正確處理人大代表履職工作中的若干關(guān)系

人大代表是我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員和主體，是人民群眾利益的代言人和維護(hù)者，肩負(fù)著反映人民要求愿望和維護(hù)人民利益的重任。人大代表履職狀況如何，直接關(guān)系國家權(quán)力機(jī)關(guān)的整體效能和黨的執(zhí)政水平，關(guān)系人民的意愿能否得到及時(shí)的表達(dá)，關(guān)系人民管理國家的權(quán)力能否得到行使和實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主并保證國家社會(huì)的長治久安?；诖耍珖舜蟪Ｎ瘯?huì)于2010年10月通過了代表法修正案，對(duì)施行18年來的代表法進(jìn)行了修改和完善，涉及代表的權(quán)利與義務(wù)、代表的履職規(guī)范、代表履職的監(jiān)督與保障，等等。作為人大代表參加行使國家權(quán)力的依據(jù)，代表法的修改必將給各級(jí)人大代表的履職工作產(chǎn)生直接的影響。為了改進(jìn)人大工作和加強(qiáng)人大制度建設(shè)，根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，并結(jié)合目前的現(xiàn)實(shí)狀況，筆者認(rèn)為，我國各級(jí)人大代表在履職過程中，應(yīng)正確把握和處理好以下若干關(guān)系。

一、代表的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系

人大代表是我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，屬于一種國家職務(wù)和公共職務(wù)，在國家政治生活中扮演著重要的角色?；诖?，新的代表法對(duì)代表的權(quán)利和義務(wù)重新進(jìn)行了歸納和梳理，并采取列舉方式集中作出規(guī)定，改變了以往那種以零散的方式分散于舊的代表法各個(gè)章節(jié)和其他法律法規(guī)中，有利于代表全面、準(zhǔn)確地了解自身所享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，為人大代表履行法定職權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

正確處理代表的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，有利于增強(qiáng)代表履職的責(zé)任感和使命感，強(qiáng)化相關(guān)單位對(duì)代表履職的支持和保障以及原選區(qū)選民或原選舉單位對(duì)代表履職的監(jiān)督。一方面，從人大代表的權(quán)利來說，是指國家法律賦予其在履職過程中所依法享有的不同于普通公民和一般國家工作人員的政治權(quán)利，為人大代表所專享。根據(jù)代表法規(guī)定，人大代表主要享有八項(xiàng)權(quán)利[1]，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面，即人民代表大會(huì)會(huì)議期間的權(quán)利、閉會(huì)期間的權(quán)利以及執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)的權(quán)利。其中，會(huì)議期間的權(quán)利能否得到充分且有效地行使，直接關(guān)系人民代表大會(huì)的決策水平、工作效率及其作用的發(fā)揮；能否積極行使閉會(huì)期間的權(quán)利，則影響其在會(huì)議期間的參政議政水平，關(guān)乎人民群眾訴求和意愿的表達(dá)。與人大代表在會(huì)議期間和閉會(huì)期間的權(quán)利不同的是，執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)所享有的權(quán)利是一種外在性的保障權(quán)利，能否充分享有并不取決于代表本身，需要得到其他職能部門和組織的支持與配合，如國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、代表所在工作單位，等等。通觀人大代表享有的種種權(quán)利，可以發(fā)現(xiàn)，它們呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特征：一是代表的權(quán)利源自其代表職務(wù)，是執(zhí)行代表職務(wù)的前提和保障；二是代表的權(quán)利只能由代表專門行使，并受到憲法和法律的嚴(yán)格保護(hù)。因此，國家和一切社會(huì)組織均應(yīng)尊重代表的各項(xiàng)權(quán)利，支持代表依法履職。

另一方面，從人大代表的義務(wù)來說，則是指因其身份、地位或職業(yè)而由國家法律作出的一些專門要求和規(guī)定。同代表的權(quán)利一樣，代表的義務(wù)也是以其代表身份為前提的，不得放棄或者不履行，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，原選區(qū)選民或選舉單位可以對(duì)其予以罷免。正如全國人大有關(guān)負(fù)責(zé)人在與網(wǎng)友在線交流時(shí)所說：“代表的權(quán)利和義務(wù)有一個(gè)特點(diǎn)，是因?yàn)閾?dān)任代表職務(wù)而產(chǎn)生的，不能像私權(quán)一樣可以讓步或者放棄?！盵2]根據(jù)代表法規(guī)定，人大代表應(yīng)當(dāng)履行八項(xiàng)義務(wù)[3]。仔細(xì)審視人大代表的各項(xiàng)義務(wù)，可以發(fā)現(xiàn)，其中某些義務(wù)亦是其享有的權(quán)利，例如，出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，認(rèn)真審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，既是代表的一項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)又是代表的義務(wù)。因此，人大代表的權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的、不可分割的。即如馬克思所言：“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)?！盵4]作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，每個(gè)人大代表均平等地享有權(quán)利和履行義務(wù)，沒有只享有權(quán)利的代表，也沒有只盡義務(wù)的代表。代表的權(quán)利和義務(wù)是平等的、一致的。因此，人大代表應(yīng)當(dāng)把人民賦予的權(quán)力使用好、義務(wù)履行好，依法履行各項(xiàng)職權(quán)，發(fā)揮代表作用。

二、代表在會(huì)議期間工作與閉會(huì)期間活動(dòng)的關(guān)系

人大代表的代表職務(wù)包括兩個(gè)方面：即代表在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的工作和本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)。其中，人大代表在會(huì)議期間的工作是執(zhí)行代表職務(wù)的核心和關(guān)鍵，是依法履行職權(quán)的最重要的過程和最主要的方式。正如彭沖同志強(qiáng)調(diào)：“人大代表集體行使國家權(quán)力，集中表現(xiàn)在每年一次的代表大會(huì)上……開會(huì)是最重要的事情，因?yàn)槿舜鬀Q定國家大事?！盵5]同時(shí)，人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)，則是會(huì)議期間工作的延續(xù)和基礎(chǔ)，是代表職務(wù)不可或缺的組成部分。因此，不管是會(huì)議期間的工作，還是閉會(huì)期間的活動(dòng)，兩者本質(zhì)上是相同的，相輔相成，缺一不可，都是代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利。

正確處理人大代表在會(huì)議期間工作和閉會(huì)期間活動(dòng)的關(guān)系，一方面，必須繼續(xù)加強(qiáng)人大代表在會(huì)議期間的工作。人大代表作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，其職責(zé)主要包括參與決策、協(xié)助監(jiān)督和反映群眾意見等方面。正是通過參加本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，人大代表才得以充分履行其享有的各項(xiàng)職責(zé)，充當(dāng)好人民群眾利益的代言人。為此，應(yīng)進(jìn)一步提高人大代表的履職意識(shí)和能力，優(yōu)化人大代表的組成結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大人大代表的知情知政權(quán)，切實(shí)保障和積極支持人大代表依法行使審議權(quán)、選舉權(quán)、詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、表決權(quán)等職權(quán)，同時(shí)，健全和完善人大的選舉制度和會(huì)議制度，改進(jìn)和創(chuàng)新人大代表行使職權(quán)的程序和方式，充分利用好人民代表大會(huì)會(huì)議這個(gè)平臺(tái)和載體，為人大代表履職提供組織和制度保障。

另一方面，必須高度重視人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)，推動(dòng)代表履職和活動(dòng)的常態(tài)化，規(guī)范和保障其行使各項(xiàng)職權(quán)。閉會(huì)期間的活動(dòng)是代表職務(wù)的一部分，正是通過在閉會(huì)期間開展的各類代表活動(dòng)，才能及時(shí)了解選民和選舉單位的意見及其要求，更好地為會(huì)議期間的代表工作服務(wù)。基于此，必須處理和協(xié)調(diào)好人大集體組織活動(dòng)和代表個(gè)人自主開展活動(dòng)的關(guān)系，優(yōu)化和創(chuàng)新閉會(huì)期間人大代表履職活動(dòng)的方式方法，建立健全代表活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，密切人大常委會(huì)與人大代表、人大代表與原選區(qū)選民或原選舉單位的聯(lián)系，重點(diǎn)要完善人大代表活動(dòng)制度（如代表小組制度、代表視察制度、代表評(píng)議制度等）和構(gòu)建人大代表履職服務(wù)保障體系（時(shí)間和經(jīng)費(fèi)的保障）。只有重視閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，才能最終解決“代表代表，會(huì)完就了”的問題和現(xiàn)象。

三、代表集體行權(quán)與個(gè)人履職的關(guān)系

當(dāng)前，各級(jí)人大及其常委會(huì)主要是以會(huì)議形式，遵循民主集中制原則，依照法定程序，集體討論問題、集體決定問題、集體行使各項(xiàng)法定職權(quán)——即立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大問題決定權(quán)等均應(yīng)由全體人大代表組成的人民代表大會(huì)集體行使，并經(jīng)全體人大代表一起表決而形成決議、決定和法律。非經(jīng)法定程序和法定會(huì)議，任何單個(gè)代表或者人大其他機(jī)構(gòu)作出的決議和決定都不具有法律約束力。正如彭真同志所言：“全國人大和全國人大常委會(huì)怎樣工作？怎樣行使權(quán)力？就是要實(shí)行民主集中制，就是在民主的基礎(chǔ)上集中，作出決定，而不是個(gè)人行使權(quán)力，主要表現(xiàn)在集體制定的法律、作出的決定和其他法定的職責(zé)中。”[6]因此，人大代表依法履職，應(yīng)正確定位自己在本級(jí)人民代表大會(huì)中的位置，把握好人大的基本工作方式。

正確處理人大代表集體行權(quán)與個(gè)人履職的關(guān)系，一方面，必須樹立和增強(qiáng)集體行權(quán)的意識(shí)和觀念，維護(hù)和規(guī)范集體行權(quán)的行為。集體行權(quán)是人大工作的基本原則和人大代表履職的基本準(zhǔn)則，是民主集中制的內(nèi)在要求。各級(jí)人大及其常委會(huì)積極貫徹集體行權(quán)——即集體討論和集體決定的原則，一方面，有利于廣泛聽取和吸納不同領(lǐng)域、行業(yè)和部門代表的意見和建議，提高人大工作的質(zhì)量，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)所作出的決定、決議或通過的法律法規(guī)，更能體現(xiàn)人民的利益和愿望；另一方面，有利于按多數(shù)人的意愿決定問題，避免了少數(shù)人以人大或者人大常委會(huì)的名義決定和處理問題，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的愿望。

另一方面，必須充分重視和發(fā)揮代表個(gè)人的作用。細(xì)究人大代表的職權(quán)，主要包括兩種，一種是人大代表集體行使的職權(quán)，主要包括人大代表投票選舉的職權(quán)和表決的職權(quán)，集中反映了普遍盛行的“人大集體行權(quán)、個(gè)人無權(quán)”[7]的提法。另一種則是人大代表個(gè)體行使的職權(quán)，亦分為兩種[8]，一類是只需人大代表單個(gè)人即可行使的職權(quán)，主要包括人大代表審議的職權(quán)、詢問的職權(quán)、視察的職權(quán)、列席會(huì)議的職權(quán)、提出建議批評(píng)和意見的職權(quán)，等等；一類是需要一定數(shù)量人大代表聯(lián)合才能行使的職權(quán)，主要包括人大代表提出議案、質(zhì)詢案、罷免案的職權(quán)，以及提議組織特定問題調(diào)查委員會(huì)和臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的職權(quán)，等等。不管是集體行權(quán)還是個(gè)人履職，都是通過代表個(gè)體得以實(shí)現(xiàn)的。因此，人大及其常委會(huì)集體行權(quán)，并不意味著人大代表無所作為和無事可做，更不是指人大代表無權(quán)。作為人大的主體和組成人員，人大代表個(gè)體履職的質(zhì)量直接決定了人大集體行權(quán)的質(zhì)量和效果。只有充分發(fā)揮人大代表履職的積極性和主動(dòng)性，人大及其常委會(huì)集體行權(quán)才有堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，充分發(fā)揮其權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。

四、代表從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系

在我國，因人大代表實(shí)行兼職制——即各級(jí)人大代表均有自己的本職工作，而不以擔(dān)任人大代表為專門的職業(yè)，也不從國家領(lǐng)取擔(dān)任人大代表的薪酬，僅在執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)獲得一定的國家補(bǔ)助，由此決定了人大代表在從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)和執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)，兩者不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突。鑒于此，代表法第四十六條明確規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)牟取個(gè)人利益?！边@既是對(duì)人大代表依法履職的基本要求，也是樹立人大權(quán)威的重要舉措。

正確處理代表從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，一方面，必須做好本職工作，牢記代表身份，樹立代表意識(shí)。本職工作的好壞，直接反映了代表本人能力和素質(zhì)的高低。很難想象，連本職工作都做不好的代表，還能執(zhí)行好代表職務(wù)。因此，做好本職工作，是當(dāng)好人大代表和發(fā)揮代表作用的基礎(chǔ)。目前，我國當(dāng)選的各級(jí)人大代表，往往都是本單位和本部門的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干，因此，其本職工作都是做得非常優(yōu)秀。在某種程度上，被選為人大代表亦是對(duì)其工作的一種肯定，更是一種信任。源于此，代表在從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)以身作則、樹立榜樣，并要充分利用各種形式和途徑，積極走訪選區(qū)選民并聽取和反映選區(qū)選民意見和建議，不辜負(fù)原選區(qū)選民或原選舉單位的信任，不斷改進(jìn)自己的代表工作。

另一方面，必須依法履行代表職權(quán)，優(yōu)先保證執(zhí)行代表職務(wù)的時(shí)間。人大代表是一種政治職務(wù)和國家職務(wù)，而不是一種榮譽(yù)，因此，當(dāng)本職工作與代表工作發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)區(qū)別輕重緩急，統(tǒng)籌安排好本職工作，以執(zhí)行代表職務(wù)為重。然而，目前代表履職普遍出現(xiàn)的問題是：代表履職時(shí)間難以保證，影響了代表活動(dòng)的開展；代表利用職務(wù)之便牟取個(gè)人非法利益，造成了負(fù)面的影響。正是基于此，代表法強(qiáng)調(diào)，代表在執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)，所在單位必須予以時(shí)間和物質(zhì)保障；代表在開展視察等代表活動(dòng)時(shí)，只能向相關(guān)部門提出建議、批評(píng)和意見，而不能直接處理問題，包括處理具體事件和具體案件，以及不得干涉具體司法案件以及招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。對(duì)此，彭真曾指出：“全國人大有2978位代表、委員，誰告狀告到他那里，誰把具體問題提到他那里，他就處理，直接去處理行政、司法等事務(wù)，那就等于在憲法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外增加好多政府、檢察院、法院。那樣，工作還怎么進(jìn)行？國務(wù)院、法院、檢察院的工作還怎么進(jìn)行？人大代表不光有全國的，還有省級(jí)的、縣級(jí)的、鄉(xiāng)級(jí)的，上下全都那樣搞起來，工作秩序、生產(chǎn)秩序、社會(huì)秩序就都會(huì)被搞亂?！盵9]因此，作為人大代表，應(yīng)將兩者有機(jī)地結(jié)合起來，針對(duì)本職工作的特點(diǎn)，創(chuàng)造性地開展代表工作和活動(dòng)，做到兩不誤、兩促進(jìn)。

五、代表與原選區(qū)選民或者原選舉單位的關(guān)系

人大代表是由原選區(qū)選民或者原選舉單位選舉到國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表本選區(qū)或本選舉單位參與行使國家權(quán)力的，因此，兩者之間是一種代表與被代表、選舉與被選舉、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。對(duì)此，憲法和代表法均作了明確規(guī)定，例如，憲法第一百零二條規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表受原選舉單位的監(jiān)督；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表受選民的監(jiān)督。地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉單位和選民有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免由他們選出的代表。”代表法第六條規(guī)定：“代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督?！泵芮腥舜蟠砼c原選區(qū)選民或者原選舉單位之間的聯(lián)系，是人大代表的基本職責(zé)和應(yīng)有之義，也是人大制度的內(nèi)在要求。

正確處理人大代表與原選區(qū)選民或者原選舉單位的關(guān)系，一方面，必須密切兩者之間的聯(lián)系。人大代表的身份及其權(quán)力源自原選區(qū)選民或者原選舉單位的選舉所賦予，因此，與原選區(qū)選民或者原選舉單位保持密切聯(lián)系，是人大代表依法履行職權(quán)的前提和基礎(chǔ)。若是脫離了原選區(qū)選民或者原選舉單位，或者與原選區(qū)選民或原選舉單位聯(lián)系不密切，就很難了解人民愿望和傾聽人民的呼聲，代表履職就成為無源之水、無本之木。只有密切人大代表與原選區(qū)選民或者原選舉單位之間的聯(lián)系，各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)才能深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的愿望。為此，人大代表不僅要積極參與閉會(huì)期間本級(jí)人大常委會(huì)組織的調(diào)研、視察、座談等集體活動(dòng)，深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，掌握第一手資料，還應(yīng)主動(dòng)地開展形式多樣的自主性活動(dòng)，例如，設(shè)立代表接待日，定期接待選民以聽取意見和建議，更好地在會(huì)議期間履行職權(quán)和發(fā)揮代表作用。

另一方面，必須加強(qiáng)對(duì)人大代表的監(jiān)督。政治領(lǐng)域的一條基本法則就是：誰授權(quán)，便對(duì)誰負(fù)責(zé)。既然代表的權(quán)力是由其所在選區(qū)或選舉單位授予和委托的，那么，為了確保代表當(dāng)選之后能向原選區(qū)選民或者原選舉單位負(fù)責(zé)，讓代表接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，就是天經(jīng)地義的事?；诖耍舜蟠響?yīng)自覺接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，以反映人民要求愿望和維護(hù)人民利益為己任，積極采取多種形式向原選區(qū)選民或原選舉單位匯報(bào)履職情況，誠懇聽取它們對(duì)自己履職的意見和批評(píng)，主動(dòng)回答它們對(duì)履職狀況的詢問。同時(shí)，還應(yīng)大力強(qiáng)化選民的監(jiān)督意識(shí)，提高選民的監(jiān)督能力。通過宣傳有關(guān)法律法規(guī)或組織選區(qū)選民學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)和人大知識(shí)，使選民意識(shí)到代表的權(quán)力源自其授予和委托，兩者是存有一種先天性的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這樣，將能有效地督促代表依法履行職權(quán)，更好地為原選區(qū)選民和原選舉單位服務(wù)。

六、代表與同級(jí)人民代表大會(huì)的關(guān)系

人民代表大會(huì)是由人大代表組成的會(huì)議，是我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的組織形式和主要途徑。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員和組織細(xì)胞，人大代表與同級(jí)人民代表大會(huì)的關(guān)系，直接表現(xiàn)為部分與整體、細(xì)胞與肌體的關(guān)系。人大代表作用發(fā)揮得如何，其法定職權(quán)履行得怎樣，直接影響同級(jí)人民代表大會(huì)的作用能否有效發(fā)揮。因此，充分發(fā)揮人大代表的主體作用，必須重視與同級(jí)人民代表大會(huì)（這是人大代表履職的最重要載體）的關(guān)系。

正確處理人大代表與同級(jí)人民代表大會(huì)的關(guān)系，一方面，必須準(zhǔn)確定位好人大代表的角色，充分發(fā)揮人大代表的主體作用。人大代表作為國家權(quán)力的執(zhí)行者，肩負(fù)著反映人民愿望和維護(hù)人民利益的重?fù)?dān)，在國家政治生活中處于重要地位。同時(shí)，人民代表大會(huì)作為人民代表大會(huì)制度的組織載體，是整個(gè)國家權(quán)力運(yùn)行體系的基礎(chǔ)與核心，同樣在國家政權(quán)組織中處于主導(dǎo)和中心地位。作為人民代表大會(huì)的主體，人大代表履職意識(shí)和能力的高低，直接影響到它的地位和作用。如果人大代表缺乏履職的積極性和主動(dòng)性，人民代表大會(huì)也就難以發(fā)揮作用。因此，人民代表大會(huì)要發(fā)揮作用，其前提是同級(jí)人大代表能依法履職，有效工作。當(dāng)前，我國人大代表參加行使國家權(quán)力的最基本形式依然是在同級(jí)人民代表大會(huì)上，這就決定了人大代表必須準(zhǔn)確定位自己在同級(jí)人民代表大會(huì)中的角色，并對(duì)此有著清醒的認(rèn)識(shí)，避免履職失位、缺位和越位。

另一方面，加強(qiáng)和改進(jìn)人民代表大會(huì)的制度機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮其作為同級(jí)人大代表履職平臺(tái)和載體的作用。人民代表大會(huì)是同級(jí)人大代表依法行使選舉權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、罷免權(quán)等職權(quán)的最主要平臺(tái)和載體，因此，其本身制度機(jī)制建設(shè)是否健全與完善，將直接影響到同級(jí)人大代表的履職能否取得成效。加強(qiáng)人民代表大會(huì)的制度機(jī)制建設(shè)，主要應(yīng)突出以下幾個(gè)方面：一是人民代表大會(huì)的會(huì)議制度建設(shè)，涉及代表履職的會(huì)期、議事程序和規(guī)則等；二是人民代表大會(huì)的監(jiān)督制度建設(shè)，涉及對(duì)代表履職的評(píng)議、罷免、議案督辦等內(nèi)容；三是人民代表大會(huì)的保障制度，涉及人大代表履職的時(shí)間、物質(zhì)、信息等內(nèi)容；四是人民代表大會(huì)的專委會(huì)制度建設(shè)，涉及人大代表履職的調(diào)研、視察等內(nèi)容。只有搭建和構(gòu)筑好履職平臺(tái)，才能有效地支持、規(guī)范和保障同級(jí)人大代表依法履職，發(fā)揮代表作用。

七、代表與同級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，由各級(jí)人大代表選舉產(chǎn)生。人大常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)關(guān)，其工作內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是在本級(jí)人大會(huì)議期間，負(fù)責(zé)召集同級(jí)人大會(huì)議，承擔(dān)會(huì)議的組織和準(zhǔn)備工作，如主持本級(jí)人大代表的選舉和預(yù)備會(huì)議、提出會(huì)議議程草案、確定開會(huì)的日期以及建議會(huì)議討論的主要事項(xiàng)等；二是在本級(jí)人大閉會(huì)期間，負(fù)責(zé)經(jīng)常性地組織本級(jí)人大代表開展活動(dòng)，行使本級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的部分立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定權(quán)等職權(quán)，如行使對(duì)本級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)等，并為代表履職提供必要的條件。

正確處理人大代表與同級(jí)人大常委會(huì)之間的關(guān)系，一方面，必須明確兩者之間法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[10]，這是做好人大工作的基礎(chǔ)，亦是依法履行代表職務(wù)的前提。目前，人大代表與同級(jí)人大常委會(huì)之間存在選舉與被選舉、授權(quán)與被授權(quán)、監(jiān)督與被監(jiān)督、服務(wù)與被服務(wù)等四大法律關(guān)系。那么，基于“誰授權(quán)，便對(duì)誰負(fù)責(zé)”的原則，人大代表在履職過程中，不僅有權(quán)利要求同級(jí)人大常委會(huì)為其執(zhí)行代表職務(wù)提供各種支持、保障和服務(wù)，例如，組織安排本級(jí)人大代表的調(diào)研、視察活動(dòng)，為本級(jí)人大代表提供各類信息資料以保證代表的知情知政權(quán)，對(duì)本級(jí)少數(shù)民族代表在語言文字、生活習(xí)慣方面給予照顧，等等。而且有權(quán)利對(duì)同級(jí)人大常委會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督，提出建議、批評(píng)和意見，例如，撤銷或改變其不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，提出罷免常委會(huì)組成人員的罷免案，等等。當(dāng)然，人大代表亦有義務(wù)依法遵守同級(jí)人大常委會(huì)作出的決議、決定，積極參加本級(jí)人大常委會(huì)組織的各種活動(dòng)，依法履行代表職責(zé)。同時(shí)，基于人大常委會(huì)的性質(zhì)——即具有國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，被稱為“人大代表的代表”，也享有諸多權(quán)利，但更須履行一系列的義務(wù)。就其權(quán)利范圍來看，包括發(fā)布停止同級(jí)人大代表職務(wù)和終止同級(jí)人大代表資格的公告，受理、審查和批準(zhǔn)有關(guān)部門對(duì)同級(jí)人大代表采取強(qiáng)制措施的申請(qǐng)報(bào)告，等等。就其義務(wù)范圍來看，則應(yīng)與本級(jí)人大代表保持密切聯(lián)系，及時(shí)向本級(jí)人大代表通報(bào)工作情況，為本行政區(qū)域內(nèi)的代表開展代表工作提供協(xié)助和保障，組織本級(jí)人大代表參加履職學(xué)習(xí)，處理和督促有關(guān)部門處理人大代表提出的建議、批評(píng)和意見，等等。

另一方面，建立健全相關(guān)機(jī)制，給兩者之間的有效溝通和聯(lián)系提供一個(gè)制度化的渠道和途徑，實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動(dòng)。通過人大代表，人大常委會(huì)不僅可以收集民情民意，使制定的決策更加科學(xué)而符合人民群眾的根本利益，亦可使通過的法律、決議和決定得到有效的貫徹和落實(shí)。因此，密切兩者之間的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表的橋梁和紐帶作用，就顯得尤為關(guān)鍵。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合目前我國的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)著重加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的機(jī)制建設(shè)：一是完善人大常委會(huì)邀請(qǐng)同級(jí)人大代表列席各種會(huì)議和參加執(zhí)法檢查的機(jī)制建設(shè)；二是加強(qiáng)人大常委會(huì)向同級(jí)人大代表通報(bào)工作情況的機(jī)制建設(shè)；三是健全人大常委會(huì)對(duì)口聯(lián)系同級(jí)人大代表的機(jī)制建設(shè)；四是強(qiáng)化人大常委會(huì)督辦相關(guān)部門承辦本級(jí)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見的機(jī)制建設(shè)?？傊?，密切人大代表與同級(jí)人大常委會(huì)之間的聯(lián)系，是人大常委會(huì)性質(zhì)的內(nèi)在要求，也是更好執(zhí)行代表職務(wù)的必然要求。

八、代表與“一府兩院”的關(guān)系

人大代表與“一府兩院”的關(guān)系，源自于人民代表大會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系。我國憲法規(guī)定，“一府兩院”均由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。各個(gè)國家機(jī)關(guān)分工不同，職責(zé)亦不同，但均是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下、在各自職權(quán)范圍內(nèi)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和憲法法律。顯然，這同西方國家的國家機(jī)關(guān)間存在的“三權(quán)分立”有著本質(zhì)的區(qū)別。由此觀之，從法律層面來看，人大代表與“一府兩院”的關(guān)系，表現(xiàn)為一種選舉與被選舉、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系；從實(shí)踐層面來看，人大代表與“一府兩院”還存有決定與執(zhí)行的關(guān)系以及互相支持和協(xié)助的關(guān)系。

正確處理人大代表與“一府兩院”的關(guān)系，不僅關(guān)乎人大及其常委會(huì)的地位和作用，而且還影響“一府兩院”的工作成效。基于此，一方面，人大代表應(yīng)積極履行職權(quán)，既要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，亦要大力支持和協(xié)助“一府兩院”實(shí)施憲法和法律。人大代表對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，主要從兩個(gè)方面展開：一是在會(huì)議期間，集體聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)“一府兩院”工作提出建議、批評(píng)和意見，以及進(jìn)行詢問和質(zhì)詢，最后參加表決，亦可聯(lián)名提出罷免案并行使罷免權(quán)，等等；二是在閉會(huì)期間，開展視察、調(diào)查和執(zhí)法檢查活動(dòng)，約見“一府兩院”及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，列席和旁聽相關(guān)部門的會(huì)議，參與相關(guān)部門的工作評(píng)議，等等。鑒于我國各級(jí)人民代表大會(huì)一般每年只開一次會(huì)，造成對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督缺乏經(jīng)常性和可持續(xù)性。因此，有效加強(qiáng)閉會(huì)期間對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督是重點(diǎn)和關(guān)鍵。正是源于此，全國人大常委會(huì)于2006年專門出臺(tái)監(jiān)督法，基本實(shí)現(xiàn)了人大代表對(duì)“一府兩院”監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。同時(shí)，人大代表應(yīng)借此（行使監(jiān)督權(quán)）支持和推動(dòng)“一府兩院”工作。正如李鵬同志強(qiáng)調(diào)指出：“人大對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，在一定意義上也是一種支持，通過監(jiān)督支持依法行政、公正司法?！盵11]

另一方面，“一府兩院”應(yīng)主動(dòng)接受人大代表的監(jiān)督，及時(shí)通報(bào)工作情況，積極支持和保障人大代表依法履職，認(rèn)真辦理人大代表的建議、批評(píng)和意見?！耙桓畠稍骸弊鳛榉煞ㄒ?guī)的執(zhí)行者及操作者，更加了解本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的實(shí)際情況及其問題。為此，應(yīng)主動(dòng)向同級(jí)人大代表通報(bào)有關(guān)工作情況，使人大代表及時(shí)掌握第一手資料，保證人大代表出席人大有關(guān)會(huì)議時(shí)做到心中有數(shù)，有利于提高審議質(zhì)量以及所提建議、批評(píng)和意見更具針對(duì)性和實(shí)效性。例如，近年來，全國各地普遍建立了定期將“一府兩院”的工作情況及其有關(guān)公報(bào)及時(shí)向同級(jí)人大代表通報(bào)的制度，提高了人大代表的監(jiān)督效力。同時(shí)，“一府兩院”應(yīng)認(rèn)真研究和辦理同級(jí)人大代表的建議、批評(píng)和意見，并將其作為改進(jìn)有關(guān)工作的方法。因?yàn)榇硖峤ㄗh、批評(píng)和意見，既是行使其代表權(quán)利的過程，也是反映社情民意的表現(xiàn)。因此，“一府兩院”對(duì)此應(yīng)予以高度重視，建立健全重點(diǎn)督辦機(jī)制，加強(qiáng)有關(guān)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，認(rèn)真予以辦理并給予答復(fù)。

九、代表國家利益與代表選區(qū)利益的關(guān)系

在代表履職過程中，究竟應(yīng)該代表國家利益還是選區(qū)利益，糾結(jié)著每一位代表。自議會(huì)成為權(quán)力機(jī)關(guān)之后，就成為一個(gè)爭論不休的問題，既是一個(gè)理論命題，更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，被稱為“代表的困境”。英國學(xué)者柏克最早對(duì)此進(jìn)行了全面的闡述，即“議會(huì)不是一個(gè)由代表各不相同的、敵對(duì)國家利益的大使們所組成的協(xié)商會(huì)……是一個(gè)具有共同利益、整體利益的同一國家的決策性會(huì)議……你們把他挑選出之后，他就不再受布里斯托爾這一地區(qū)的限制，而是議會(huì)的一員?！盵12]當(dāng)然，亦有學(xué)者反駁說：“議會(huì)中的每一位代表，他們不是全國的代表，只是代表當(dāng)初選舉他們的特定地方。如果被選出的代表可以代表多個(gè)地方，那么他們?cè)谶x舉時(shí)只能選擇其中的一個(gè)地方?！盵13]由此可見，代表（或議員）在履職時(shí)，究竟應(yīng)以誰的利益為己任，并沒有形成統(tǒng)一的共識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)顧當(dāng)前西方各國的具體情況，歐洲國家議會(huì)議員（如法國和德國）傾向于國家利益取向，并在法律層面予以規(guī)定；而美國國會(huì)則傾向于選區(qū)利益取向。

正確處理代表國家利益還是代表原選區(qū)選民或原選舉單位利益的關(guān)系，本質(zhì)上就是要正確處理整體利益與局部利益、根本利益與具體利益、普遍利益與特殊利益、長遠(yuǎn)利益與暫時(shí)利益之間關(guān)系的問題。一方面，在我國，一切權(quán)力屬于人民，各級(jí)人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是代表人民行使權(quán)力。因此，代表法第二條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。”鑒于此，人大代表理應(yīng)站在全國人民普遍利益的立場上，超越原選區(qū)選民或原選舉單位的地方利益，把人民的利益作為履職的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，努力將原選區(qū)選民或原選舉單位的利益融合到國家利益之中，實(shí)現(xiàn)兩者之間的協(xié)調(diào)。另一方面，各級(jí)人大代表均是由原選區(qū)選民或者原選舉單位選舉產(chǎn)生的，不僅對(duì)原選區(qū)選民或者原選舉單位的情況比較熟悉，而且基于法律關(guān)系還應(yīng)對(duì)他們負(fù)責(zé)。所以，代表法第四條規(guī)定代表應(yīng)“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)”。在實(shí)際工作中，人大代表應(yīng)充分認(rèn)識(shí)人民內(nèi)部存在的利益多樣和差別性，積極反映原選區(qū)選民或原選舉單位的意見和要求。一旦兩者之間的利益發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)代表和反映全體人民的普遍利益。由上可知，在“代表誰”這個(gè)問題上，目前我國有關(guān)法律法規(guī)采取了一種折中的調(diào)和態(tài)度，在某種程度上給代表履職帶來了些許困惑。

十、上下級(jí)人大代表之間的關(guān)系

目前，我國共有全國、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級(jí)人大代表，是各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，而縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表則由下一級(jí)人民代表大會(huì)間接選舉產(chǎn)生?？梢姡挥锌h級(jí)以上的人大代表之間才存在一種選舉與被選舉的法律關(guān)系，而不是所謂的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。正是基于此種關(guān)系，縣級(jí)以上人大代表應(yīng)密切相互之間的聯(lián)系和溝通，依法履行代表職權(quán)，主動(dòng)聽取和反映原選舉單位的意見和要求，努力解決本行政區(qū)域內(nèi)的問題。

正確處理上下級(jí)人大代表之間的關(guān)系，可以形成履職合力，推動(dòng)人大整體工作的開展。一方面，下級(jí)人大代表要主動(dòng)加強(qiáng)與上一級(jí)人大代表的溝通與聯(lián)系，及時(shí)反映社情民意，解決本級(jí)人大代表難以處理的問題。上下級(jí)人大及其常委會(huì)之間存在著三種關(guān)系，即法律監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系以及工作聯(lián)系關(guān)系。但是，就具體人大代表個(gè)體而言，主要表現(xiàn)為一種工作聯(lián)系關(guān)系。在某種意義上而言，下級(jí)人大代表是上級(jí)人大代表的“選民”，他們有權(quán)利向上級(jí)人大代表反映本行政區(qū)域內(nèi)的各種問題，尤其是涉及一些本級(jí)人大代表難以解決的全局性和重大性的問題，并要求予以解決。通過加強(qiáng)與上級(jí)人大代表的聯(lián)系，下級(jí)人大代表可以有效發(fā)揮其橋梁紐帶作用，與此同時(shí)，間接地?cái)U(kuò)大了上級(jí)人大代表的影響力。另一方面，上級(jí)人大代表要密切與下級(jí)人大代表之間的聯(lián)系，積極參加下級(jí)人大代表的代表小組活動(dòng)。上級(jí)人大代表既然是由下級(jí)人大代表選舉產(chǎn)生，那么，密切兩者之間的聯(lián)系，不僅是其責(zé)任和義務(wù)，更是其性質(zhì)使然。否則，下級(jí)人大代表可以以履職失職的名義集體聯(lián)名罷免由他們選舉產(chǎn)生的上級(jí)人大代表。對(duì)于上級(jí)人大代表而言，主動(dòng)增強(qiáng)與下級(jí)人大代表的聯(lián)系，不僅可以借此收集民情民意，為其依法履職提供動(dòng)力和保障，還能促進(jìn)人大的整體工作，提高人大的地位和作用。基于此，代表法第二十一條規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，可以參加下級(jí)人民代表大會(huì)代表的代表小組活動(dòng)?！闭峭ㄟ^參加閉會(huì)期間的下級(jí)人大及其常委會(huì)組織開展的各種視察、調(diào)查、座談等活動(dòng)，上級(jí)人大代表可以及時(shí)有效地掌握第一手資料，提高履職質(zhì)量。

十一、代表與所在單位的關(guān)系

人大代表與所在單位的關(guān)系，源于人大制度的兼職特征。在我國，被選為人大代表后，并不同其所在單位脫離人事檔案關(guān)系，依然享有工資和其他福利待遇，僅僅在執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)離開原崗位工作。因此，人大代表執(zhí)行代表職務(wù)，要主動(dòng)處理好與所在單位的關(guān)系。這不僅關(guān)涉人大代表的切身利益，還影響人大代表履職的成效以及國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威。

正確處理人大代表與所在單位的關(guān)系，有利于解除代表履職的后顧之憂，使代表更好地履職盡責(zé)。一方面，代表應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)行代表職務(wù)與所在單位工作之間的時(shí)間關(guān)系，優(yōu)先安排代表工作和活動(dòng)，合法反映所在單位的利益訴求。代表的兼職屬性，決定了代表必須面對(duì)和處理好執(zhí)行代表職務(wù)和做好本職工作之間的沖突。雖然執(zhí)行代表職務(wù)的時(shí)間較短，但一定程度上還是會(huì)影響所在單位的工作部署和安排，因此，必須予以高度重視。目前，每年召開各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的時(shí)間比較固定，代表的工作可以提前安排，關(guān)鍵在于閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，因其不確定性和頻繁性，常常與所在單位的工作發(fā)生沖突。此時(shí)，代表應(yīng)通過合法的程序向所在單位提出申請(qǐng)參加代表活動(dòng)，確保履職的正常進(jìn)行。同時(shí)，代表應(yīng)與所在單位保持密切聯(lián)系，利用工作和業(yè)余時(shí)間并通過多種形式聽取所在單位選民的意見和要求，合法地反映所在單位的利益訴求。當(dāng)然，一旦所在單位的利益與所在選區(qū)利益發(fā)生沖突時(shí)，要犧牲局部利益以服從整體利益。

另一方面，代表所在單位應(yīng)支持代表依法履職，為其執(zhí)行代表職務(wù)提供時(shí)間和物質(zhì)保障。當(dāng)前，代表所在單位主要包括國家機(jī)關(guān)、民主黨派和社會(huì)團(tuán)體、國有企業(yè)事業(yè)單位、軍隊(duì)以及外資企業(yè)、私營企業(yè)等。就現(xiàn)實(shí)情況而言，所在單位為國家機(jī)關(guān)、民主黨派和社會(huì)團(tuán)體、國有企業(yè)事業(yè)單位、軍隊(duì)的代表，其執(zhí)行代表職務(wù)的時(shí)間和物質(zhì)一般能得到有效保障。但是，所在單位為外資企業(yè)、私營企業(yè)的代表，則難以得到相應(yīng)的時(shí)間和物質(zhì)保障，尤其是在人大閉會(huì)期間，它們往往以工作忙、任務(wù)多、人手緊張為由拒絕代表的請(qǐng)假申請(qǐng)，導(dǎo)致代表經(jīng)常缺席由本級(jí)人大常委會(huì)組織的各種代表活動(dòng)，影響了代表作用的發(fā)揮?；诖?，代表法明確規(guī)定，代表參加履職活動(dòng)時(shí)，代表所在單位必須給予時(shí)間和工資及其他福利待遇，而對(duì)于拒絕履行相關(guān)義務(wù)甚至阻礙代表履職的單位，應(yīng)予以批評(píng)乃至處分和追究刑事責(zé)任。不過，需要指出的是，只有本級(jí)人大及其常委會(huì)組織的履職活動(dòng)，代表所在單位才有義務(wù)提供時(shí)間和物質(zhì)保障，而代表本人安排的履職活動(dòng)，如持證視察、自行進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和舉行座談會(huì)等，則應(yīng)在業(yè)余時(shí)間進(jìn)行。

注釋：

[1][3]《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，中國民主法制出版社2010年版，第10～11頁。

[2]許安標(biāo)：《代表權(quán)利義務(wù)不能像私權(quán)一樣可以讓步或者放棄》，http://news.xinhuanet.com/video/2010-09/28/c_12615252.htm（新華網(wǎng)）。

[4]《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1992年版，第137頁。

[5]彭沖：《民主法制論集》，中國民主法制出版社1993年版，第146～147頁。

[6]彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第41頁。

[7][9]對(duì)于這種提法，一些學(xué)者認(rèn)為還有待商榷。見王軍科：《“集體有權(quán)、個(gè)人無權(quán)”的提法不利于煥發(fā)人大代表和常委會(huì)組成人員的能動(dòng)性和使命感》，載《人大研究》2007年第4期；陳書僑：《還是提“人大集體有權(quán)、個(gè)人有責(zé)”好》，載《人大研究》2009年第1期。

[8]陳熒：《人大代表的地位與職權(quán)》，載《人大研究》2002年第9期。

[10]參見袁達(dá)毅：《關(guān)于代表法修改的幾個(gè)問題》，載《“代表制度與代表履職空間“學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心2010年10月。

[11]《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社2006年版，第1999頁。

[12]【英】埃德蒙·柏克：《自由與傳統(tǒng)》，蔣慶等譯，商務(wù)印書館2001年版，第165～166頁。

[13]轉(zhuǎn)引【美】伯納德·貝林：《美國革命的思想意識(shí)淵源》，涂永前譯，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第155頁。