信訪機(jī)制改革芻議

□ 張先鎖 花傳國

對于解決目前信訪困境對策，學(xué)術(shù)界主要有三種不同觀點：一是改革論，以姜明安為代表；二是弱化論，甚至是取消論，以于建嶸為代表；三是折中論，折中論認(rèn)為，在社會轉(zhuǎn)型期，社會沖突的出現(xiàn)使得政府迫切需要通過信訪機(jī)制來緩和矛盾。在現(xiàn)階段考慮強(qiáng)化或弱化信訪都將涉及相關(guān)制度的改造，而這些改造從時間和制度準(zhǔn)備上都有所不夠。作為一種過渡制度，這種理論在于強(qiáng)化管理者的責(zé)任，保護(hù)信訪人的權(quán)利。自2005年5月1日起施行的信訪條例即是這種理論在政府立法上的反映。筆者認(rèn)為應(yīng)該實行法治指導(dǎo)下的改革，建立新的信訪機(jī)制。

一、廢除信訪條例，頒布信訪法

信訪制度盡管有憲法上的依據(jù)，但信訪機(jī)構(gòu)的法律地位比較模糊?？傮w而言，從我國憲法有關(guān)“國家機(jī)構(gòu)”的規(guī)定來看，信訪機(jī)構(gòu)不是單獨序列的國家機(jī)構(gòu)。2005年國務(wù)院信訪條例第六條首次明確了“縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)”。從最高人民法院在告申庭設(shè)置信訪接待處這一點看，司法信訪機(jī)構(gòu)似乎是一個司法機(jī)構(gòu)，但是沒有一部法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，對這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位加以明確。人大系統(tǒng)的信訪機(jī)構(gòu)也同樣存在這一問題。不僅信訪機(jī)構(gòu)的法律地位模糊不清，而且位次較低，基本處于一種附屬地位。地方組織法對地方人大的組織結(jié)構(gòu)雖然作了一些規(guī)定，但過于原則，容易使人形成模糊認(rèn)識，造成實際工作中的隨意性。因此，要通過立法形式和手段，本著精簡、統(tǒng)一、高效、廉潔的原則，對地方人大的組織結(jié)構(gòu)加以規(guī)定。因而通過立法進(jìn)行規(guī)范，明確機(jī)構(gòu)的憲法地位。這是從根本上解決問題的辦法。如前所述，我國憲法對信訪機(jī)構(gòu)的地位沒有規(guī)定。憲法依據(jù)是機(jī)構(gòu)獨立性的最佳基礎(chǔ)。可以將我國憲法第四十一條修改為：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向信訪機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”

信訪作為公民的基本民主權(quán)利，應(yīng)該得到切實保障，隨著法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，將這種制度納入嚴(yán)格的法律軌道，既是法制建設(shè)的題中之義，也是處理好信訪和司法制度兩者關(guān)系的現(xiàn)實所需。規(guī)范化、法制化道路的新型信訪制度建設(shè)，關(guān)鍵在于信訪立法，將憲法所賦予的公民的這項基本權(quán)利通過人大立法的方式規(guī)范，這是針對現(xiàn)存各地各級人民政府方式多樣的、成果各異的信訪模式提出的規(guī)范之道，而且只有這樣其地位和效力等級才與信訪的憲法地位相符。信訪機(jī)構(gòu)的層次不一，權(quán)力不一，如果制定出統(tǒng)一的信訪法，就可以在各部門之間進(jìn)行信訪案件管轄分配，按照誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則處置，可以防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。各省、自治區(qū)、直轄市和凡是有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會可以采取依據(jù)統(tǒng)一的信訪法制定地方法規(guī)的辦法，對本轄區(qū)內(nèi)地方人大的組織結(jié)構(gòu)作出規(guī)定，為國家立法提供實踐經(jīng)驗，以從根本上解決目前存在的問題。

信訪立法中要完善對信訪工作部門的資源配置。面對新的信訪工作形勢，地方人大常委會要從改進(jìn)監(jiān)督工作和加強(qiáng)與人民群眾聯(lián)系的角度，完善對信訪工作部門的資源配置。包括提高其設(shè)置規(guī)格或者通過授權(quán)加大信訪部門在常委會機(jī)關(guān)的發(fā)言權(quán)，同時，相應(yīng)的人力資源配置要予以保證，確保信訪工作的有效開展，改變目前窮于應(yīng)付的局面。

信訪法應(yīng)該包括實體性和程序性兩方面的規(guī)定。實體性規(guī)定主要包括：信訪部門的職能定位；信訪人、信訪機(jī)構(gòu)、信訪涉案人有何權(quán)利、義務(wù)以及如何追究責(zé)任；信訪處理意見的效力等。程序性規(guī)定主要是指處理信訪事項需要哪些程序、具體時限等。信訪法尤其在信訪機(jī)構(gòu)受理范圍實行嚴(yán)格限制性立法，縮減信訪機(jī)構(gòu)受理范圍，實行訴訟類信訪非程序錯誤不受理制度。通過對信訪接受內(nèi)容的規(guī)范，將信訪有可能與司法相沖突的可能性降低。信訪制度既然被定位在表達(dá)民意和行政救濟(jì)的地位上，其接受內(nèi)容就應(yīng)該重點在于接受公民的批評和建議，同時在法制建設(shè)的現(xiàn)階段，適當(dāng)發(fā)揮救濟(jì)渠道的功能。自改革開放以來，我國已經(jīng)建立起以三大訴訟法為標(biāo)志的相對完善的訴訟制度，并輔之以仲裁、人民調(diào)解、行政機(jī)關(guān)居間裁決等途徑的糾紛解決機(jī)制。民事糾紛、刑事糾紛已經(jīng)完全可以循相關(guān)途徑得到處理，信訪途徑不適合解決，事實上也不可能解決這類糾紛。信訪條例第十四條第二款也規(guī)定：“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！蹦壳埃嬖V信訪可以按司法再審程序處理，應(yīng)該納入到司法體系去完善，司法系統(tǒng)的信訪體制應(yīng)該轉(zhuǎn)化，應(yīng)該嚴(yán)格地把申訴和控告案件納入司法渠道，特別是避免在法律決議尚未出來即開始上訪的事件發(fā)生，而是將此類案件重新歸口到司法渠道，減少對司法的消解作用，樹立全社會對法律和司法的信賴，樹立司法的裁判權(quán)威。信訪立法中可以規(guī)定：在受理信訪人行政事宜未經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟、黨務(wù)未依據(jù)黨員權(quán)利保障條例行使黨員申訴權(quán)利程序、依法由法院受理的民事案件未經(jīng)民事訴訟與上訴程序不得向信訪委員會尋求救濟(jì)，除非復(fù)議部門、法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。

二、明確信訪主體，建立人大信訪委員會領(lǐng)導(dǎo)制

要從根本上化解信訪問題還是要從制度上著手，改革信訪工作機(jī)制。由于黨委、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有紀(jì)檢、監(jiān)察或督查部門完全可接受對本部門信訪，這些部門內(nèi)信訪機(jī)構(gòu)純屬于重復(fù)設(shè)置，有些甚至起到部門領(lǐng)導(dǎo)中轉(zhuǎn)站與擋門牌作用，因此有必要將黨委、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門內(nèi)的信訪機(jī)構(gòu)全部撤并，可以把國外的議會監(jiān)察專員制度或行政監(jiān)察專員制度作為參照，將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來，集中放在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之下，與人大的其他專門委員會相并列，形成一個專門處理信訪的專門委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理、處理信訪工作。專門委員會下設(shè)幾個專門信訪辦公室，受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，以調(diào)查、報告、公開、建議調(diào)解等方式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。通過立法賦予信訪的專門委員會一定的職權(quán),提高處理信訪監(jiān)察的效能。對于將信訪工作統(tǒng)一于人大常委會中，已經(jīng)有諸多學(xué)者對其理由進(jìn)行了很多闡述。

明確主體，使人大信訪成為人大及其常委會履行職權(quán)的重要一環(huán)。人大代表是受人民委托行使國家權(quán)力的主體，接受和表達(dá)人民的訴愿是人大代表的責(zé)任和義務(wù)。從人民代表大會制度設(shè)計的初衷來看，人大代表應(yīng)該是人大信訪工作的主體。從現(xiàn)實社會的角度來看，大多數(shù)信訪問題產(chǎn)生的根源來自于一些基層行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作失職、失誤或錯誤，問題產(chǎn)生后又得不到及時處理和糾正。各級人大代表生活在人民群眾之中，與人民群眾有天然的聯(lián)系。如果群眾有意見能較快地反映給人大代表，再通過代表，通過人大的常設(shè)機(jī)關(guān)——人大常委會出面，向有關(guān)機(jī)關(guān)反映，督促有關(guān)機(jī)關(guān)在法定時間內(nèi)解決問題，這樣有利于把信訪問題迅速解決在基層。無論從理論還是從實踐上看，公民表達(dá)民意的最理想的方式是直接向自己的代表傳達(dá)自己的訴求，表達(dá)自己的利益。但是，在現(xiàn)階段，人民和人大代表之間的這種關(guān)系還十分薄弱，導(dǎo)致信訪工作人員成為信訪工作的主體。改變這種現(xiàn)狀的關(guān)鍵，是在明確人大代表是人大信訪工作主體的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)行的體制，創(chuàng)新工作方式，推進(jìn)人民與人大代表委托代理關(guān)系的不斷強(qiáng)化。

人大常委會和人大信訪工作機(jī)構(gòu)要積極探索各種方式，有意識地引導(dǎo)人民群眾向所在選區(qū)的人大代表表達(dá)訴求。如對于一些群眾來信，信訪工作機(jī)構(gòu)可以轉(zhuǎn)寄信訪人所在選區(qū)的人大代表，由人大代表按照有關(guān)法律和規(guī)定處理。由于代表的意見、建議具有一定的剛性，比較能受到有關(guān)部門的重視，使信訪人所反映的問題能得到較快的處理。要組織和鼓勵代表積極開門接待群眾的信訪?？梢越⑿旁L部門與常委會工作部門的聯(lián)席會議制度和建立人大信訪工作部門向常委會報告工作制度。這是建立常委會信訪部門和工作委員會新的聯(lián)系機(jī)制的一項重要內(nèi)容。聯(lián)席會議由常委會主管信訪工作的常委會領(lǐng)導(dǎo)召集。聯(lián)席會議的主要功能包括：由信訪工作部門向工作委員會通報信訪工作形勢、工作動態(tài)和信訪案件的受理情況，交流、通報和協(xié)調(diào)信訪案件處理情況，督促有關(guān)信訪案件的處理、對啟動個案監(jiān)督程序進(jìn)行先期籌劃、決定由有關(guān)委員會向常委會主任會議提出啟動個案監(jiān)督程序的動議等。

三、設(shè)立級別與屬地管理、二次終結(jié)的信訪新機(jī)制

依據(jù)信訪受理原則“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰主管、誰負(fù)責(zé)，及時、就地依法解決問題與思想疏導(dǎo)教育相結(jié)合”，除立法建議信訪外，應(yīng)該實行級別與屬地管轄、二議終結(jié)制度。

級別管轄：設(shè)立四級信訪委員會，縣級、地級市、省級和全國信訪委員會。縣級信訪委員會管轄第一審信訪事件，地級市信訪委員會管轄以下第一審信訪事件：（1）涉外事件；（2）在本轄區(qū)有重大影響的案件事件；（3）省級信訪委員會確定由地級市信訪委員會管轄第一審信訪事件。省級信訪委員會管轄在本轄區(qū)有重大影響的第一審事件。全國人大信訪委員會管轄下列第一審民事案件：（1）在全國有重大影響的案件；（2）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由全國人大信訪委員會處理的事件。地域管轄：對當(dāng)事人提起的信訪事件，由立法建議當(dāng)事人所在地、對口處理部門、被控部門或個人所在地縣級信訪委員會管轄；縣級信訪委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐信訪員，代表縣級信訪委員會受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道信訪事件。

信訪應(yīng)該講求程序，限制越級上訪，嚴(yán)格各級受理范圍，讓位于司法程序，限制越級信訪。信訪條例規(guī)定：“信訪人的信訪事項應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)作出處理決定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者其上一級行政機(jī)關(guān)提出?！薄靶旁L人未依照本條例第十條的規(guī)定而直接到上級行政機(jī)關(guān)走訪的，信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知其依照本條例第十條的規(guī)定提出；上級行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要直接受理的，可以直接受理?！币患壭旁L委員會發(fā)現(xiàn)受理的事件不屬于本地管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的信訪委員會，受移送的信訪委員會應(yīng)當(dāng)受理。受移送的信訪委員會認(rèn)為受移送的案件依照規(guī)定不屬于本地管轄的，應(yīng)當(dāng)報請上級信訪委員會指定管轄，不得再自行移送。上級人民法院有權(quán)處理下級信訪委員會管轄的第一審事件，也可以把本級管轄的第一審事件交下級信訪委員會處理。下級信訪委員會對它所管轄的第一審事件，認(rèn)為需要由上級信訪委員會處理的，可以報請上級信訪委員會處理。當(dāng)事人不服一級信訪委員會第一審處理與答復(fù)的，有權(quán)在處理與答復(fù)決定書送達(dá)之日起3日內(nèi)向上一級信訪委員會提起復(fù)議。由于信訪當(dāng)事人在信訪前，行政事宜已經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟、黨務(wù)依據(jù)黨員權(quán)利保障條例行使黨員申訴權(quán)利程序、依法由法院受理的民事案件經(jīng)過民事訴訟與上訴程序，再經(jīng)過二次信訪處理足以保證的信訪事件處理是正確性與合法性，沒有必要將資源浪費(fèi)在少數(shù)纏訟人員上。因此，經(jīng)過二次信訪處理將不再處理。

為實現(xiàn)嚴(yán)格信訪程序，嚴(yán)格各級受理范圍、限制越級上訪，應(yīng)當(dāng)實行各級信訪委員會信訪事件聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，嚴(yán)格程序，尤其是上級信訪委員會和領(lǐng)導(dǎo)不能輕易接受信訪事件，避免重復(fù)受理，騰出力量處理更宏觀事宜?！皻w口辦理，誰主管、誰負(fù)責(zé)，及時、就地依法解決問題”原則的確定說明，信訪處理關(guān)鍵在縣級，目前信訪工作在總體上出現(xiàn)了“3個80%”的不相稱現(xiàn)象：80%的上訪反映的是基層問題，80%的上訪是有道理或有一定道理的，80%的上訪是有關(guān)地方或部門沒有認(rèn)真妥善解決而造成的。

四、實現(xiàn)為人大行使監(jiān)督職權(quán)服務(wù)的職能

到人大上訪反映的問題，大多是信訪人向有關(guān)部門多次訴求無果的，或是有關(guān)部門相互推諉扯皮而久拖不決的，或是信訪問題涉及許多部門需要多方面協(xié)調(diào)才能解決的。這些情況就決定了人大信訪所受理的問題錯綜復(fù)雜，處理起來難度較大，需要取得領(lǐng)導(dǎo)集體的重視和支持，嚴(yán)格按照程序，運(yùn)用法律武器和國家權(quán)力使問題得到解決。隨著社會主義民主與法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)，人民群眾民主和法律意識的不斷提高，人民群眾通過信訪渠道向人大常委會反映問題所涉及的內(nèi)容越來越廣，輸送的信息越來越豐富。面對這種信息源，人大常委會作為權(quán)力機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)多方面需要監(jiān)督的問題。有效利用人大信訪部門掌握的人民群眾關(guān)注的熱點、焦點問題的信息，對于提高人大常委會決策的科學(xué)性、針對性和增強(qiáng)行使職權(quán)的實效性具有重要意義。

人大信訪要實現(xiàn)為人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)服務(wù)的職能。首要的是保證其信息準(zhǔn)確地納入人大常委會的決策內(nèi)容，而人大信訪信息要納入人大常委會審議決策的內(nèi)容，一般應(yīng)經(jīng)過信息整理反饋、領(lǐng)導(dǎo)小組研究、主任會議審定等程序。在這個程序中領(lǐng)導(dǎo)小組的作用舉足輕重，它既負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織信訪工作的正確開展，又為主任會議和常委會當(dāng)好參謀助手，可以說領(lǐng)導(dǎo)小組工作的好壞，在一定程度上決定著人大信訪工作為人大常委會服務(wù)水平的高低。常委會要重視人大信訪這個民情社情信息資源庫的建設(shè)，建立常委會定期聽取信訪工作部門工作匯報制度，每年有計劃地聽取信訪工作部門的工作和信訪動態(tài)匯報。領(lǐng)導(dǎo)小組定期研究信訪工作制度的實行應(yīng)遵循從實際出發(fā)、講求實效的原則，關(guān)鍵在于使人大信訪工作始終處于規(guī)范、秩序的運(yùn)作之中。領(lǐng)導(dǎo)小組可以由人大常委會分管副主任任組長，由人大常委會信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長，人大常委會其他辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員。每季度召開一次會議，定期研究信訪工作，確定信訪工作的思路和重點，協(xié)調(diào)處理信訪工作中遇到的困難和問題。主任會議每半年聽取一次信訪工作情況匯報，重大信訪案件隨時提交主任會議研究，確保人大信訪信息及時納入常委會的決策內(nèi)容。

其次，信訪工作部門在常委會制訂年度工作要點時，要根據(jù)自己所掌握的民情社情信息，對常委會的各項工作提出意見和建議，而常委會也要重視聽取信訪工作部門的意見和建議。相對于人大常委會的其他專業(yè)工作部門，信訪工作部門提出的意見和建議可能更加切合實際。無論采取什么形式，信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員要以敏銳眼光善于挖掘信訪信息的深層次價值，從苗頭性中發(fā)現(xiàn)傾向性，從偶然性中發(fā)現(xiàn)必然性，從普遍性中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性，通過整理篩選，形成有情況、有分析、有建議的高質(zhì)量高層次信訪信息報告。對涉及面廣、影響重大的信訪案件，隨時報告，及時處理；對群眾普遍反映的問題，綜合分析，專題提供信息；對一個時期的信訪情況，可進(jìn)行定向分析，提供較為系統(tǒng)的監(jiān)督信息

再次，要充分發(fā)揮信訪工作部門綜合性職能作用。常委會在開展行使職權(quán)的具體工作時，應(yīng)充分考慮信訪工作部門的意見和建議。地方人大常委會開展執(zhí)法檢查和評議等活動，有時之所以效果非常有限，重要原因之一就是很少發(fā)現(xiàn)具體問題，沒有把住執(zhí)法部門的“七寸”。而信訪部門的接訪案中60%以上都是涉法具體案件，如果能從這些案件中選擇個別案件在行使職權(quán)的具體活動中認(rèn)真剖析一下，效果將可能會大不一樣。因此，常委會行使職權(quán)的各項工作，特別是監(jiān)督工作，如果能充分利用信訪部門所掌握的信息，實效會大有提高。

五、授予信訪機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)臋?quán)力，強(qiáng)化調(diào)查權(quán)和公開督辦權(quán)

信訪很多是涉及糾紛解決，而所有的糾紛解決機(jī)制都要求處理糾紛的機(jī)構(gòu)地位獨立，盡管不同的解決制度對獨立的程度要求可以不一樣。這是糾紛解決制度的公平性、公正性要求所決定。救濟(jì)監(jiān)察獨立的一個關(guān)鍵條件是有適當(dāng)?shù)臋?quán)力。目前我國信訪機(jī)構(gòu)基本扮演一種轉(zhuǎn)信的角色，真正解決問題的還是地方的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)。其原因大多被歸結(jié)為信訪部門權(quán)力有限，面對群眾的問題，信訪部門無能為力；如果要信訪部門解決問題，那就要給信訪部門相應(yīng)的權(quán)力。除了信訪機(jī)構(gòu)目前享有的權(quán)力之外，最重要的應(yīng)該是強(qiáng)化調(diào)查權(quán)和公開督辦權(quán)。

調(diào)查權(quán)中應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)要求提供包括內(nèi)部文件等信息的權(quán)能。對于調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的法律、法規(guī)中的問題，有提請合憲性審查的權(quán)力。信訪機(jī)構(gòu)每年要向人大提交年度報告，或向人大常委會提交特別報告，人大及其常委會要專門對報告進(jìn)行討論。報告及其人大審議的結(jié)果要向社會公開。

人大信訪工作與人大全面履職尤其是監(jiān)督工作有機(jī)結(jié)合，更好地行使監(jiān)督權(quán)，這是把群眾的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的有效途徑。這樣做，是實施憲法的需要，是擴(kuò)大公民有序的政治參與渠道的需要，是人大職責(zé)的需要，也是人民當(dāng)家作主的需要。人大信訪要實現(xiàn)為人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)服務(wù)的職能，有效督辦機(jī)制，信訪督辦權(quán)是人大常委會具備的法定權(quán)力。為發(fā)揮督辦作用，切實有效地提高人大信訪案件的解決率，一是建立督辦責(zé)任制，二是建立常委會領(lǐng)導(dǎo)親自督辦制度，三是建立督辦跟蹤制度。

[1]中國行政管理學(xué)會：《信訪學(xué)概論》，中國方正出版社2005版。

[2]花傳國、溫明：《人大信訪機(jī)制缺失性分析》，載《人大研究》2010年第6期。

[3]姜明安：《信訪制度及解決爭議的機(jī)制亟待創(chuàng)新》，載《中國改革（農(nóng)村版）》2004年第11期。

[4]于建嶸：《 中國信訪制度批判》，載《中國改革》，2005年第2期。