國際旅游島建設促進條例立法研究

□ 劉云亮

（海南大學，海南 ?？?570228）

國際旅游島建設促進條例立法研究

□ 劉云亮

（海南大學，海南 ?？?570228）

目前，建設海南國際旅游島已上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。建設國際旅游島是一項長期的、系統(tǒng)的工程，制定《國際旅游島建設促進條例》是建設國際旅游島的當務之急。通過制定該條例，可以明確和界定國際旅游島的指導思想和發(fā)展戰(zhàn)略，確定國際旅游島建設的基本原則和制度，建立國際旅游島發(fā)展建設的激勵機制和措施，以全面促進旅游島的國際化發(fā)展方向。

國際旅游島；促進條例；旅游業(yè)；法律規(guī)范

2010年1月，國務院發(fā)布了《關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展若干意見》（以下簡稱《意見》），明確海南啟動建設國際旅游島工程，努力打造世界一流的熱帶海島休閑度假旅游圣地。2010年6月，海南省政府編制的《海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）獲國家發(fā)改委批復。2010年7月，海南省人大常委會通過了《關于貫切落實〈綱要〉的決定》。海南如何充分運用經(jīng)濟特區(qū)立法權，制定合乎國際化發(fā)展的旅游法規(guī)，將中央給予的政策和旅游管理創(chuàng)新機制法律化成為當務之急。因此，研究如何制定《國際旅游島建設促進條例》（簡稱《條例》）十分必要。

一、《條例》的指導思想和基本原則

建設國際旅游島是發(fā)展海南島嶼經(jīng)濟的最佳戰(zhàn)略選擇，而制定《條例》的目的則在于確保該戰(zhàn)略順利實施。充分利用經(jīng)濟特區(qū)立法權，大膽創(chuàng)新，創(chuàng)立促進旅游島建設的新機制，應成為制定《條例》的指導思想?！兑庖姟芬衙鞔_指出，“將海南建設成為開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島?！保?］這也是《條例》應體現(xiàn)的目的。

《條例》不僅要體現(xiàn)建設國際旅游島的指導思想，而且還應彰顯國際旅游島建設合乎國家發(fā)展戰(zhàn)略所需，即《意見》所指的“一臺兩區(qū)三地”戰(zhàn)略。［2］“一臺”指國際旅游島是國際經(jīng)濟合作和文化交流的重要平臺。發(fā)揮海南對外開放排頭兵的作用，依托博鰲亞洲論壇的品牌優(yōu)勢，全方位開展區(qū)域性、國際性經(jīng)貿(mào)文化交流活動以及高層次的外交外事活動，使海南成為我國立足亞洲、面向世界的重要國際交往平臺。“兩區(qū)”指國際旅游島是我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗區(qū)和全國生態(tài)文明建設示范區(qū)。充分發(fā)揮海南經(jīng)濟特區(qū)的優(yōu)勢，積極探索，先行試驗，加快體制機制創(chuàng)新，推動海南旅游業(yè)及相關現(xiàn)代服務業(yè)在改革開放和科學發(fā)展方面走在全國前列。堅持生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先，在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，探索人與自然和諧相處的文明發(fā)展之路，使海南成為全國人民的四季花園。“三地”指國際旅游島是世界一流的海島休閑度假旅游目的地、南海資源開發(fā)和服務基地及國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。充分發(fā)揮海南區(qū)位和資源優(yōu)勢，按照國際通行的旅游服務標準，全面提升海南旅游管理和服務水平。加大南海油氣、旅游、漁業(yè)等資源的開發(fā)力度，使海南成為我國南海資源開發(fā)的物資供應、綜合利用和產(chǎn)品運銷基地。發(fā)揮海南熱帶農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使海南成為全國冬季菜籃子基地、熱帶水果基地、南繁育制種基地、漁業(yè)出口基地和天然橡膠基地。

《條例》是建設國際旅游島最基本和最重要的法規(guī)，是利用海南經(jīng)濟特區(qū)立法權創(chuàng)制的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。該條例在內(nèi)容上應有許多創(chuàng)新性的內(nèi)容，該立法屬于促進型立法。制定該條例的根本目的就是從特區(qū)法規(guī)上明確把海南建成向全世界開放的 “一臺兩區(qū)三地”，并努力為實現(xiàn)這一目的而相應制定規(guī)范的制度及政策。因此，制定該條例必需明確海南國際旅游島開發(fā)應遵循的原則是什么，開發(fā)的主要思路如何。既然定位是國際旅游島，就必需明確將吸引鼓勵游客觀光、旅游、度假作為核心，并以之為主線制定鼓勵發(fā)展旅游服務業(yè)的措施和制度，實行特殊的旅游政策。為此，《條例》的制定應堅持如下基本原則：

一是鼓勵各國來瓊觀光游覽度假原則。該原則要求對各國來瓊觀光游客實行均等開放政策，采取一系列鼓勵措施，如鼓勵外國旅客組團游覽海南，對組團人數(shù)在50人或100人以上的、對在島上旅游度假居住滿10日或15日以上的，應分別給予不同的優(yōu)惠政策。應實行落地簽證、免簽證或延長旅游簽證時效。開放航權，外國航空公司經(jīng)備案即可載客隨時降落，可以定期或包機的形式飛來飛去自由。鼓勵各國相關貨物貿(mào)易自由，設立免稅購物商場，確保國外觀光游客實現(xiàn)購物自由。

二是公平保護外國來瓊觀光游客的合法權益原則。該原則要求平等地對待各國游客，不實行歧視待遇，只要憑合法有效證件入境觀光旅游的外國人，享有平等地法律待遇，確保外國游客在島旅游的人身財產(chǎn)不受侵犯。提供保障外國游客合法權益不受損的救濟機制，明確規(guī)定外國游客居住的酒店客房，未經(jīng)省級公安機關相關部門依法批準，不得行使搜查權、檢查權。

三是提供多樣化旅游服務原則。根據(jù)各國游客的游玩需求不同，鼓勵旅游經(jīng)營者積極發(fā)展多樣化的國際旅游服務，旅游經(jīng)營者可以根據(jù)不同國家游客的需求，在遵循我國法律基本原則的前提下，允許經(jīng)營個性化的旅游服務內(nèi)容。該原則的最大特征就是要充分滿足不同國家游客的不同層次的需求，積極挖掘國際旅游文化品位層次的內(nèi)涵，實現(xiàn)旅游文化的國際化。該原則要求國際旅游島的建設要充分體現(xiàn)其島嶼、熱帶旅游特色和各國文化習俗的兼容性，滿足海南旅游業(yè)的國際文化需求。

四是簡化進出島手續(xù)原則。該原則內(nèi)容在于對進出海南島旅游的各國游客實行簡便手續(xù)。只需足夠證件證明其國籍、身份即可入島旅游，實行免簽證或落地簽證，對其從本島進入境內(nèi)其他地區(qū)，只在口岸補辦簽證即可，在島旅游簽證可均改為30日，若是長期度假療養(yǎng)的，還應改簽更長期限。另外，還應允許國內(nèi)外航空公司定期或不定期開通國際旅游專線航班。

二、《條例》的基本制度

（一）國際旅游島發(fā)展規(guī)劃制度

這部分內(nèi)容涉及國際旅游島建設的發(fā)展規(guī)劃編制、規(guī)劃內(nèi)容、法律效力、規(guī)劃實施等一系列問題。《條例》的制定要明確遵守《綱要》的相關內(nèi)容?！毒V要》從總體思路、空間布局、基礎建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障措施和近期行動計劃等方面提出：2010年至2020年國際旅游島建設發(fā)展的具體工作部署，是今后十年海南國際旅游島建設發(fā)展的基本藍圖和行動綱領。［3］《條例》依據(jù)《綱要》所涉及國際旅游島建設的近十年目標規(guī)劃，擬定實施的相關措施、制度。2009年海南全省接待游客過夜人數(shù)2250．3萬人次，增長9．2%； 旅游收入211．7億元，增長10．1%。［4］《綱要》據(jù)此提出設想到2020年，接待國內(nèi)外游客達到7680萬人天次，旅游總收入1240億元，旅游業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達到12%以上，第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達到60%，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)比重達到60%。全省人均生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入和生活質(zhì)量力爭達到國內(nèi)先進水平，綜合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)保持全國領先水平，可持續(xù)發(fā)展能力進一步增強。

《條例》應確定實行不同旅游功能區(qū)劃制度。《綱要》根據(jù)國際旅游島不同區(qū)位旅游資源特色，依照“整體設計、系統(tǒng)推進、滾動開發(fā)”的空間發(fā)展模式，分別劃定北部、南部、中部、東部、西部及海洋等功能組團，科學確定了各功能組團的不同功能區(qū)劃發(fā)展，使各功能組團能結(jié)合海南島在根據(jù)不同區(qū)域資源條件，進行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，漸漸形成各區(qū)位特色鮮明、優(yōu)勢互補的區(qū)域發(fā)展格局。［5］打破了以農(nóng)業(yè)、工業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)特征來劃分不同空間片區(qū)的界限，既能最大限度地實現(xiàn)資源的整合和優(yōu)化，又能根據(jù)國際旅游島的戰(zhàn)略定位，統(tǒng)籌考慮資源特點、環(huán)境容量、人口布局、經(jīng)濟現(xiàn)狀和未來發(fā)展等要求，形成不同區(qū)域有不同的發(fā)展特點和重點，各組團市縣相互補充、競相發(fā)展的區(qū)域格局。

（二）旅游資源和項目開發(fā)與經(jīng)營制度

該部分主要涉及國際旅游島建設中的旅游資源、項目開發(fā)經(jīng)營的相關制度、措施及機制等內(nèi)容。旅游景區(qū)、度假區(qū)開發(fā)建設及主要項目經(jīng)營管理是國際旅游島建設的核心制度，《條例》應規(guī)定在旅游資源開發(fā)、景區(qū)和度假區(qū)建設活動中，既要遵循統(tǒng)籌規(guī)劃原則，將全省重要旅游資源的規(guī)劃權和重大旅游項目的審批權集中到省一級，又要主動接受政府的引導和監(jiān)督。

《條例》要強化地區(qū)差異化發(fā)展，對旅游資源、景區(qū)和度假區(qū)開發(fā)建設應結(jié)合資源特色和區(qū)域功能，合理定位，突出特色，以滿足多樣化市場需求?！稐l例》要對旅游資源、景區(qū)、景點等要嚴格防止重復建設，應按照環(huán)境實際容量和資源承載力，對旅游區(qū)實施分類指導和嚴格控制。

《條例》應明確規(guī)定實行具體重點旅游資源、景區(qū)和度假區(qū)建設要嚴格服從《綱要》的相關規(guī)定。對于各具體區(qū)域旅游項目開發(fā)經(jīng)營模式給予靈活規(guī)定，鼓勵引進國內(nèi)外先進的旅游經(jīng)營管理模式，大膽利用國際上通行的旅游經(jīng)營管理制度?！稐l例》應對旅游景點、景區(qū)及其酒店的綜合服務配套管理制度進行相應規(guī)范，既賦予和確保經(jīng)營者享有高度的經(jīng)營自主權，又適時鼓勵促進其內(nèi)部進行經(jīng)營改革，提高經(jīng)營服務質(zhì)量，以滿足海南旅游國際化發(fā)展的新要求。

《條例》應鼓勵建立海南旅游產(chǎn)品的創(chuàng)新項目，將海南國際旅游促銷與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。海南熱帶島嶼很容易發(fā)展創(chuàng)意經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，將海南島熱帶旅游資源和創(chuàng)意經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)融合在一起，海南國際旅游島的品牌、形象及印象地位就會被打造出來。

（三）旅游服務國際標準化制度

這部分內(nèi)容涉及海南旅游業(yè)發(fā)展國際化內(nèi)容及其要求所規(guī)定的具體制度等問題?！稐l例》一方面要促進海南旅游市場國際化，明確規(guī)定旅游市場國際化的基本要求，積極拓展海南旅游交通、語言環(huán)境、標識牌、旅游區(qū)公共信息符號和旅游信息咨詢服務，努力達到國際化服務水平。另一方面要面向世界開發(fā)各國游客資源，不僅要向世界各地促銷其旅游資源及產(chǎn)品，宣傳提升海南旅游資源形象及知名度，還要注重旅游市場服務對象、內(nèi)容、標準、旅游項目的國際多樣化要求，真正實現(xiàn)海南旅游國際化標準的全面發(fā)展。

《條例》應明確海南旅游項目、景區(qū)、景點及酒店設施等實行高端化的國際發(fā)展制度。海南旅游資源開發(fā)，一定要實現(xiàn)高標準、高檔次、高規(guī)格?！稐l例》既要發(fā)展海南旅游特色資源，又要適時推進海南向旅游服務文化及意識多元化、國際化方向發(fā)展?！稐l例》不僅要規(guī)定海南旅游業(yè)發(fā)展實施國際化，還要以國際旅游服務質(zhì)量為標準，全面衡量海南旅游業(yè)，促進其服務水平。

（四）相關服務業(yè)同步發(fā)展制度

《條例》不僅應規(guī)定促進海南旅游業(yè)發(fā)展的主要問題，還要對發(fā)展與旅游業(yè)極其密切相關的服務業(yè)給予相應規(guī)定，實行協(xié)調(diào)同步發(fā)展原則，使其發(fā)展相得益彰，相互促進?！稐l例》必須積極促進旅游業(yè)相關產(chǎn)業(yè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展，要進行生態(tài)文明建設，強調(diào)生態(tài)建設和環(huán)境保護工作，重視污染防治，提倡資源循環(huán)利用，促進低碳技術應用與推廣。要明確共建和諧旅游島，進行人力資源開發(fā)，發(fā)展公共文化體育事業(yè)，完善公共衛(wèi)生體系，健全就業(yè)和社會保障，推進城鄉(xiāng)一體化建設，改善社會環(huán)境。

三、《條例》的主要措施

（一）激勵措施

這部分涉及海南旅游業(yè)及其相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列優(yōu)惠政策，如發(fā)展旅游業(yè)優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)國際化、旅游市場主體準入制度、旅游業(yè)項目規(guī)劃及審批、財政稅收、土地提供、出入境手續(xù)、航權開放、免稅購物等方面內(nèi)容?！稐l例》應鼓勵放開旅游市場主體準入制度，允許國外經(jīng)營從業(yè)主體參與海南旅游業(yè)的競爭，允許或鼓勵各種經(jīng)營形式，允許外資控股或獨資經(jīng)營旅行社及設立分支機構。鼓勵各類旅游開放主體在海南投資經(jīng)營建設景區(qū)，并自主決定其經(jīng)營模式。鼓勵國內(nèi)外超大型五星級酒店進駐海南，創(chuàng)辦加盟連鎖店，并提供統(tǒng)一市政管道及基礎設施配套建設或服務措施，許可超大五星級酒店依國際慣例進行經(jīng)營管理，并鼓勵開發(fā)具有創(chuàng)意的酒店文化經(jīng)營活動。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化性措施

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策上，《條例》應在提出積極促進旅游業(yè)發(fā)展的同時，注重旅游產(chǎn)品的開發(fā)，發(fā)展住宿業(yè)，改造旅游交通服務業(yè)，完善旅行服務業(yè)，建立科學的旅游營銷體系，提供旅游公共服務等機制。應鼓勵適當優(yōu)先發(fā)展交通、能源、水利、信息等基礎設施。對創(chuàng)新金融服務業(yè)、商貿(mào)餐飲業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)、熱帶特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)、海洋經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)，也要規(guī)定相應的鼓勵發(fā)展措施。應允許設立海南旅游業(yè)發(fā)展基金，明確該基金的募集、管理運作、用途等，尤其要明確財政對基金的扶持、資助的方式等，確保旅游發(fā)展基金能充分發(fā)揮其激勵旅游業(yè)發(fā)展的作用。同時，要鼓勵設立海南國際旅游發(fā)展銀行，為國際旅游島的旅游消費提供自由、靈活的金融服務。

（三）入出境簡化措施

《條例》要推行海南旅游業(yè)國際化發(fā)展的一系列激勵措施，其內(nèi)容還可從國際游客入境、居留、出境、旅游消費、外籍從業(yè)人員工資福利保障、從業(yè)外匯收入管理、稅收、免稅購物、航權開放等方面介入。［6］在具體規(guī)定上，《條例》應規(guī)定實行如下制度：免簽證、購物免稅、出入境自帶物品免稅、旅游消費團隊優(yōu)惠、外聘人員從業(yè)自由、境外游客本外幣兌換自由、旅游從業(yè)涉外企業(yè)、酒店、人員稅務優(yōu)惠措施等?！稐l例》對國外游客實行入境免簽證制度，規(guī)定放開海南島航權管制等等。［7］

（四）游客權益保護措施

《條例》須明確為不同國家或地區(qū)的游客提供各種服務機制，尤其是要確保游客的合法權益?！稐l例》應設立游客到訪中心登記服務，準確錄入游客入境旅游諸信息，如入境證件信息、入住情況、出游線路、消費記錄等等。規(guī)定建立游客維權簡易措施，確保游客快速實現(xiàn)維權。

綜上所述，制定《條例》是國際旅游島完成《綱要》后的又一重大軟實力建設項目，它直接關系到國際旅游島建設的法制保障問題。如何建立促進和保障國際旅游島建設的機制是一個重大課題，有待于我們進行深入的研究。

［1］［2］國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展若干意見［N］．海南日報，2010－01－04（01）．

［3］海南省人民代表大會常務委員會關于貫切落實《海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要》的決定［EB/OL］．海南人大網(wǎng)站，2010－07－31．

［4］羅保銘．2010年海南省政府工作報告［EB/OL］．南海網(wǎng)，2010－02－01．

［5］海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要［N］．海南日報，2010－06－21．

［6］劉云亮．海南國際旅游島的幾個法律問題［J］．海南大學學報（人文社會科學版），2009，（03）：246－252．

［7］劉云亮．海南經(jīng)濟特區(qū)航權開放的法律探討［J］．新東方，2009，（1－2）：7－10．

（責任編輯：王秀艷）

Promotion of the International Tourism Island Legislation

Liu Yunliang

International tourist island of Hainan in 2010 rose to national development strategies，building an international tourist island is a long－term system engineering，development of “international tourism island for Bill，”is building an international tourist island of priority．Through the development of the Ordinance，a clear and defined the guiding principle of international tourist island and development strategies，identify international tourism island of the basic principles and systems，development and construction of an international tourism island of incentives and measures to comprehensively promote the tourism development of the island＇s international and so on．

international tourism island；promote regulations；tourism；legal norms

D920．0

A

1007－8207（2011）06－0097－03

2011－01－10

劉云亮 （1965—），男，海南定安人，海南大學法學院教授，碩士生導師，研究方向為經(jīng)濟法學。

本文系2011年度中國法學會部級法學研究課題項目 “建設國際旅游島法律對策研究”的階段性成果，項目編號： CLS－D1124。