行政程序控權(quán)與傳統(tǒng)控權(quán)模式的比較分析

□左娟

（解放軍信息工程大學(xué)，河南 鄭州 450001）

行政程序控權(quán)與傳統(tǒng)控權(quán)模式的比較分析

□左娟

（解放軍信息工程大學(xué)，河南 鄭州 450001）

隨著 “行政國家”現(xiàn)象的產(chǎn)生，政府開始大量干預(yù)國家的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，傳統(tǒng)的實體控權(quán)模式逐漸顯得力不從心。以程序控權(quán)為主的現(xiàn)代控權(quán)模式能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)控權(quán)模式的局限性，而且更適應(yīng)現(xiàn)代社會事務(wù)管理的需要，其既有利于充分發(fā)揮行政權(quán)的積極作用，調(diào)動行政相對人參與行政行為的積極性，也有利于提高行政效率，避免事后監(jiān)督造成的損失。

控權(quán)模式；行政程序；行政程序控權(quán)

一、研究背景

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”［1］（p154）孟德斯鳩在《論法的精神》中的論述已成為人們對權(quán)力認(rèn)識的一條公理。千百年來，權(quán)力控制一直是西方政治法律關(guān)注的焦點之一。從歷史上看，19世紀(jì)以前的權(quán)力控制主要采取嚴(yán)格規(guī)則模式，注重實體控權(quán)的制度建設(shè)；19世紀(jì)以后，社會隨機(jī)性事務(wù)愈來愈多，面對合法外衣下日趨膨脹的權(quán)力專橫和濫用，傳統(tǒng)的規(guī)則主義控權(quán)模式隨著“行政國家”現(xiàn)象的產(chǎn)生而面臨危機(jī)，“從搖籃到墳?zāi)埂钡膹V泛公共服務(wù)的提供必然要求行政機(jī)關(guān)具有一定的自由裁量權(quán)，以擺脫法律對行政權(quán)僵硬的無效率的控制。而行政程序能夠為行政權(quán)力的行使設(shè)定嚴(yán)格的規(guī)則，行政權(quán)力尤其是自由裁量權(quán)的行使被限定在事先設(shè)計好的公正而民主的程序中進(jìn)行，使行政行為在其形成過程中即受到嚴(yán)格的監(jiān)督，從而實現(xiàn)有效的控權(quán)。鑒于上述原因，西方很多國家逐漸認(rèn)識到以行政程序控制行政權(quán)的重要性，相繼調(diào)整其控權(quán)模式，在傳統(tǒng)控權(quán)模式的基礎(chǔ)上開始重視程序的控權(quán)功能，并逐步建立了行政程序法律制度。

在我國，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長和改革開放的逐步深入，以國家力量為后盾的行政權(quán)力在運行過程中也出現(xiàn)了行政權(quán)力濫用現(xiàn)象，這不僅給國家造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失，侵犯了公民的合法權(quán)益，而且使政府的公信力受到了損害。從某種程度上說，單純地依靠傳統(tǒng)控權(quán)模式已很難形成強(qiáng)有力的制約機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制，而行政程序控權(quán)的作用和價值在社會主義法制建設(shè)過程中則日益凸顯出來。2004年國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》把行政程序法制建設(shè)作為全面推進(jìn)依法行政的重要舉措，圍繞著“程序正當(dāng)”這個核心和“高效便民”這個依法行政的基本要求，依照行政權(quán)運行的內(nèi)在邏輯要求，對依法行政各個環(huán)節(jié)的行政程序制度逐一加以完善和發(fā)展。［2］（p207）黨的十七大報告指出：要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，“健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。”［3］因此，探討行政程序控權(quán)不僅能夠在理論上為控制行政權(quán)的濫用提供一種有效的手段，而且在實踐中對依法行政、建設(shè)社會主義法治國家也具有積極的意義。

二、傳統(tǒng)控權(quán)模式的主要內(nèi)容及其局限

傳統(tǒng)控權(quán)模式對于防止政府權(quán)力的腐敗和濫用，保障人民的權(quán)利和自由發(fā)揮了重要的、不可為其他模式所完全替代的作用。隨著歷史的發(fā)展和20世紀(jì)中葉以來世界各國社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的巨大變化，傳統(tǒng)控權(quán)模式越來越顯示出其局限性和弊端。

⒈實體控權(quán)模式。實體控權(quán)模式就是指通過制定詳細(xì)的實體規(guī)則來控制行政權(quán)。主要表現(xiàn)為通過法律規(guī)范嚴(yán)格限制行政權(quán)力的范圍和限度，這是一種事前預(yù)防機(jī)制。美國法理學(xué)家博登海默說：“法律的主要職能之一是界定和限制公私權(quán)力。哪里由法律在統(tǒng)治著，哪里就用規(guī)則的形式來剎住權(quán)力的無限制行使，這種規(guī)則把掌權(quán)者束縛在一定的行為方向中?！保?］（p148－153）法律控制主要包括以下兩方面內(nèi)容：一是在通過法律授予行政機(jī)關(guān)行政權(quán)時，明確界定行政權(quán)力的范圍，對行政權(quán)的行使設(shè)定邊界，將行政行為限定在法律設(shè)定的邊界以內(nèi)；二是通過法律明確界定政府權(quán)力的限度，行政權(quán)力通常只限于法律所明定，幾乎不允許行政機(jī)關(guān)享有任何自由裁量權(quán)。

在20世紀(jì)以前，社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)相對簡單，政府管理的領(lǐng)域相對狹窄，法律可以對權(quán)力的范圍作出明確的界定，可以不賦予或幾乎不賦予政府以任何自由裁量權(quán)，該模式在當(dāng)時對行政權(quán)力的濫用起到了積極的制約作用。但是，20世紀(jì)以后，隨著社會、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和市場失靈的出現(xiàn)，行政權(quán)力不得不介入人們的社會經(jīng)濟(jì)生活，而且作用的領(lǐng)域越來越寬，管理的事務(wù)越來越復(fù)雜。在這種情況下，法律不可能對行政機(jī)關(guān)要處理的各種事務(wù)和在處理過程中可能發(fā)生的各種情況事前都預(yù)計到，從而對其要實施的每一種行為都確定具體的規(guī)則并予以明確的規(guī)范，法律不能不給行政權(quán)力的行使留下廣泛的自由裁量空間。同時，實體控權(quán)模式并不能完全解決行政權(quán)濫用的問題，因為在實體規(guī)則外行政權(quán)的行使依然要靠公務(wù)員的“良心”來保證。因此，實體控權(quán)模式所設(shè)計的通過實體法規(guī)定嚴(yán)格限制行政權(quán)力的范圍和限度的做法自20世紀(jì)中葉以后就很難行得通，必須通過制度創(chuàng)新彌補(bǔ)其缺陷和漏洞。

⒉分權(quán)控權(quán)模式。分權(quán)控權(quán)模式主要是指實行“分權(quán)”制度，構(gòu)建以“權(quán)力制約權(quán)力”的控權(quán)模式。由于行政權(quán)力使用不當(dāng)有導(dǎo)致腐敗和濫用的趨勢，而導(dǎo)致權(quán)力腐敗和濫用的最重要條件是集權(quán)。因此，要根治權(quán)力的腐敗和濫用，最好的藥方就是“分權(quán)”：將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分授予不同的國家機(jī)關(guān)，使之相互制約和平衡，從而保持一種權(quán)力均衡態(tài)勢，防止行政權(quán)力隨意擴(kuò)張和任意行使，保障人民的權(quán)利和自由。

“以權(quán)力制約權(quán)力”，從其思想淵源和實質(zhì)來看，是建立在“三權(quán)分立”、“分權(quán)制衡”政治體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的一種權(quán)力制約模式，比較符合權(quán)力控制的真實內(nèi)涵，也是一種有效的權(quán)力制約模式。但是，此模式對權(quán)力制約的思考著眼于以權(quán)力約束權(quán)力本身，試圖通過強(qiáng)制性的權(quán)力來限制易被濫用的權(quán)力，然而，在權(quán)力者利益一致的情況下，這種權(quán)力制約模式往往會成為愚弄人民群眾的政治把戲，其在對權(quán)力進(jìn)行制約時沒有給公民權(quán)利留下足夠的空間，沒有考慮到公眾參與機(jī)制問題。此外，該模式的側(cè)重點在于通過限權(quán)否定專制，不在于對權(quán)力的規(guī)范、引導(dǎo)，不利于行政效率的提高。作為分權(quán)控制模式主要內(nèi)容的司法審查制度雖然發(fā)揮著積極的作用，但卻難以進(jìn)行事前的預(yù)防性控制，行政相對人通常只能在其合法權(quán)益已經(jīng)受到行政行為侵害和損失已經(jīng)造成的情況下才能請求法院救濟(jì)。而且彌補(bǔ)行政相對人受到的損害需要以國家財政資金來支付受害人的賠償金。從這個意義上看，作為事后監(jiān)督的司法審查是需要付出高成本代價的。因此，我們需要創(chuàng)建一種成本較為低廉，能夠?qū)π姓?quán)實行事先監(jiān)督，從源頭上防止行政濫權(quán)、侵權(quán)行為發(fā)生的控權(quán)模式，而行政程序就是這種新的控權(quán)模式。

⒊監(jiān)督控權(quán)模式。監(jiān)督控權(quán)模式的基本內(nèi)容是通過健全和完善各種監(jiān)督體系，諸如立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督（監(jiān)察、審計）、黨紀(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、各民主黨派以及社會團(tuán)體的監(jiān)督、廣大人民群眾的監(jiān)督等等，發(fā)揮各監(jiān)督體系對權(quán)力行使的制約作用。這一系列監(jiān)督主要分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩種模式。

從廣義上講，監(jiān)督也是一種制約，外部監(jiān)督系統(tǒng)的主要功能是從權(quán)力主體的外部對權(quán)力主體的行為全過程進(jìn)行監(jiān)察、檢察、督導(dǎo)，對其錯誤進(jìn)行校正，對違法違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行懲治。在現(xiàn)階段，各種監(jiān)督體系在控制權(quán)力過程中起著很重要的作用。但是，盡管監(jiān)督控權(quán)模式強(qiáng)調(diào)對行政行為全過程的監(jiān)督，而對于權(quán)力主體來講它仍是一種來自外部的力量，大多表現(xiàn)為對權(quán)力腐化行為已經(jīng)發(fā)生后的事后懲治，而不是事先的控制和約束，事實上的監(jiān)督往往比較滯后。此外，監(jiān)督系統(tǒng)是通過對各權(quán)力主體的外部監(jiān)督來發(fā)揮作用的，這種外部監(jiān)督必須形成制度化、經(jīng)?；陀行Щ?，否則，便起不到制約作用。目前，我國的內(nèi)部監(jiān)督在體制上也存在缺陷，如在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系中設(shè)置在政府內(nèi)部的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，受本級政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，上級監(jiān)督下級容易，下級監(jiān)督上級難，嚴(yán)重制約了監(jiān)督的控權(quán)效能。

三、行政程序控權(quán)相較于傳統(tǒng)控權(quán)模式的優(yōu)勢

行政程序控權(quán)與傳統(tǒng)控權(quán)模式相比，最重要的區(qū)別在于：傳統(tǒng)控權(quán)模式主要著眼于控制授予政府權(quán)力的范圍，程序控權(quán)更注重于規(guī)范政府權(quán)力的行使。就控權(quán)方式而言，傳統(tǒng)模式注重的是實體控制，程序控權(quán)則更注重程序控制；就控權(quán)的手段而言，傳統(tǒng)模式強(qiáng)調(diào)的是以權(quán)力控制權(quán)力，程序控權(quán)則更強(qiáng)調(diào)以權(quán)利控制權(quán)力；就控權(quán)的時機(jī)而言，傳統(tǒng)模式重視的是事前、事后控權(quán)，程序控權(quán)則更重視事中控權(quán)。具體來說，其優(yōu)勢主要有以下幾個方面：

⒈有利于充分發(fā)揮行政權(quán)的積極作用。傳統(tǒng)控權(quán)模式所基于的理念是“公權(quán)力是必要的惡”，只看到公權(quán)力可能為“惡”的一面，而沒有看到公權(quán)力也可以為“善”的一面。因此，法律在對政府授權(quán)時，立法者眼睛只盯著權(quán)力的范圍和限度，將政府權(quán)力限制在盡可能狹窄的范圍和盡可能沒有自由裁量的限度。這樣，政府權(quán)力有限，公權(quán)力為“惡”的機(jī)會是少了，但是，嚴(yán)格的、僵硬的限權(quán)、控權(quán)會把政府為“善”的手腳也束縛住了，使政府無法對現(xiàn)代社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行管理，無法維護(hù)現(xiàn)代社會、經(jīng)濟(jì)運行所必要的秩序，無法保護(hù)消費者和各種弱勢群體的利益，無法保護(hù)人類可持續(xù)發(fā)展所需要的生活、生態(tài)環(huán)境。［5］而以行政程序為主要環(huán)節(jié)架構(gòu)的現(xiàn)代控權(quán)模式不是把著眼點放在政府權(quán)力本身，而是更注重公權(quán)力行使的方式和程序。法律不僅賦予政府管理現(xiàn)代社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的必要的范圍和限度以明確的權(quán)限，而且賦予政府以應(yīng)對未來各種具體情況或突發(fā)事件的廣泛的自由裁量權(quán)。但是，政府無論是行使法定權(quán)限還是行使自由裁量權(quán)，都必須遵守公開、公正、公平的行政程序。這樣，政府既可以放開手腳為“善”，發(fā)揮政府在現(xiàn)代社會中應(yīng)該發(fā)揮特別是只能由政府發(fā)揮的作用；同時，又可以有效防止政府在行使權(quán)力過程中為“惡”，抑制其腐敗和濫用權(quán)力的可能性。

⒉有利于充分調(diào)動行政相對人參與行政行為的積極性。傳統(tǒng)的實體控權(quán)模式以及分權(quán)控權(quán)模式的側(cè)重點是限制行政權(quán)力的范圍，一般不考慮行政相對人的參與問題，而行政程序的主要特征之一是為公民提供廣泛參與行政活動的機(jī)會。這種參與既非代議式的參與，亦非司法監(jiān)督中的有限參與（必須是利益受損的當(dāng)事人），而是公民直接作用于行政過程，決定行政政策的取向以及具體行政行為的結(jié)果。行政相對人通過參與實現(xiàn)公民權(quán)利對政府公權(quán)力的監(jiān)督、制約，其效力和效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“以權(quán)力制約權(quán)力”的機(jī)制。這是因為：其一，由于行政相對人與政府實施的行政行為（如提高物價、征用土地、拆遷房屋、罰款吊照等）有切身利害關(guān)系，故有著為一般國家機(jī)關(guān)和公職人員所不具有的極大的參與積極性；其二，由于公眾參與與輿論監(jiān)督緊密聯(lián)系，它會對政府公權(quán)力行使?fàn)I造一種無形的監(jiān)督氛圍，對可能違法或濫用權(quán)力者形成一種無形的威懾力；其三，公眾參與的行政程序使公民對政府公權(quán)力的控制由幾年一次的投票選舉變成了每日每時的日常監(jiān)督。幾年一次的投票選舉實際上是公民把自己的權(quán)利一次性地轉(zhuǎn)交給了代議機(jī)關(guān)和政府，在投票之后幾年的時間里代表自己去處置自己的權(quán)益；而每日每時的日常監(jiān)督則是公民把自己的權(quán)利一直掌握在自己的手中，隨時隨地由自己和政府一道去處置自己的權(quán)益；其四，公眾參與的行政程序可以為政府提供一個廉價的糾錯機(jī)制，像聽證會、論證會等程序不僅可以及時發(fā)現(xiàn)行政行為的違法和不當(dāng)，促使其及時糾正，而且可以因程序的公正性對公權(quán)力的腐敗和濫用形成威懾力。除此之外，對于行政機(jī)關(guān)因認(rèn)識局限、考慮不周等原因造成的行為瑕疵，在廣大公眾的參與下也能得到及時發(fā)現(xiàn)和及時處置，不至于導(dǎo)致重大的損害后果的出現(xiàn)。從此意義上講，行政程序建立了一種 “行政權(quán)——公民權(quán)”的互動與制約機(jī)制，有效地限制了行政權(quán)行使中的恣意。

⒊有利于提高行政效率。在傳統(tǒng)控權(quán)模式下，政府所遵奉的原則是盡量少管事，少干預(yù)，“管事最少的政府是最好的政府”，而不追求為公眾服務(wù)的質(zhì)量和效率。這樣，官僚主義和衙門作風(fēng)就與政府形影相隨。這種官僚主義和衙門作風(fēng)在農(nóng)業(yè)社會也許還能為人們所容忍，因為在一般情況下它不至于導(dǎo)致特別大的社會損害和社會災(zāi)難。但是，人類進(jìn)入工業(yè)社會和信息社會以后，政府的官僚主義和衙門作風(fēng)就很難再為人們所容忍，因為它往往會導(dǎo)致重大社會損害乃至社會災(zāi)難。例如行政審批拖延耽擱，就可能使投資者失去市場，造成慘重的經(jīng)濟(jì)損失；像“非典”、恐怖襲擊一類突發(fā)公共事件的處置拖延耽擱，就可能使千百萬人失去生命，造成重大社會災(zāi)難。

而公正合理的行政程序是克服官僚主義和拖拉作風(fēng)的主要途徑，也是實現(xiàn)行政效率的有力保障。主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，現(xiàn)代行政程序所要求的法定程序是立法者為行政主體選擇的盡可能科學(xué)合理的程序，去除了不必要的繁文縟節(jié)，減少了不必要的人力、物力和時間的耗費。它可以使資源根據(jù)事情的輕重得到合理的分配和利用。例如：行政處罰根據(jù)行政相對人違法行為情節(jié)的輕重和行政機(jī)關(guān)作出處罰決定和執(zhí)行處罰決定的實際需要，立法者分別為之設(shè)定了簡易程序、普通程序和聽證程序三種不同的程序，這種設(shè)計避免了不分具體情況而適用一樣的程序所帶來的資源浪費和低效率，它既有利于保障公正，又有利于保障效率。［6］（p101）其次，從行政程序的具體制度看，也有利于保證行政權(quán)力主體選擇效率最優(yōu)的手段。例如：時效制度對行政行為實施的各個環(huán)節(jié)作出了時間上的明確限制，超出時效即構(gòu)成違法，由此發(fā)揮著督促行政主體在法定時限內(nèi)完成相應(yīng)行為的作用，可以有效地防止行政拖延和行政推諉，提高行政效率。再次，現(xiàn)代行政程序通過引導(dǎo)行政相對人依法辦事，鼓勵他們自覺地參與和配合行政管理行為，可以減少行政行為的阻力和障礙，促進(jìn)行政相對人對行政行為的認(rèn)同和自覺履行，有效地提高行政效率。

⒋有利于避免事后監(jiān)督造成的損失。行政程序相對于傳統(tǒng)控權(quán)模式而言，其最重要的優(yōu)勢就是盡可能將行政違法、行政侵權(quán)消除在萌芽狀態(tài)，使相應(yīng)的行政行為可能給行政相對人和社會公眾造成的損失得以避免。現(xiàn)代行政程序的重要內(nèi)容之一就是要求實行對國家行政權(quán)力的事先監(jiān)督與事后監(jiān)督并舉，預(yù)防性監(jiān)督與追懲性監(jiān)督并重。而傳統(tǒng)控權(quán)模式中的司法審查是事后監(jiān)督和事后救濟(jì)制度，行政相對人的權(quán)益只有在已經(jīng)受到行政主體的侵犯以后才有請求司法審查的原告資格。而行政行為只有在已經(jīng)導(dǎo)致了行政相對人權(quán)益被侵犯以后才可達(dá)到接受法院司法審查的“成熟”程度。因此，盡管這種事后監(jiān)督程序?qū)τ谧肪窟`法行政主體的責(zé)任，對受到違法行政侵害的行政相對人予以救濟(jì)是有重要意義的，但其弊端也是明顯的。如果人們能夠設(shè)計一種制度，使違法行政在尚未實施前即被阻止，這樣的制度就會優(yōu)于事后的審查監(jiān)督制度。而這樣的制度就是行政程序制度。實際上，它在20世紀(jì)甚至更早就已經(jīng)被人們發(fā)明和設(shè)計出來了 （廣泛應(yīng)用則是在20世紀(jì)中葉以后）。這是因為行政程序?qū)嶋H上是行政職權(quán)行使過程的事前制約機(jī)制，它對行政主體行使職權(quán)的每個環(huán)節(jié)都加以預(yù)先規(guī)范并貫穿于過程始終。行政程序既是行政主體行使行政職權(quán)的過程中必須遵循的原則，同時也是行政主體在行使職權(quán)過程中必須承擔(dān)的義務(wù)。行政程序所獨具的這種事前規(guī)范性、過程制約性和義務(wù)性構(gòu)成了對行政主體的一種強(qiáng)力約束，約束其實施行政行為的方式、手段、步驟及其過程。通過這種約束，可以有效地防止濫用職權(quán)，最大限度地減少行政行為過程以及結(jié)果的違法。

［1］（法）孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.張雁深譯.商務(wù)印書館，1987.

［2］袁曙宏.建構(gòu)法治政府——全面推進(jìn)依法行政實施綱要讀本［M］.法律出版社，2004.

［3］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告［R］.http： //news.sina.com.cn /c/2007－10－24 /205814157282.shtml.

［4］（美）埃德加·博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)和方法［M］.張智仁譯.上海人民出版社，1992.

［5］汪進(jìn)元，汪新勝.程序控權(quán)論［J］.法學(xué)評論，2004，（04）：29.

［6］楊寅.中國行政程序法治化［M］.中國政法大學(xué)出版社，2001.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On the Comparative Analysis on the Power Control by Administrative Procedure and the Traditional Model

Zuo Juan

As “the administrative state” phenomenon，the government began to intervene the national economic and social affairs，traditional power control mode has appeared to be inadequate.With the procedural right consisting mainly of modern power control mode can make up for the traditional control mode limitations，it adapts to modern social affairs management needs，it is conducive to give full play to the positive role of administrative power，it is conducive to fully mobilize the enthusiasm of the administrative relative participating in administrative behavior，it is also conducive to improve administrative efficiency，and try to avoid the afterwards supervise losses.

procedure；administrative procedure；the power control by administrative procedure

D922.11

A

1007－8207（2011）10－0031－04

2011－06－14

左娟 （1980—），女，河北河間人，解放軍信息工程大學(xué)人文社科系管理學(xué)教研室講師，碩士，研究方向為行政管理理論與實踐。

本文系國家社科基金項目 “政治程序建設(shè)研究”的階段性成果，項目編號：04BZZ008。