，推進(jìn)地方政府大部制改革。所謂大部門(mén)體制，是指在政府的部門(mén)設(shè)置中，為克服和解決政府職能交叉、政出多門(mén)、權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問(wèn)題，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍相同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本目標(biāo)的一種行政管理模式。在推進(jìn)地方政府大部制改革中，我們要進(jìn)一步理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，合理界定政府部門(mén)的職責(zé)，做到權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，避免職能交叉重疊，減少部門(mén)之間的相互扯皮和推諉現(xiàn)象。這樣，一方面有利于政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員合理分流，有利于降低行政成本，提高行政效率；另一方面，可以避免職能重復(fù)交叉、權(quán)責(zé)劃分不清、溝通協(xié)調(diào)不暢、辦事相互推諉等現(xiàn)象，從而有利于打破部門(mén)利益界限、暢通政策執(zhí)行渠道、理順部門(mén)之間關(guān)系，為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（三）培育市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體地位，理順政府與市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域的關(guān)系

我國(guó)雖然建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但在某種程度上我國(guó)仍然是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體地位還沒(méi)有建立，作用還沒(méi)有充分發(fā)揮。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須確立市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。這就要求地方各級(jí)政府正確處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，合理界定各自的活動(dòng)范圍，確保市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體地位。與此同時(shí)，正確處理政府與市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域的關(guān)系。政府與市場(chǎng)在某種程度上是兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要機(jī)制和制度安排。實(shí)踐證明，完全由單一的政府或單一的市場(chǎng)來(lái)配置資源都會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率或社會(huì)效率的損失。這就需要理順政府與市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，在同樣情況下應(yīng)遵循市場(chǎng)優(yōu)先原則，市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮為資源配置效率最大化提供了可能。但市場(chǎng)并不是完美無(wú)缺的，對(duì)于市場(chǎng)難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，為有效防止由于 “市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致的公共物品的短缺和經(jīng)濟(jì)的非良性發(fā)展，政府必須采取以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以相應(yīng)的行政和法律等手段，通過(guò)間接的方式進(jìn)行宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，使全社會(huì)形成競(jìng)相提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益的氛圍，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

（四）加強(qiáng)地方政府間的合作，提高區(qū)域行政能力

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，要求地方各級(jí)政府改變?cè)瓉?lái)“群雄割據(jù)”的局面，消除對(duì)市場(chǎng)化改革的阻力，努力培育和完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作機(jī)制，提高區(qū)域行政能力。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)一些帶有根本性、地區(qū)性的問(wèn)題，即通常所說(shuō)的“熱點(diǎn)”、“難點(diǎn)”問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決，需要地方政府之間妥善協(xié)商。加強(qiáng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，是地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的重要工作。一方面要求各地方政府之間要加強(qiáng)合作，加快建立地方政府間以契約為基礎(chǔ)的“協(xié)商機(jī)制”和區(qū)域行政專區(qū)的合作機(jī)制；另一方面，要求地方各級(jí)政府從全局出發(fā)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，加強(qiáng)合作交流，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相互關(guān)系，主要是經(jīng)濟(jì)政策、措施、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)以及物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)之間的關(guān)系等，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系。這樣有利于各地方政府在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過(guò)程中能夠從整體出發(fā)、從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，避免各地方政府因爭(zhēng)奪利益而造成項(xiàng)目規(guī)劃缺乏科學(xué)性及系統(tǒng)性，避免因重復(fù)建設(shè)而造成資源的浪費(fèi)，避免因利益爭(zhēng)奪而造成市場(chǎng)的分裂。

（五）建立健全地方政府績(jī)效考核體系，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要相關(guān)制度的配套改革：一是建立健全合理的地方政府績(jī)效考核制度。政府績(jī)效考核主要是對(duì)政府班子和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政情況的考察和評(píng)價(jià)，合理的績(jī)效考核體系對(duì)充分發(fā)揮地方政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)程中的作用具有很強(qiáng)的導(dǎo)向功能。中央提出“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，預(yù)示著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能再走高耗能、低效益的老路。但從各地的實(shí)際情況來(lái)看，地方政府為了刺激本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，仍存在不顧全國(guó)利益、強(qiáng)調(diào)局部利益，最終導(dǎo)致局部利益和整體利益間相互矛盾的局面。為了避免這一狀況的出現(xiàn)，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照科學(xué)合理、客觀公正、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，科學(xué)設(shè)計(jì)政府績(jī)效考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方法等指標(biāo)體系。用科學(xué)發(fā)展的“指揮棒”來(lái)引導(dǎo)各級(jí)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展行為，把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策行為引導(dǎo)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的軌道上來(lái)。這種指標(biāo)體系著重考核地方政府執(zhí)行中央有關(guān)政策法令的情況；著重考核地方政府在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的氛圍和環(huán)境、實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”、公共服務(wù)能力、實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀方面的作為和貢獻(xiàn)；側(cè)重于對(duì)政績(jī)進(jìn)行成本——收益分析，不僅要看取得的政績(jī)，還要看為此付出的投入和代價(jià)，把發(fā)展的成本高低作為判斷和衡量政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)之一，正確評(píng)價(jià)政績(jī)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)成效與長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，避免不計(jì)成本和代價(jià)的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等。二是加強(qiáng)高素質(zhì)人才隊(duì)伍的建設(shè)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要科技的進(jìn)步和創(chuàng)新作為重要支撐，而科技的進(jìn)步和創(chuàng)新依賴于高素質(zhì)人才隊(duì)伍的建設(shè)。因此，各級(jí)地方政府應(yīng)樹(shù)立人才是第一資源的觀念，積極投資教育，提升教育的現(xiàn)代化水平，大力吸引海內(nèi)外優(yōu)秀人才，做好人才的培養(yǎng)和管理工作。同時(shí)，應(yīng)提升地方政府公務(wù)員的素質(zhì)和能力，改革干部的選拔錄用辦法，讓高素質(zhì)人才進(jìn)入政府部門(mén)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變貢獻(xiàn)力量。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：Transformation of economic development which is the major task and major challenge facing our government．Its progress plays a key role be achieved for the fast development of national economy．The government behaviors and governance changes have an important affect on the transformation of economic development．Local government as the main of regional growth and sub－national coordination，not only highly away of its importance and urgency，but also to accelerate its reform，thus speeding up local economic development mode．

Key words：economic development pattern；local government；reform

Economic Development Based on Changes of Local Government Reform

Zhou Wei

D63－3

A

1007－8207（2011）04－0041－05

2010－12－28

周偉 （1978—），男，甘肅靜寧人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣步M織和公共政策。

本文系2007年度國(guó)家自然科學(xué)基金立項(xiàng)資助的管理科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目 “基于善治取向的我國(guó)地方政府規(guī)模與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：70733003。