應(yīng)加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政府職能的理論研究*

馬 淮 楊松武

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政府職能的理論研究*

馬 淮 楊松武

少數(shù)民族地區(qū)政府是少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)公共領(lǐng)域的核心，其職責(zé)定位是否準(zhǔn)確，權(quán)能實(shí)施是否合理，關(guān)系到民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展能力和水平。本文針對(duì)當(dāng)前民族地區(qū)政府職能研究中存在著簡(jiǎn)單套用非民族地區(qū)政府職能的現(xiàn)狀，指出應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政府職能的理論研究。

少數(shù)民族地區(qū);政府職能;特殊性

當(dāng)前，在我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)政府職能界定過程中，有一種較為普遍的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，就是不需要對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政府職能進(jìn)行專門研究，只需要把國(guó)家 (中央政府)的政府職能或者東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府職能簡(jiǎn)單應(yīng)用于少數(shù)民族地區(qū)政府就可以了。這種認(rèn)知，由于忽視了民族地區(qū)的特殊性，不利于少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、政府職能的內(nèi)涵和外延

政府職能也叫行政職能或行政管理職能，主要是指政府根據(jù)國(guó)家賦予的權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志、維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的職責(zé)與功能。在國(guó)家行政體系中，地方政府在國(guó)家和地方事務(wù)中所起的作用或承擔(dān)的職責(zé)被稱為地方政府職能，它是對(duì)地方政府活動(dòng)的全面概括，反映著地方政府在一定時(shí)期內(nèi)的主要活動(dòng)方向、方式和作用。

我國(guó)的少數(shù)民族地區(qū)政府是少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)公共領(lǐng)域的核心，它以中央政府管理為前提，在少數(shù)民族地方事務(wù)的組織和管理活動(dòng)中占據(jù)著主體地位，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)起著舉足輕重的作用。

作為我國(guó)政府系列中的一個(gè)構(gòu)成要素，少數(shù)民族地區(qū)政府必須符合一般的政府職能要求。從行政學(xué)角度說，政府職能包括兩部分:職責(zé)和功能。政府職責(zé)是指政府這種特殊組織所應(yīng)肩負(fù)的責(zé)任，如價(jià)值導(dǎo)向責(zé)任、安全保衛(wèi)責(zé)任、維持秩序責(zé)任。政府功能是指政府將其所肩負(fù)的社會(huì)寄托的責(zé)任付諸行動(dòng)時(shí)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的作用，比如政治統(tǒng)治功能、經(jīng)濟(jì)管理功能、社會(huì)協(xié)調(diào)功能。職責(zé)是功能的前提，決定了功能的特征;功能是職責(zé)的表現(xiàn)，是責(zé)任付諸行動(dòng)的結(jié)果。二者的統(tǒng)一就構(gòu)成了我們通常講的政府職能。

在不同的社會(huì)性質(zhì)下，我們對(duì)政府職能的界定是不同的，但從政府管理內(nèi)容的角度看，我們可以把政府職能分解為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì) (管理)職能三個(gè)方面［1］。

政府的政治職能是民族地區(qū)政府最主要的職能。在社會(huì)生活中，民族群體總是要建立自己的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，并通過這個(gè)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)來管理自己的社會(huì)生活。無論是社會(huì)矛盾的協(xié)調(diào)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定，還是社會(huì)狀況的發(fā)展等都需要政府通過政治性決策、政治性人事安排、政治性執(zhí)行工作來處理。民族地區(qū)政府的政治職責(zé)關(guān)系到社會(huì)各個(gè)方面的公共事務(wù)，它是民族地區(qū)最重要的社會(huì)政治活動(dòng)空間，起到社會(huì)進(jìn)步的導(dǎo)航儀和船舵的作用。

政府的經(jīng)濟(jì)職能也是少數(shù)民族地區(qū)政府的一項(xiàng)基本職能。人是處于生產(chǎn)活動(dòng)中的一定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的承擔(dān)者，人的思想、行為、關(guān)系的產(chǎn)生都基于一定的經(jīng)濟(jì)條件和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，因此，少數(shù)民族地區(qū)政府對(duì)于民族地區(qū)社會(huì)生活的管理和調(diào)節(jié)也必然要從經(jīng)濟(jì)入手，把經(jīng)濟(jì)管理作為政府行政管理的重要一環(huán)。

政府的社會(huì)職能范圍非常廣泛，主要作用于政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域，諸如社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障等方面。少數(shù)民族地區(qū)政府的社會(huì)職能不同于其政治、經(jīng)濟(jì)職能，通常是服務(wù)性的和非贏利性的，主要以社會(huì)公共福利的趨向?yàn)橐罋w，如對(duì)少數(shù)民族地區(qū)科教文衛(wèi)、交通通訊、技術(shù)開發(fā)、環(huán)境生態(tài)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)慈善等等方面的提供和管理，都屬于少數(shù)民族地區(qū)政府的社會(huì)職能。

對(duì)于任何一級(jí)政府，包括少數(shù)民族地區(qū)政府而言，能否從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三維度來合理界定政府職能，直接關(guān)系到政府的行政效率及其合法性。當(dāng)政府職能界定合理時(shí)，政府行為的合法性程度就高，政府效能也會(huì)提高。相反，如果政府職能規(guī)定得不合理，政府行為的合法性水平就低，政府在執(zhí)行政策時(shí)就會(huì)遇到社會(huì)不合作或者抵制帶來的阻力。

二、不能將非少數(shù)民族地區(qū)的政府職能簡(jiǎn)單照搬于少數(shù)民族地區(qū)政府

對(duì)于我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)政府而言，政府職能界定必須準(zhǔn)確，它是少數(shù)民族地區(qū)政府合理行權(quán)，獲得少數(shù)民族地區(qū)全體公民擁護(hù)和支持的前提條件。不容回避的是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)程中，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政府職能的界定并不容易。這是因?yàn)椋瑥膩聿淮嬖谝粋€(gè)放之四海而皆準(zhǔn)，適用于任何時(shí)期、任何地區(qū)、任何公民群體的政府職能。

政府職能的內(nèi)涵、外延，在不同的社會(huì)制度、社會(huì)體制下，存在明顯的差異。即使在同樣的社會(huì)制度和體制下，針對(duì)于不同的民眾基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)育程度，政府職能也會(huì)具有差別。

因此，在界定少數(shù)民族地區(qū)政府職能時(shí)，必須破除將其它國(guó)家、地區(qū)的政府職能簡(jiǎn)單照搬于少數(shù)民族地區(qū)的錯(cuò)誤模式，而應(yīng)從少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，通盤考慮歷史路徑、時(shí)代特征、國(guó)家性質(zhì)和體制、少數(shù)民族地區(qū)的政治特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)特色、社會(huì)發(fā)育程度等方方面面，最終形成民眾認(rèn)可并支持的，可以指導(dǎo)實(shí)踐的，合理、合法的少數(shù)民族政府職能。

政府職能隨著社會(huì)事務(wù)的變化、發(fā)展而變化和發(fā)展的規(guī)律，在我國(guó)和其他國(guó)家的歷史中，是普遍存在并發(fā)揮作用的。例如在我國(guó)，在“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的時(shí)代，我國(guó)界定政府職能時(shí)主要側(cè)重其階級(jí)性，無論政治職能、經(jīng)濟(jì)職能還是社會(huì)職能，如何保證人民當(dāng)家作主、防治反人民集團(tuán)攫取政治權(quán)利始終是最為關(guān)鍵的一環(huán)。但在時(shí)代任務(wù)有所轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的情況下，我國(guó)政府職能的側(cè)重面也相應(yīng)地從階級(jí)性調(diào)整為了公共性、服務(wù)性，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步成為了政府職能的重中之重。

根據(jù)社會(huì)的發(fā)展、體制變革形成的新形勢(shì)、社會(huì)的需要調(diào)整政府職能的活動(dòng)，在西方國(guó)家歷史中也是相當(dāng)普遍的。例如在政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一問題上，西方政府干預(yù)市場(chǎng)的程度、方式和手段就在不斷發(fā)生變化。從重商主義時(shí)期商業(yè)資產(chǎn)階級(jí)要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以保證對(duì)外貿(mào)易順差，政府積極采取措施“限入獎(jiǎng)出”;到18世紀(jì)英國(guó)產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)階級(jí)的代表人物亞當(dāng)·斯密提出“看不見的手”的著名論斷，要求由市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)發(fā)揮作用，資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政府僅僅充當(dāng)“守夜人”，以“干預(yù)最少的政府就是最好的政府”為原則重新定位政府職能;再到美國(guó)羅斯福新政、英國(guó)凱恩斯創(chuàng)立的宏觀經(jīng)濟(jì)理論，為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總量調(diào)控提供政策和理論依據(jù)，政府作為“看得見的手”成為市場(chǎng)機(jī)制這一“看不見的手”的補(bǔ)充來看，西方資本主義國(guó)家對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的理解經(jīng)歷了三次大的調(diào)整，并由此形成政府職能定位的三次大的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，在這三大階段之間，又存在著多次小的階段性的政府職能調(diào)整和轉(zhuǎn)變。雖然從最終的歷史發(fā)展講，西方各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在國(guó)家應(yīng)以積極的宏觀調(diào)控穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)問題上取得了共識(shí)，但從橫向來看，各國(guó)又都根據(jù)本國(guó)實(shí)際形成了互有區(qū)別的以美國(guó)為代表的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式、以德國(guó)為代表的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式、以日本為代表的政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式等等模式，這三種模式中政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度、干預(yù)重點(diǎn)、干預(yù)手段都有所不同。

以上國(guó)內(nèi)、國(guó)際的例子都說明，政府職能定位不是一個(gè)僵化的模仿問題，而應(yīng)是靈活的、主動(dòng)的、根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行的自主決策過程。因此，當(dāng)我們以少數(shù)民族地區(qū)政府作為主體來界定政府職能時(shí)，必須首先明確這一主體的特殊性與他者的特殊性之間的關(guān)系問題。任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府職能只能是基于其自身國(guó)情、區(qū)情的特殊，而非一般，當(dāng)這些國(guó)家或地區(qū)的政府職能要被借鑒于另外一個(gè)國(guó)家或地區(qū)時(shí)，首先要從特殊中抽象出一般，再將一般特殊化于需要借鑒的國(guó)家或地區(qū)，而絕不能不加分析的直接應(yīng)用。

三、少數(shù)民族地區(qū)的特殊性要求深入研究民族地區(qū)的政府職能

地區(qū)政府集合著地方公共權(quán)利。權(quán)利是利益的捍衛(wèi)者，利益是權(quán)利的集結(jié)點(diǎn)。當(dāng)?shù)胤嚼骊P(guān)系存在差別時(shí)，必然要通過對(duì)公共權(quán)利的塑造影響地方政府職能界定。當(dāng)一個(gè)地區(qū)的政府職能定位能夠基于并高于地方權(quán)利關(guān)系時(shí)，它能夠有效地對(duì)地方利益格局、社會(huì)矛盾進(jìn)行調(diào)整;但當(dāng)它無力反映地方權(quán)利關(guān)系時(shí)，它的針對(duì)性、能動(dòng)性也就會(huì)大打折扣，政府的行政效率難以提高，而民眾對(duì)政府的認(rèn)同感也將受到影響。雖然說，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)和全國(guó)其他地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面存在著普遍的一致性，比如都是中華人民共和國(guó)的組成部分，都實(shí)行人民民主專政，都經(jīng)歷了中央計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制，都處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，都共享中華民族的璀璨文化，但是，勿庸置疑的是，少數(shù)民族地區(qū)和全國(guó)其他地區(qū)又存在著非常大的差別。

第一，少數(shù)民族地區(qū)的多民族聚居使地區(qū)內(nèi)部矛盾更加復(fù)雜。矛盾，是事物發(fā)展的原動(dòng)力，也是決定政府職能的關(guān)鍵因素。在少數(shù)民族地區(qū)特別是民族自治地方，除了實(shí)行自治的民族聚居外，還有一定數(shù)量的漢族和其他少數(shù)民族雜居其中，這是歷史和現(xiàn)實(shí)的發(fā)展造成的。多民族聚居一方面有利于各民族之間的交流、取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同發(fā)展，以及貫徹民族平等政策，但另一方面，也導(dǎo)致了地區(qū)內(nèi)部矛盾的復(fù)雜化?！懊褡宓貐^(qū)行政區(qū)劃與民族區(qū)劃的交錯(cuò)格局，形成了一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)存在主體少數(shù)民族、漢族、其他少數(shù)民族多重民族關(guān)系。各個(gè)民族受到各自濃重的民族化行政心理的驅(qū)使，對(duì)本民族語言、地域、經(jīng)濟(jì)生活的認(rèn)同以及對(duì)非本民族行政文化包容性不夠，致使公眾對(duì)推進(jìn)的行政決策目標(biāo)難以形成倫理價(jià)值的認(rèn)同，從而增加了組織內(nèi)耗和相互沖突，增加服從成本。”［2］居民異質(zhì)性程度較高，民族關(guān)系較為復(fù)雜，必然使民族地區(qū)政府職責(zé)的外延更廣，不僅要承擔(dān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理的一般職能，而且要對(duì)地方的民族教育、民族宗教、民族社會(huì)資源等事務(wù)進(jìn)行有效管理，并要部分承擔(dān)本應(yīng)由中央政府或上級(jí)政府承擔(dān)的保衛(wèi)國(guó)家安全、調(diào)節(jié)民族關(guān)系的職能。

第二，總體而論，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的市場(chǎng)發(fā)育程度較低。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在不同的體制下，政府職能界定具有明顯區(qū)別。在傳統(tǒng)體制下，政府的行政計(jì)劃和行政指令是體制的靈魂，在政府外，并不存在另外一個(gè)自主獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，這使政府的職能邊界被無限放大，政府成為“無所不能者”。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體包括政府、企業(yè)和個(gè)人 (家庭)，政府的行為嚴(yán)格受到企業(yè)和個(gè)人 (家庭)的限制，政府的行為方式也要服從于市場(chǎng)規(guī)律的要求，這樣，從傳統(tǒng)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過渡進(jìn)程，政府的職能外延明顯縮小，總體呈現(xiàn)為政府向企業(yè)、個(gè)人 (家庭)放權(quán)的過程。這一進(jìn)程本身雖是不可逆的，但其能夠進(jìn)展的程度，則不能僅僅取決于我們對(duì)于改革的決心和對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)水平，更要受制于各地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度。當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)之間市場(chǎng)發(fā)育程度參差不齊，少數(shù)民族地區(qū)的市場(chǎng)發(fā)育程度總體偏低，在全國(guó)處于相對(duì)落后狀態(tài)。據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所2007年得出的中國(guó)各省區(qū)市場(chǎng)化程度指數(shù)排名，在8個(gè)民族省區(qū)中，內(nèi)蒙古自治區(qū)排名雖最靠前，卻也僅僅排在第20位，其他省區(qū)的排名分別是:廣西第21位，云南第24位，寧夏第25位，貴州第26位，新疆第28位，青海第30位，西藏排名最后。市場(chǎng)發(fā)育速度慢，必然要求少數(shù)民族地區(qū)政府不能完全參照東部沿海等市場(chǎng)發(fā)育程度高的地區(qū)的政府職能定位，而必須發(fā)揮創(chuàng)造性思維，積極探索少數(shù)民族地區(qū)自身的政府職能外延和內(nèi)涵。

第三，少數(shù)民族地區(qū)之間及少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在差異。地方政府職能轉(zhuǎn)變與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式選擇之間存在著密切的互動(dòng)影響效應(yīng)，地方政府職能轉(zhuǎn)變是在一定的市場(chǎng)機(jī)制下進(jìn)行的并受到市場(chǎng)化條件約束，地方政府職能轉(zhuǎn)變中的地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向必然產(chǎn)生多樣化的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。立足于地方資源的資源開發(fā)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的資源加工型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)政府的職能要求會(huì)有所不同，以農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)為側(cè)重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與以輕工業(yè)、重工業(yè)為側(cè)重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、以旅游業(yè)或高科技產(chǎn)業(yè)為側(cè)重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之間的政府職能選擇顯然也會(huì)存在較大差異。如果一個(gè)地區(qū)要發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，那么地方政府的職能要在吸納廉價(jià)勞動(dòng)力、組織勞動(dòng)力市場(chǎng)和貫徹《勞動(dòng)合同法》等保護(hù)勞工權(quán)利上做足文章;如果一個(gè)地區(qū)要發(fā)展資本－技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，則當(dāng)?shù)卣趦?yōu)化投資環(huán)境、加大教育投資、技術(shù)創(chuàng)新、吸引人才方面花費(fèi)更多的精力。相較中央政府職能來說，地方政府職能的確定應(yīng)該更加具體，更加具有針對(duì)性、可操作性，同時(shí)注意其職能定位的戰(zhàn)略性、連貫性。

第四，少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體落后。我國(guó)民族地區(qū)大多位于邊遠(yuǎn)山區(qū)、草原和荒漠地帶，大部分地區(qū)屬于所謂的“邊際土地”，即降雨量少且不穩(wěn)定，氣溫低、山坡陡峭等因素嚴(yán)重地限制自然生物生長(zhǎng)的地方。脆弱的生態(tài)和有限的環(huán)境容量，因人類活動(dòng)日益往往進(jìn)一步遭受破壞，自然災(zāi)害更加頻繁，使民族地區(qū)勞動(dòng)者發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力受到更大限制。全國(guó)592個(gè)國(guó)貧縣，民族地區(qū)267個(gè);全國(guó)2800萬貧困人口，民族地區(qū)就有1300多萬;我國(guó)人口在10萬以下的少數(shù)民族有22個(gè)，共63萬人，其中絕對(duì)貧困和低收入人口39.4萬。人口較少民族聚居的行政村有640個(gè)，其中較大部分村沒有通電、通郵、通公路和通電話［3］。以上，使得民族地區(qū)勞動(dòng)者自身發(fā)展能力弱，很難依靠自身力量擺脫落后狀況，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。我們說，市民社會(huì)的獨(dú)立自足會(huì)形成限制政府的意志傾向，而當(dāng)市民社會(huì)自我發(fā)展能力欠缺時(shí)，必然就要求有一個(gè)更加“入世”而非“出世”的政府，也因此，少數(shù)民族地區(qū)的政府職能相對(duì)于我國(guó)東中部地區(qū)的政府來講，其職能范圍必將更廣，作用能力必將更強(qiáng)。

第五，少數(shù)民族地區(qū)多數(shù)享有自治權(quán)利。斯大林曾指出:“區(qū)域自治的優(yōu)點(diǎn)首先在于實(shí)行的時(shí)候所遇到的不是沒有地域的空中樓閣，而是居住于一定地域的一定居民。……它使大家不必等待總的中央機(jī)關(guān)的決議而能最適當(dāng)?shù)乩帽镜貐^(qū)的天然資源并發(fā)展生產(chǎn)力?！比绻f我們前面涉及的幾點(diǎn)為少數(shù)民族地區(qū)政府職能界定的自主性、獨(dú)立性提出了現(xiàn)實(shí)的要求，那么，民族自治地區(qū)所擁有的自治權(quán)利則進(jìn)一步為少數(shù)民族地區(qū)政府自主、獨(dú)立地界定自身職能提供了權(quán)利依據(jù)。民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì):“使有著一定聚居區(qū)的少數(shù)民族，有當(dāng)家作主、管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)的權(quán)利”，使少數(shù)民族地區(qū)勞動(dòng)者的利益和意志可以匯集并升華成為少數(shù)民族地區(qū)政府的職能定位。

可見，少數(shù)民族地區(qū)政府進(jìn)行自身構(gòu)建時(shí)，在借鑒非民族地區(qū)的政府職能定位、抽象出并遵循一般的政府職能界定原則的同時(shí)，必須要充分考慮少數(shù)民族地區(qū)自身情況，堅(jiān)持和發(fā)揮自主性，形成切合實(shí)際的、具有地方特色的政府職能定位。

四、研究少數(shù)民族地區(qū)政府職能時(shí)需要注意的幾個(gè)問題

研究少數(shù)民族地區(qū)政府職能，并不存在著統(tǒng)一的模式和思路，“具體問題具體分析”是基本原則。在堅(jiān)持實(shí)事求是態(tài)度的同時(shí)，還需要注意以下幾方面的問題。

第一，要以適合地區(qū)發(fā)展需要，作為少數(shù)民族地區(qū)政府界定政府與市場(chǎng)行為邊界的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府與市場(chǎng)，干預(yù)與放任，在對(duì)立與合作中始終共同運(yùn)行于一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和行政管理專家對(duì)政府功能外延的認(rèn)識(shí)，在不斷的變化和深入。承接西方以斯密、哈耶克、弗里德曼為代表的市場(chǎng)自由主義理論與以凱恩斯主義為代表的政府干預(yù)主義理論的爭(zhēng)論，在我國(guó)，也形成了關(guān)于“小政府”與“大政府”的爭(zhēng)論。“小政府”論者主張政府職能要縮小，應(yīng)少干預(yù)社會(huì)生活特別是經(jīng)濟(jì)生活，管得越少的政府是越好的政府;“大政府”論者則主張政府的職能應(yīng)加大，不僅要應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而且要適當(dāng)運(yùn)用行政手段干預(yù)社會(huì)生活及經(jīng)濟(jì)工作。兩派觀點(diǎn)針鋒相對(duì)、爭(zhēng)論方興未艾。

應(yīng)該說，兩派觀點(diǎn)各有利弊，不能簡(jiǎn)單地肯定一方，否定另一方。不論是“大政府”還是“小政府”，只要是適合地區(qū)發(fā)展需要的，就是少數(shù)民族地區(qū)政府的合理選擇。

總體而言，在東部特別是沿海地區(qū)，市場(chǎng)機(jī)制較為成熟，勞動(dòng)力和資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動(dòng)更為順暢，產(chǎn)權(quán)主體多元化，分散的決策機(jī)制已經(jīng)形成，政府管的過多往往會(huì)將經(jīng)濟(jì)統(tǒng)死，這種情況下，政府應(yīng)該較少以行政手段插手經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而應(yīng)在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，把更多的精力放在為企業(yè)鋪路、搭橋，創(chuàng)設(shè)良好的政策環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)上，“小政府”的理念總體而言更為適用。而對(duì)于內(nèi)地相對(duì)落后的少數(shù)民族地區(qū)而言，正如我國(guó)學(xué)者所說，“由于它自身存在著一系列比較嚴(yán)重的制約因素，諸如管理技巧，人口素質(zhì)，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平，起點(diǎn)低、條件差等，因而在短期內(nèi)像特區(qū)的做法一樣完全接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，縮小政府的指導(dǎo)和干預(yù)，也許并不是一件切合實(shí)際的明智之舉”［4］。2010年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布了《中國(guó)省域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告 (2008～2009)》藍(lán)皮書，其中顯示，我國(guó)8個(gè)民族省區(qū)的經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，除內(nèi)蒙古位居上游排名為第10位外，其他7個(gè)省區(qū)的排名都較靠后，其中新疆位居第24位，寧夏、廣西、云南、青海、貴州分別位居第25、26、27、28、29位，西藏第31位。由于競(jìng)爭(zhēng)能力較差，當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)政府如果完全按照東部某些發(fā)達(dá)地區(qū)政府所信奉的“小政府”理念，將資源配置職能大規(guī)模地推給市場(chǎng)，很可能會(huì)進(jìn)一步拉大少數(shù)民族地區(qū)與全國(guó)其他地區(qū)特別是東部地區(qū)的差距，甚至可能成為發(fā)達(dá)地區(qū)傾銷產(chǎn)品、轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)業(yè)和獲取能源的基地，成為東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)附庸。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度是不斷變化的。一般來講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成需要最起碼的五個(gè)因素:商品、自由買賣的雙方、界定明晰的產(chǎn)權(quán)、平等的交換過程、開放的空間場(chǎng)所，任何一個(gè)要素發(fā)展的不充分都會(huì)影響到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用方式和作用能力，只有在以上五個(gè)方面都獲得充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，對(duì)資源進(jìn)行自我調(diào)節(jié)、自我配置的市場(chǎng)機(jī)制才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。而當(dāng)這五個(gè)方面存在不足時(shí)，如果政府硬性按照自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則向市場(chǎng)放權(quán)，只會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的紊亂，而無利于市場(chǎng)體制的建設(shè)。當(dāng)然，反過來說，同樣如此，如果市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)育到一定程度，政府還堅(jiān)持原有行政管理思路，放權(quán)過慢，同樣適應(yīng)不了現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的需要，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩。

因此，少數(shù)民族地區(qū)政府，應(yīng)該根據(jù)本地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度、市場(chǎng)機(jī)制的作用能力，或大或小、或松或緊地運(yùn)用政府的行政管理能力，并隨著時(shí)間的發(fā)展，不斷對(duì)政府功能邊界進(jìn)行調(diào)整。在一定條件下，少數(shù)民族地區(qū)政府的主導(dǎo)作用更強(qiáng)一些，有效政府的功能外延更廣一些，是允許的，而且只要其符合地區(qū)發(fā)展需要，就是必須的。

第二，地方政府職能不應(yīng)過度偏重經(jīng)濟(jì)職能，忽視政治職能、社會(huì)管理職能。

長(zhǎng)期以來，一方面，為了解決民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的問題，民族地區(qū)政府紛紛實(shí)行經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作的重中之重;另一方面，對(duì)應(yīng)于分稅制后地方政府財(cái)政獨(dú)立性明顯增強(qiáng)，城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)絕大部分要靠地方政府自己投資解決和干部政績(jī)考核與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度掛鉤的現(xiàn)實(shí)，民族地方政府進(jìn)一步將政府職能聚焦于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，出現(xiàn)了民族地方政府職能過度經(jīng)濟(jì)化，政治職能、社會(huì)管理職能相對(duì)不足的問題。

為了盡快提高民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，民族自治地方政府的職能配置與職能結(jié)構(gòu)在一定程度上向經(jīng)濟(jì)傾斜，本無可厚非。但是，如果過度傾斜，甚至以犧牲經(jīng)濟(jì)以外的政治和諧和社會(huì)發(fā)展為代價(jià)，造成社會(huì)各方面發(fā)展的“長(zhǎng)短腿”現(xiàn)象，就是不合理的了。

經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展應(yīng)協(xié)調(diào)一體，任何一個(gè)方面的畸輕或畸重，都會(huì)危及民族地區(qū)的系統(tǒng)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。這就像美國(guó)管理學(xué)家彼得提出的“水桶效用”，一只水桶盛水的多少，并不取決于桶壁上最高的那塊木塊，而恰恰取決于桶壁上最短的那塊。組織中的劣勢(shì)部分，往往決定整個(gè)組織的水平。

當(dāng)前，民族地區(qū)政府由于職能過度經(jīng)濟(jì)化，已經(jīng)出現(xiàn)了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象?！按蠖鄶?shù)民族自治地方基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工程落后，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)鍵性作用的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。”［5］例如，“在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，民族自治地方公路、鐵路密度不到全國(guó)平均水平的1/2，且主要公路、鐵路干線的等級(jí)較低，運(yùn)力較弱，這導(dǎo)致了民族自治地方常常出現(xiàn)內(nèi)部人員、資源出不去，外部人員、資源進(jìn)不來的狀況。在基礎(chǔ)教育、通訊基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化服務(wù)等領(lǐng)域，民族自治地方與全國(guó)平均水平也存在很大差距，民族自治地方人均受教育年限比全國(guó)平均水平低接近1年，在就業(yè)人口中受教育情況，8個(gè)民族省區(qū)除了廣西和新疆外，其他省區(qū)未受教育人口的比例都高于全國(guó)平均水平，其中貴州、云南、青海、寧夏的比例相當(dāng)于全國(guó)平均水平的2～2.5倍，西藏的比例相當(dāng)于全國(guó)平均水平的6倍，有44%左右的勞動(dòng)人口未接受過正規(guī)教育。而接受過大學(xué)以上教育的勞動(dòng)力人口，8個(gè)民族省區(qū)則普遍低于全國(guó)平均水平。勞動(dòng)人口受教育程度低，再加上通訊基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率、公共文化設(shè)施覆蓋率也都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，導(dǎo)致民族自治地方各族群眾在獲取信息、提升自我發(fā)展能力等方面都處于弱勢(shì)地位?！保?］加之少數(shù)民族地方政府在社會(huì)保障、法制環(huán)境、各民族勞動(dòng)者享受經(jīng)濟(jì)利益均等化的制度建設(shè)方面也不同程度地存在著供給不足的問題，使得民族地區(qū)在政治、社會(huì)發(fā)育水平較低的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)上也難以具備長(zhǎng)期發(fā)展的持續(xù)能力。

雖然政府職能過度偏重經(jīng)濟(jì)職能的“經(jīng)濟(jì)本位論”并不只在民族地區(qū)存在，在我國(guó)其他地區(qū)包括東部省份也廣泛存在，但是，由于民族地區(qū)的社會(huì)自組織能力、自發(fā)展能力和自協(xié)調(diào)能力比較差，加之民族地區(qū)政府財(cái)政能力相對(duì)東部地區(qū)拮據(jù)，導(dǎo)致民族地區(qū)政府職能經(jīng)濟(jì)化對(duì)社會(huì)發(fā)展的危害猶甚。

因此，在研究民族地區(qū)政府職能時(shí)，需充分認(rèn)識(shí)政府職能定位過度偏重經(jīng)濟(jì)職能的不良影響，從系統(tǒng)性、有機(jī)性出發(fā)綜合把握政府職能，在政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)管理職能的協(xié)調(diào)配套中，推動(dòng)社會(huì)各方面的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，民族地區(qū)發(fā)展必須以民族地區(qū)勞動(dòng)者為主體。

在少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，民族地區(qū)勞動(dòng)者是發(fā)展主體，民族地區(qū)的發(fā)展不過是民族地區(qū)勞動(dòng)者的普遍發(fā)展而形成的總體社會(huì)演進(jìn)。但在現(xiàn)存少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展思路中，民族地區(qū)勞動(dòng)者往往被界定為發(fā)展客體，作為發(fā)展主體的則是國(guó)家或者說政府。這在“裕民”、“興邊富民”等運(yùn)動(dòng)口號(hào)中均可窺得一斑。例如“裕民”，“裕民”不同于“民裕”，“民?！笔侵竸趧?dòng)者的富裕，其中“民”是主體，“民”自身的內(nèi)在能力提高是“?！钡脑蚝透鶕?jù)。而在“裕民”中，“民”是被“?！钡?，是“裕”的對(duì)象，是某個(gè)外在的主體在“裕民”，“民”的富裕似乎不能靠其自身的內(nèi)在發(fā)展，而只能源自外力推動(dòng)。同樣，在“興邊富民”口號(hào)中也有類似的問題，本來是“民富”了才能“邊興”，但“民”不僅成了“富”的對(duì)象，而且成了“興邊”的結(jié)果而不是原因。

在現(xiàn)有民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“政府主體論”思路中，政府為了生產(chǎn)力的發(fā)展不僅制定路線、方針、政策，往往還制定具體而詳盡的辦法、措施，甚至一手包辦;而民族勞動(dòng)者在這個(gè)過程中，其任務(wù)僅僅被指定為配合和落實(shí)。為了能使民族勞動(dòng)者更好地貫徹政府意志，政府要求地方勞動(dòng)者必須提高自身的素質(zhì)技能;當(dāng)有的地區(qū)在政府意志實(shí)踐與民族勞動(dòng)者素質(zhì)技能之間存在矛盾，生產(chǎn)力的發(fā)展受到人的因素的制約后，往往會(huì)有政府官員指責(zé)民族地區(qū)勞動(dòng)者不適應(yīng)先進(jìn)生產(chǎn)力的要求，拖了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。

在這種普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象中，實(shí)際上潛在地存在著這樣一條錯(cuò)誤的邏輯線索:生產(chǎn)力不是勞動(dòng)者的生產(chǎn)力，只有政府才能推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展。為了生產(chǎn)力的發(fā)展，勞動(dòng)者的發(fā)展要在主體上服從于政府意志，在內(nèi)容上服從于生產(chǎn)力要求，在被發(fā)展資金上則應(yīng)服從于生產(chǎn)力發(fā)展能夠劃撥給人力資源開發(fā)的配額;如果地區(qū)生產(chǎn)力不能按照政府意識(shí)發(fā)展，那么問題在于發(fā)展的客體即民族地區(qū)勞動(dòng)者在素質(zhì)及行為上存在缺陷。

但是，只有民族地區(qū)勞動(dòng)者才是民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，說到底，就是具有一定素質(zhì)技能的勞動(dòng)者以一定的方式結(jié)合在一起，利用勞動(dòng)資料改造勞動(dòng)對(duì)象，創(chuàng)造使用價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的過程。勞動(dòng)者作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度的決定因素。高素質(zhì)的勞動(dòng)者，能夠更為有效地改善不利于自身發(fā)展的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件和自然環(huán)境，創(chuàng)造性地形成勞動(dòng)者之間的有機(jī)組合，并將復(fù)雜程度更高、質(zhì)更大的勞動(dòng)凝結(jié)在商品中，使單位勞動(dòng)具有更高的生產(chǎn)效率。因此，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須以地區(qū)勞動(dòng)者為主體，以地區(qū)勞動(dòng)者素質(zhì)技能的提高為根本推動(dòng)力。

但在“政府主體論”下，本應(yīng)是主體的民族地區(qū)勞動(dòng)者，卻被當(dāng)成了客體，政府本應(yīng)是外推力，起輔助作用，卻被當(dāng)作了主體。

這必然制約民族經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

我們長(zhǎng)期提倡民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)從靠“外部輸血”型走向“自身造血”，批判部分民族地區(qū)發(fā)展的“等、靠、要”思想，但“等、靠、要”思想不過是民族地區(qū)勞動(dòng)者針對(duì)自身被作為發(fā)展客體而形成的一種適應(yīng)性意識(shí)，它產(chǎn)生的制度性根據(jù)就在于我們的主客體關(guān)系倒置的現(xiàn)存民族發(fā)展思路本身。

在對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政府職能進(jìn)行研究時(shí)，必須警惕和消除“政府主體論”，充分認(rèn)識(shí)勞動(dòng)者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主體地位，將政府的職責(zé)和能力歸依于落實(shí)民族地區(qū)勞動(dòng)者的主體地位和作用上。

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［6］李俊清.協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系，推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展［N］.中國(guó)民族報(bào)，2011－05－20.

Theoretical Research on the Governmental Function in Ethnic Areas Should Be Strengthened

Ma Huai，Yang Songwu

The local government of the ethnic area plays a key role in its public and social field.Whether the function of the local government is set accurately or not，and whether the right is used appropriately or not are related to the development capability and level of the social and economic field of ethnic area.This treatise，based on the present problems and situations that the research on the function of the government of ethnic area uses almost the same pattern as that of the non－ethnic area，points out that the theoretical research on the governmental function in ethnic area should be strengthened.

Ethnic area;Governmental function;Speciality

【作 者】馬淮，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士;楊松武，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士。北京，100081

D633

A

1004－454X(2011)03－0047－007

中央民族大學(xué)“211工程”三期“中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)”項(xiàng)目階段性成果。

〔責(zé)任編輯:付廣華〕