民族自治地方政治發(fā)展的形成機(jī)制分析

湯法遠(yuǎn) 宋振華

民族自治地方政治發(fā)展的形成機(jī)制分析

湯法遠(yuǎn) 宋振華

在改革開放及其導(dǎo)致的社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)的過程中，民族自治地方的政治發(fā)展呈現(xiàn)出了不斷拓展和深化的態(tài)勢，即形成了廣泛、深入的政治發(fā)展。這樣的政治發(fā)展是黨委和自治機(jī)關(guān)的推動(dòng)、多黨合作和政治協(xié)商的促進(jìn)、民族政治精英的促成、外部政治的輸入以及群體性事件的觸動(dòng)等機(jī)制綜合作用的結(jié)果。在其具體的形成過程中，黨委和自治機(jī)關(guān)推動(dòng)機(jī)制是主導(dǎo)性的，但其他機(jī)制也發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。

民族自治地方;政治發(fā)展;形成機(jī)制

改革開放以來，在劇烈而深刻的社會(huì)變遷的推動(dòng)下，民族自治地方的政治發(fā)展不斷拓展和深化，即形成了廣泛、深入的政治發(fā)展。在這種政治發(fā)展的形成過程中，具體的形成機(jī)制是多種多樣的，最具有典型性和普遍性的有以下幾種。

一、黨委和自治機(jī)關(guān)推動(dòng)機(jī)制

在民族自治地方政治體系中，黨委和自治機(jī)關(guān) (人民代表大會(huì)和人民政府)是最重要的政治行為主體，在政治發(fā)展的形成過程中扮演了關(guān)鍵性的角色，充當(dāng)了政治發(fā)展的倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，發(fā)揮著根本性的作用。可以說，沒有黨委和自治機(jī)關(guān)的積極推動(dòng)，民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型以來的廣泛、深入的政治發(fā)展是不可能形成的。這可以分別從體制內(nèi)政治發(fā)展的形成和體制外政治發(fā)展的形成兩個(gè)視角進(jìn)行分析。

從體制內(nèi)政治發(fā)展的角度看，黨委和自治機(jī)關(guān)組織和實(shí)施的政治改革和政治建設(shè)直接推動(dòng)了體制內(nèi)政治發(fā)展的形成。政治發(fā)展表現(xiàn)為一個(gè)政治系統(tǒng)與其生態(tài)環(huán)境之間平衡→不平衡→新平衡的過程。在劇烈而深刻的社會(huì)變遷過程中，民族自治地方政治系統(tǒng)與其生態(tài)環(huán)境之間原有的平衡不斷被打破，彼此間的不適應(yīng)越發(fā)嚴(yán)重。在這樣的情況下，要重構(gòu)政治系統(tǒng)與其生態(tài)環(huán)境之間的新的平衡和和諧，就必須進(jìn)行政治改革和政治建設(shè)。而作為民族自治地方政治體系中最重要的政治行為主體，黨委和自治機(jī)關(guān)充當(dāng)著政治改革和政治建設(shè)的組織者和實(shí)施者的角色。在政治體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)、體制、功能和運(yùn)行方式不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展要求的情況下，黨委和自治機(jī)關(guān)首先覺察到了這種矛盾，以及對現(xiàn)行的政治結(jié)構(gòu)、政治機(jī)制、政治形式、政治關(guān)系等進(jìn)行變革和建設(shè)的必要性，并通過政治的、行政的手段，有計(jì)劃、有步驟地來促成這種政治變革和政治建設(shè)，從而直接推動(dòng)了體制內(nèi)政治發(fā)展的形成。

黨委和自治機(jī)關(guān)對于民族自治地方政治發(fā)展形成的意義，通過政治建設(shè)的核心——政治制度的創(chuàng)新能夠得到很好的說明。黨中央一直主張把制度創(chuàng)新和制度建設(shè)作為政治發(fā)展的重要內(nèi)容。1980年鄧小平作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》的重要講話以來，執(zhí)政黨制度建設(shè)、人大制度建設(shè)、多黨合作制度建設(shè)等日益受到重視。1994年9月，黨的十四屆四中全會(huì)在全面總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)尤其是執(zhí)政以來的基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，特別突出了制度建設(shè)在黨的建設(shè)中的重要地位和重大意義。江澤民同志指出:“注重制度建設(shè)，是這次全會(huì)決定的一個(gè)重要指導(dǎo)思想，制度建設(shè)更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！保?］2003年，胡錦濤同志從建設(shè)社會(huì)主義政治文明的高度強(qiáng)調(diào)了要完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、黨內(nèi)民主制度等。［2］從黨的十六大到十七大，黨中央在建構(gòu)和諧社會(huì)，建構(gòu)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、效能政府等方面均作出了許多創(chuàng)新性的制度安排。這就為民族自治地方以制度創(chuàng)新為核心的政治建設(shè)提供了依據(jù)，促進(jìn)了政治發(fā)展的形成，也彰顯了黨委和自治機(jī)關(guān)在政治發(fā)展形成過程中的重要性。

從體制外政治發(fā)展的角度看，黨委和自治機(jī)關(guān)組織和實(shí)施的政治改革和政治建設(shè)也直接或間接、自覺或自發(fā)地推動(dòng)著體制外政治發(fā)展的形成。民族自治地方黨委和自治機(jī)關(guān)組織和實(shí)施的政治改革的直接政治結(jié)果，是促進(jìn)了政府政治體系內(nèi)部的政治發(fā)展。在此過程中，政治改革的影響也逐漸擴(kuò)散到非政府政治體系，為其內(nèi)部的政治發(fā)展帶來了動(dòng)力，從而形成了體制外的政治發(fā)展，而這樣的政治發(fā)展的形成往往具有間接、自發(fā)的特點(diǎn)。如在民族政治關(guān)系方面，從1959年起，在“左傾”思想的影響下，少數(shù)民族干部受到了沖擊，特別是將一些安排在自治機(jī)關(guān)中的少數(shù)民族干部重新劃定階級，調(diào)離自治機(jī)關(guān)，重新安排工作，而在“文革”期間，一些在民族自治地方有影響的少數(shù)民族干部甚至受到了迫害，嚴(yán)重破壞了民族間的政治關(guān)系。改革開放以來，通過民族區(qū)域自治的恢復(fù)和發(fā)展特別是民族自治機(jī)關(guān)的民族化建設(shè)，各民族的干部隊(duì)伍之間、少數(shù)民族干部與自治地方黨委和自治機(jī)關(guān)之間、少數(shù)民族干部與國家權(quán)力之間的政治關(guān)系逐漸改善和優(yōu)化，而這種發(fā)展又以自發(fā)的方式逐漸擴(kuò)散，使得非政府政治體系內(nèi)部的民族政治關(guān)系也不斷發(fā)展。

民族自治地方的政治建設(shè)既涉及體制內(nèi)的內(nèi)容，如政治制度建設(shè)、政治技能的改進(jìn);又涉及體制外的內(nèi)容，如社會(huì)組織建設(shè)、公民政治文化的培育等。因此，民族自治地方黨委和自治機(jī)關(guān)組織和實(shí)施的政治建設(shè)不僅是體制內(nèi)政治發(fā)展的重要機(jī)制，而且能直接、自覺地推動(dòng)體制外政治發(fā)展的形成。這可以從各民族成員公民意識的培育得到說明。改革開放以來，為了更好地轉(zhuǎn)變政府職能，黨中央提出要培育中介組織、社會(huì)團(tuán)體等非營利組織。黨的十五大報(bào)告指出，要“培育和發(fā)展社會(huì)中介組織”［3］。2004年，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中指出，要繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，“政府該管的事一定要管好，不該由政府管的事要堅(jiān)決交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)?！保?］在這樣的背景下，民族自治地方培育各民族成員公民意識的政治建設(shè)也逐漸展開，從而推動(dòng)了公民政治責(zé)任心的增強(qiáng)、參政議政能力的提升等體制外政治發(fā)展的形成。

二、多黨合作和政治協(xié)商促進(jìn)機(jī)制

在民族自治地方政治體系中，多黨合作和政治協(xié)商是一項(xiàng)基本的政治制度、政治機(jī)制和政治形式，其存在的主要意義在于政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，對政治發(fā)展特別是體制內(nèi)政治發(fā)展的形成具有重要的促進(jìn)作用。而在民族自治地方政治發(fā)展的形成過程中，多黨合作和政治協(xié)商制度的促進(jìn)作用的發(fā)揮與政治改革和政治建設(shè)是密切相連的。

首先，多黨合作和政治協(xié)商有利于深化對推進(jìn)政治改革和政治建設(shè)、促進(jìn)政治發(fā)展的必要性的認(rèn)識。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，民族自治地方政治發(fā)展的根本原因在于經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等子系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的變遷導(dǎo)致的政治系統(tǒng)與其生態(tài)環(huán)境之間的不適應(yīng)及其形成的政治發(fā)展訴求，但這樣的不適應(yīng)及其政治發(fā)展訴求只是政治發(fā)展的客觀條件，并不會(huì)自發(fā)地形成政治發(fā)展。民族自治地方政治發(fā)展的形成還必須具備一定的主觀條件——各種政治行為主體主要是體制內(nèi)政治行為主體對現(xiàn)實(shí)的政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系、政治運(yùn)行機(jī)制等與社會(huì)發(fā)展需要的不適應(yīng)及其政治發(fā)展訴求，以及對推動(dòng)政治改革和政治建設(shè)以促進(jìn)政治發(fā)展的必須性的覺察和認(rèn)識。在這種覺察和認(rèn)識過程中，多黨合作和政治協(xié)商無疑是一條重要途徑。這是因?yàn)椋帱h合作特別是政治協(xié)商的行為主體來自于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，對社會(huì)各領(lǐng)域的變遷有著深刻的感觸、了解和認(rèn)識。因此，在多黨合作和政治協(xié)商的制度框架下，各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士以多種形式參與民族自治地方的政治生活，能廣泛、深入和充分地溝通和交流民族自治地方社會(huì)各領(lǐng)域的變遷及其政治發(fā)展訴求，深化對政治改革和政治建設(shè)的必要性的認(rèn)識，從而促進(jìn)政治發(fā)展的形成。

其次，多黨合作和政治協(xié)商有利于增強(qiáng)政治改革和政治建設(shè)方案的合法性，促進(jìn)政治發(fā)展的順利形成。從整體上看，民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型以來的政治發(fā)展更多地是體制內(nèi)的政治發(fā)展，這樣的政治發(fā)展過程一直與政治改革和政治建設(shè)相伴。而政治改革和政治建設(shè)過程是一個(gè)利益關(guān)系的調(diào)整過程。政治改革和政治建設(shè)方案的利益損益情況，直接決定著各種政治行為主體對方案的認(rèn)可、接受和擁護(hù)，即決定著方案的合法性。方案的合法性越強(qiáng)，政治改革和政治建設(shè)的阻力越小，政治發(fā)展的形成過程越順利。在民族自治地方政治發(fā)展過程中，多黨合作和政治協(xié)商能有效地增強(qiáng)政治改革和政治建設(shè)方案的合法性，促進(jìn)政治發(fā)展的順利形成。這是因?yàn)?，各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士在參與民族自治地方政治生活的過程中，能對政治改革和政治建設(shè)方案及其實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行充分的討論和協(xié)商，而“政治協(xié)商的好處在于既能實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人民的民主權(quán)利，又能尊重占少數(shù)地位的人民的民主權(quán)利，在經(jīng)過充分協(xié)商之后，使各方面的政見在基本上達(dá)到適當(dāng)?shù)募泻徒y(tǒng)一?！保?］正是民族自治地方各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士的參政議政和政治協(xié)商行為，增強(qiáng)了政治改革和政治建設(shè)方案的合理性，強(qiáng)化了各種政治行為主體對方案的認(rèn)可、接受和擁護(hù)，減少了政治改革和政治建設(shè)過程中的阻力，從而促進(jìn)了政治發(fā)展的順利形成。

再次，多黨合作和政治協(xié)商有利于強(qiáng)化對政治改革和政治建設(shè)方案之實(shí)施情況的監(jiān)督，促進(jìn)政治發(fā)展過程的順利展開。在民族自治地方政治發(fā)展過程中，存在著政治改革和政治建設(shè)方案的既定目標(biāo)和程序或被擱置、或發(fā)生偏離的現(xiàn)象，使政治發(fā)展的正常進(jìn)程難以順利進(jìn)行。在這樣的情況下，多黨合作和政治協(xié)商能夠?qū)φ胃母锖驼谓ㄔO(shè)方案的實(shí)施情況進(jìn)行有效的監(jiān)督，促進(jìn)政治發(fā)展的順利形成。這是因?yàn)椋诙帱h合作和政治協(xié)商的制度框架下，民族自治地方各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士的“民主監(jiān)督雖然沒有特定的法律約束力，但卻具有視野廣、影響大、重視程度高的特點(diǎn)。一般的群眾性監(jiān)督對中國共產(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)處理公共事務(wù)不形成直接的約束，只起到警示性的作用，但政協(xié)所發(fā)揮的民族監(jiān)督功能則具有廣泛性和一定的權(quán)威性，足以引起被監(jiān)督對象的高度重視，并能及時(shí)地作出反饋。”［6］正因?yàn)槿绱?，多黨合作和政治協(xié)商制度之民主監(jiān)督功能的有效發(fā)揮，能在民族自治地方黨委和自治機(jī)關(guān)實(shí)施政治改革和政治建設(shè)方案的過程中起到重要的推動(dòng)作用，從而促進(jìn)政治發(fā)展過程的順利展開。

誠然，多黨合作和政治協(xié)商制度還存在諸多的不完善之處，如參政議政具有一定的形式主義色彩、政治協(xié)商意見和建議的效力不足、民族監(jiān)督功能弱化，等等，導(dǎo)致這一制度在民族自治地方政治發(fā)展形成過程中的促進(jìn)作用的有限。不過，隨著民族自治地方政治體制改革的進(jìn)一步深入和民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政將會(huì)更加的經(jīng)常化和規(guī)范化，多黨合作和政治協(xié)商制度的整體性效能將不斷提升，從而將使得這一制度的政治發(fā)展意義在更大的程度上彰顯出來。

三、民族政治精英促成機(jī)制

作為社會(huì)中“精選出來的少數(shù)優(yōu)秀人物”或“能夠施加影響、威望或擁有決定性權(quán)力的少數(shù)群體”［7］，民族精英是指那些深諳民族文化精神，擁有一系列的方式、方法和資源，能夠直接或間接地影響全民族與全社會(huì)的生存及發(fā)展方向的人，包括民族政治精英、民族經(jīng)濟(jì)精英、民族文化精英、民族知識精英等。在現(xiàn)實(shí)的民族社會(huì)生活中，要明確區(qū)分各種民族精英是很困難的，因?yàn)樗麄兺嗷ブ丿B、相互滲透、相互交織，因而在一定的條件下，民族的經(jīng)濟(jì)、文化和知識精英可以轉(zhuǎn)化為政治精英。民族政治精英就是以完善、成熟的政治人格和較高的政治素質(zhì)，以及一定的政治思想和政治行為對民族政治生活產(chǎn)生重要影響的少數(shù)人，他們在很大程度上是歷史與時(shí)代的產(chǎn)物，也是個(gè)人自我設(shè)計(jì)與自我完善的結(jié)果。［8］

在民族自治地方政治體系中，存在著多種類型的民族政治精英。既有“寨老”、“瑤老”等建立在習(xí)慣和神圣不可侵犯的古老傳統(tǒng)之上的傳統(tǒng)型政治精英，以及建立在非凡的個(gè)人能力、英雄氣概、超凡品質(zhì)等之上的魅力型政治精英，也有建立在正式制定的規(guī)則和法令的基礎(chǔ)之上，在法律規(guī)則的約束下發(fā)布命令的法理型政治精英;既有掌握著政治權(quán)力資源，對地方性事務(wù)和民族社會(huì)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的執(zhí)政精英，也有處于政治權(quán)力作用之下，被動(dòng)地接受管理的非執(zhí)政精英;既有對民族自治地方的政治過程和政治運(yùn)行具有重大影響的效能精英，也有僅僅擁有聲望，難以對政治生活產(chǎn)生影響或影響程度很低的榮譽(yù)精英;既有自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長等國家權(quán)力體系之內(nèi)或得到國家政權(quán)認(rèn)可的體制內(nèi)精英，也有民族精英、宗教精英等雖處于國家權(quán)力體系之外，但對社會(huì)政治生活發(fā)揮著積極或消極影響的體制外精英。

從某種意義上說，精英是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，是社會(huì)變革的先驅(qū)?！啊繗v史正是由那些無疑是活動(dòng)家的個(gè)人的行動(dòng)構(gòu)成的”［9］， “甚至不妨說……整個(gè)世界歷史的靈魂就是這些偉人的歷史”［10］。這并不是否認(rèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在社會(huì)發(fā)展中的根本性決定作用，也并非否認(rèn)其他社會(huì)成員在社會(huì)發(fā)展中的重要意義。但作為知識、思想、價(jià)值觀念、意識形態(tài)等的構(gòu)造者、闡釋者和傳播者，精英在社會(huì)的變革和發(fā)展過程中具有重大影響，有時(shí)甚至發(fā)揮著決定性的作用。具體到民族政治精英上，由于具有突出的政治能力、獨(dú)特的政治洞察力、強(qiáng)烈的政治需要和政治成就動(dòng)機(jī)、高度的政治效能感、堅(jiān)強(qiáng)的政治意志，他們通常掌握著重大決策權(quán)，在民族社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用，其政治態(tài)度、政治行為、政治決策對政治發(fā)展的方向和前景產(chǎn)生著重要影響，并決定著政治活動(dòng)的性質(zhì)，成為政治發(fā)展得以形成的重要機(jī)制，直接或間接地影響著政治發(fā)展的展開和實(shí)現(xiàn)。

在民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，劇烈而深刻的社會(huì)變遷打破了政治系統(tǒng)與其生態(tài)環(huán)境之間原有的平衡，導(dǎo)致彼此間的矛盾日益突出，互不適應(yīng)的現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。在這樣的情況下，民族政治精英特別是以自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長等民族領(lǐng)袖和政治角色為代表的政治精英，逐漸認(rèn)識到了進(jìn)行政治變革的必要性，并充當(dāng)著變革的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，從而促進(jìn)了政治發(fā)展的形成和實(shí)現(xiàn)。誠如有的研究者指出的，“政治發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，是民族精英在覺察和認(rèn)識到現(xiàn)實(shí)的政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系不適應(yīng)民族和社會(huì)發(fā)展的需要后主動(dòng)促成的。”［11］在這里，政治系統(tǒng)與其生態(tài)環(huán)境之間的矛盾和不適應(yīng)仍然是政治發(fā)展的根本原因，但民族政治精英發(fā)揮了不可或缺的重要作用，畢竟“政治變革的發(fā)生并不只是結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不合理，社會(huì)出現(xiàn)不公正，民怨沸騰;也不完全是因?yàn)楦母锏乃枷雮鞑V泛，新體制的思維逐漸形成;民族政治精英形成明確的政治目標(biāo)和導(dǎo)向，組織發(fā)動(dòng)政治運(yùn)動(dòng)，是變革發(fā)生的關(guān)鍵?！保?2］沒有民族政治精英的積極作為，就沒有革故鼎新的政治改革，也就不會(huì)有政治的發(fā)展。

民族政治精英的形成和發(fā)展不僅與社會(huì)的所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、階級階層結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)等的分化密切相關(guān)，而且深深地受制于科學(xué)、技術(shù)、教育、文化等事業(yè)的發(fā)展水平，因?yàn)椤霸诂F(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)中，各種專門技術(shù)和知識是政治精英最重要的現(xiàn)實(shí)條件?！保?3］民族自治地方起點(diǎn)低、難度大、內(nèi)在生長力不足等社會(huì)轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)，嚴(yán)重妨礙了社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變遷，也遲滯了科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，從而造成了民族政治精英發(fā)展水平低的現(xiàn)狀。以民族干部的素質(zhì)為例，目前少數(shù)民族干部隊(duì)伍的知識結(jié)構(gòu)極不合理中，具有中等學(xué)歷的人員多，具有高學(xué)歷的人員少;行政管理人員多，高科技人員少。如據(jù)調(diào)查，“民族地區(qū)縣鄉(xiāng)80%的經(jīng)濟(jì)管理類干部沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，75%的黨政干部沒有接受科技培訓(xùn)的經(jīng)歷，90%的行政干部沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過行政管理相關(guān)學(xué)科的理論?！保?4］這種情況不僅體現(xiàn)在整體上，也體現(xiàn)在具體的民族自治地方。如云南省2000年統(tǒng)計(jì):“‘在全省少數(shù)民族干部中，大專以上程度的55071人，占少數(shù)民族干部總數(shù)的23.27%;高中和中專文化程度的96181人，占民族干部總數(shù)的42.47%;初中以下文化程度的有53701人，占民族干部總數(shù)的23.71%’;‘一些地州的比例更低，如迪慶州大專以上學(xué)歷的僅占19%;紅河州大專以上學(xué)歷的僅占9.3%。’”［15］不過，隨著民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型的日益全面、深入和快速，以及科教文衛(wèi)等事業(yè)的發(fā)展，民族政治精英發(fā)展不足的狀況將逐漸改變。而在此過程中，作為一種重要的形成機(jī)制，民族政治精英的促成在民族自治地方政治發(fā)展的形成過程中也將彰顯出更大的意義。

四、外部政治輸入機(jī)制

民族自治地方政治體系與其外部環(huán)境之間相互依存、相互影響、相互制約和相互作用的客觀事實(shí)，決定了在民族自治地方的政治生活中，必然存在著明顯的外部政治輸入。從人們對政治輸入的感知、態(tài)度和行為看，這種輸入包括自發(fā)的輸入和自覺的輸入。前者是指外部環(huán)境中的政治機(jī)制、政治形式、政治理念、政治價(jià)值取向等在人們毫無察覺或沒有主觀自覺的情況下傳播到民族自治地方，人們在此過程中處于無為的狀態(tài);后者則是人們主要是各種政治行為主體的積極態(tài)度和行為的產(chǎn)物，對于民族自治地方而言，它表現(xiàn)為一個(gè)主動(dòng)認(rèn)可、接受、學(xué)習(xí)和模仿過程，而對于民族自治地方的外部環(huán)境則表現(xiàn)為一個(gè)主動(dòng)傳播、推進(jìn)和塑造的過程。從民族自治地方政治體系之外部環(huán)境的范圍看，這種政治輸入包括境外輸入和境內(nèi)輸入。前者來自于境外 (主要是周邊國家和地區(qū))，是自發(fā)的輸入;后者來自于統(tǒng)一多民族國家和非民族自治地方，既有自發(fā)的輸入，也有自覺的輸入。不論是境外的，還是境內(nèi)的;也不論是自發(fā)的，還是自覺的，民族自治地方政治生活中的外部政治輸入都是其政治發(fā)展的動(dòng)力資源，在政治發(fā)展的形成過程中發(fā)揮著重要的促進(jìn)作用。

改革開放以來，民族自治地方政治生活中的外部政治輸入，主要來自于國家層面，是一個(gè)自覺的過程，這一過程的展開以政治改革的貫徹為基本形式。改革開放以來的中國政治發(fā)展，主要表現(xiàn)為一個(gè)政治體制和行政管理體制的改革過程。民族自治地方的政治體系 (主要是民族區(qū)域自治體系)雖然有其特殊性和一定的獨(dú)立性，但也是統(tǒng)一多民族國家政治體系的有機(jī)組成部分，不可能脫離國家而存在和運(yùn)行。正如有的研究者所指出的，“民族區(qū)域自治體系是統(tǒng)一的國家政治體系的一個(gè)次級政治體系，是在國家的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行的，國家政治體系在民族區(qū)域自治體系內(nèi)的政治貫徹是一種一貫性的國家政治行為。”［16］“民族自治地方實(shí)行由國家政治體系制定的統(tǒng)一的各項(xiàng)政治制度和經(jīng)濟(jì)制度，任何一個(gè)民族自治地方都不能例外;民族自治地方必須執(zhí)行國家的憲法和法律，自治機(jī)關(guān)制定的自治條例和單行條例不能與憲法和法律相抵觸;國家政治體系按照統(tǒng)一的制度規(guī)定在民族自治地方設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)并不是某種特殊的政治機(jī)關(guān)，只不過是被授予自治權(quán)的一級地方國家機(jī)關(guān)?！保?7］正因?yàn)槿绱?，改革開放以來，國家最高政治權(quán)威發(fā)起、組織和推動(dòng)的政治體制和行政管理體制改革，必然會(huì)貫徹到民族自治地方的政治體系之中，成為民族自治地方最主要的外部政治輸入，并推動(dòng)了政治發(fā)展的形成。

在國家層面的自覺輸入不斷展開的同時(shí)，民族自治地方政治生活中的自發(fā)性外部政治輸入也逐漸活躍和興盛起來，呈現(xiàn)出普遍化、常態(tài)化和激烈化的趨勢。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，伴隨著新的經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)方式、社會(huì)機(jī)制等的建立，新的政治力量、政治關(guān)系、政治機(jī)制、政治形式、政治理念、政治價(jià)值觀念等元素會(huì)逐漸生成。因此，社會(huì)轉(zhuǎn)型過程往往是一個(gè)新的政治元素的生成過程。社會(huì)轉(zhuǎn)型越全面、越深入、越劇烈，政治生成就越活躍、越興盛。與民族自治地方相較，全國其他地區(qū)特別是東部沿海地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型的廣度、深度、進(jìn)度和劇烈程度都更為出色，由此決定了其政治領(lǐng)域內(nèi)的新元素的生成也就更加的活躍和興盛。在民族自治地方與國家和非民族自治地方的互動(dòng)和交流過程中，這些新的政治元素逐漸擴(kuò)散和輸入到民族自治地方，促進(jìn)了其政治發(fā)展的形成。如“協(xié)商民主”理念就是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)興起后，逐漸傳播到民族自治地方的。

另一方面，民族自治地方的開放不止是對國內(nèi)而言的，也面對境外。隨著改革開放的不斷深入，民族自治地方與境外環(huán)境特別是周邊國家和地區(qū)間的接觸和互動(dòng)日益普遍和經(jīng)常，從而使得境外的政治輸入也逐漸增多。而在此過程中，那些符合民族自治地方社會(huì)發(fā)展要求，有助于解決民族自治地方政治體系內(nèi)外矛盾的境外政治元素，逐漸為民族自治地方認(rèn)可和接受，并融入到民族自治地方的政治形態(tài)之中，從而促進(jìn)了民族自治地方政治的發(fā)展。這種情況在邊疆民族自治地方表現(xiàn)得尤為明顯。

新的政治元素的生成、與外部環(huán)境間的交流和互動(dòng)是外部政治輸入特別是自發(fā)性輸入的兩個(gè)必要條件。改革開放的不斷深入、社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的快速推進(jìn)，尤其是開放性的市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，將會(huì)顯著增強(qiáng)全國政治領(lǐng)域內(nèi)生成新的政治元素的可能性，以及民族自治地方與外部環(huán)境之間交流和互動(dòng)的需求，而信息通訊、交通運(yùn)輸、大眾傳媒等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，則能使異地間的互動(dòng)和交流更為方便和快捷。因此，在民族自治地方未來的政治生活中，外部政治輸入特別是自發(fā)性輸入將會(huì)更加興旺和繁榮。

五、群體性事件觸動(dòng)機(jī)制

社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)“涵蘊(yùn)著新與舊、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、舊同一性與新同一性之間的矛盾性和沖突性;涵蘊(yùn)著社會(huì)結(jié)構(gòu)各種因素轉(zhuǎn)型變革的不同速率的落差性、不平衡性和相互制約性以及邊界的模糊性;涵蘊(yùn)著新舊轉(zhuǎn)換過程中的“舊轍已破、新軌未立”的無序性、多變性、不確定性和失范性”［18］的過程，因而社會(huì)轉(zhuǎn)型期往往是一個(gè)矛盾的多發(fā)期。正因?yàn)槿绱?，在我國社?huì)轉(zhuǎn)型過程中就必然會(huì)爆發(fā)各種形式的群體性事件。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)顯示，1993年我國突發(fā)性群體事件為0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，并一直保持上升勢頭。［19］而就民族自治地方而言，其群體性事件不僅更為典型、規(guī)模更大 (3.14事件、7.15事件、甕安事件、孟連事件、麗江事件、隴南事件、大竹事件等均爆發(fā)于民族地區(qū))，而且在頻次、數(shù)量等方面都要高于全國其他地區(qū)，如“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2007年1月至2008年9月，西部地區(qū)群體性事件發(fā)生了近百起，參與人數(shù)達(dá)20余萬人?！保?0］西部地區(qū)主要是少數(shù)民族聚居區(qū)，從這一數(shù)據(jù)可以看出民族自治地方群體性事件的嚴(yán)重性。

在民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，群體性事件的頻發(fā)是正常的社會(huì)現(xiàn)象，雖然具有擾亂社會(huì)秩序、危害公共安全、侵犯公私財(cái)產(chǎn)等社會(huì)危害性，但在很大程度上卻是政治發(fā)展的一種特殊、重要的形成機(jī)制，在政治發(fā)展過程中發(fā)揮著明顯的觸動(dòng)作用。一方面，群體性事件通過暴露政治系統(tǒng)與其生態(tài)環(huán)境之間的矛盾和不適應(yīng)而觸發(fā)了政治的發(fā)展。政治系統(tǒng)與其生態(tài)環(huán)境之間的矛盾和不適應(yīng)是政治發(fā)展的客觀條件，但只有這種矛盾和不適應(yīng)被黨委、自治機(jī)關(guān)、民族政治精英等政治行為主體覺察和認(rèn)識到之后，政治發(fā)展才能形成。但在某些情況下，由于信息傳輸機(jī)制不靈、預(yù)警機(jī)制薄弱、政治洞察遲鈍等原因，這種覺察和認(rèn)識過程往往難以展開。從表面上看，群體性事件的爆發(fā)是由一個(gè)個(gè)具體事件引起的，但背后卻蘊(yùn)藏著深層次的政治因素，如黨委和自治機(jī)關(guān)公信力的流失、利益表達(dá)和政治參與渠道缺失和不暢、基層組織軟弱渙散、社會(huì)調(diào)控能力弱化、政策調(diào)整太過隨意、腐敗和官僚主義盛行、權(quán)力運(yùn)行的家長制邏輯過于強(qiáng)烈、政府管理行為的暴力色彩濃厚等。以貴州“甕安事件”為例，其“表面的、直接的導(dǎo)火線是女中學(xué)生的死因爭議。但背后的深層次原因卻是當(dāng)?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生，而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，一些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動(dòng)用警力?！保?1］引發(fā)群體性事件的各種政治因素根源于政治系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)、體制、功能和運(yùn)行方式等方面與其生態(tài)環(huán)境間的矛盾和不適應(yīng)，這種矛盾和不適應(yīng)在事件的爆發(fā)過程中迅速暴露出來，并引起社會(huì)的高度關(guān)注，從而觸發(fā)了政治的發(fā)展，如問責(zé)制度建設(shè)、政治參與機(jī)制的構(gòu)建、政治行為的文明化，等等。

另一方面，群體性事件通過強(qiáng)化政治體系的合法性危機(jī)而推動(dòng)了政治的發(fā)展。群體性事件既是政治合法性危機(jī)的結(jié)果，又是政治合法性基礎(chǔ)的侵蝕和解構(gòu)因素。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，群體性事件的頻繁爆發(fā)，嚴(yán)重流失了民族自治地方政治體系的合法性，甚至出現(xiàn)了群眾暴力抗法、攻擊國家機(jī)關(guān)工作人員、沖擊政府部門等現(xiàn)象。如在“甕安事件”中，事件參與者放火焚燒了甕安縣的縣委縣政府大樓和公安局大樓，百余名警察在事件中受傷，50余名事件參與者被警方控制。政治合法性事關(guān)政治統(tǒng)治或政治管理的效度或成敗，是政治統(tǒng)治的基本要素和永恒主題，是政治權(quán)威合法行使權(quán)力的重要前提，因而是任何政治體系都必須予以高度關(guān)注并竭力加以證明和維護(hù)的一個(gè)重要問題?！叭绻覀儼押戏ǖ恼?quán)同政治統(tǒng)治等量齊觀，那么我們就必須說:任何一種政治系統(tǒng)，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾的忠誠心，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進(jìn)。”［22］正因?yàn)槿绱?，群體性事件在造成民族自治地方政治合法性危機(jī)的同時(shí)，也帶來了從政治體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、體制、功能和運(yùn)行方式等方面治理政治合法性的壓力和動(dòng)力。而這種治理過程的展開，又推動(dòng)了政治發(fā)展的形成和實(shí)現(xiàn)。

［1］江澤民文選(第一卷)［M］.北京:人民出版社，2006.410.

［2］［4］新華月報(bào).十六大以來黨和國家重要文獻(xiàn)選編(上)［M］.北京:人民出版社，2005.471，632－633.

［3］中共中央文獻(xiàn)研究室.十五大以來重要文獻(xiàn)選編(上)［M］.北京:人民出版社，2000.33.

［5］李維漢.統(tǒng)一戰(zhàn)線問題與民族問題［M］.北京:人民出版社，1981.160.

［6］謝慶奎主編.當(dāng)代中國政府與政治［M］.北京:高等教育出版社，2003.198.

［7］彭克宏主編.社會(huì)科學(xué)大辭典［M］.北京:中國國際廣播出版社，1989.10.

［8］［12］高永久、柳建文.民族政治精英論［J］.南開學(xué)報(bào)，2008，(5).

［9］列寧選集(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1995.26－27.

［10］托馬斯·卡萊爾.英雄和英雄崇拜:卡萊爾講演集［M］.北京:三聯(lián)書店，1988.1－2.

［11］周平.民族政治學(xué)［M］.北京:高度教育出版社，2007.312.

［13］Gaetano Mosca，The Ruling Class，NewYork:McGraw Hill，1939.70.

［14］莫蓉.公務(wù)員制度與少數(shù)民族干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，(4).

［15］中共云南省委黨校黨建調(diào)研課題組.關(guān)于新形勢下少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔問題的調(diào)查與思考［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2001，(2).

［16］周平.中國少數(shù)民族政治分析［M］.昆明:云南大學(xué)出版社，2007.32.

［17］［18］林默彪.論當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的分析框架［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2005，(5).

［19］廖小東、宋丹.民族地區(qū)突發(fā)性群體事件的根源及對策研究［J］.長沙大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(4).

［20］謝俊春.當(dāng)前西部民族地區(qū)的群體性事件探析［J］.重慶文理學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(6).

［21］何云江、施雨岑.貴州嚴(yán)查甕安事件中瀆職干部責(zé)任［N］.文摘報(bào)，2008－7－8.

［22］哈貝馬斯.重建歷史唯物主義［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.264.

An Analysis of the Taking Shape Mechanism of Political Development in the National Autonomous Areas

Tang Fayuan，Song Zhenhua

In the course of the constant advance of reform，open－up and social transition，the political development in the national autonomous areas demonstrated the situation that is expanding and deepening constantly，that is the taking shape of extensive and deep political development.This political development is the result of the comprehensive function of many kinds of mechanisms such as the pushing of party committee and self－government organ，the promotion of multi－party co－operation and political consultation，the facilitation of national political elite，the input of external political element，the touching of mass incidents，and so on.In the concrete course of taking shape，the mechanism of pushing of party committee and self－government organ in the leading factoring position，but the other mechanisms are playing a quite important role too.

National Autonomous Areas;Political Development;Taking Shape Mechanism

【作 者】湯法遠(yuǎn)，云南大學(xué)民族政治與公共行政管理學(xué)院博士生;宋振華，昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，助理研究員。昆明，650091

D633.2

A

1004－454X(2011)02－0040－007

〔責(zé)任編輯:劉建平〕