國外創(chuàng)業(yè)政策的主要特征及對我國的啟示

傅晉華，鄭風田，劉旭東

（1.中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038；2.中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872；3.太原科技戰(zhàn)略研究院，山西 太原 030009）

國外創(chuàng)業(yè)政策的主要特征及對我國的啟示

傅晉華1，鄭風田2，劉旭東3

（1.中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038；2.中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872；3.太原科技戰(zhàn)略研究院，山西 太原 030009）

創(chuàng)業(yè)對一國經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義，創(chuàng)業(yè)政策則是推動各國創(chuàng)業(yè)活動開展的重要推動力。本文分析了國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展的主要特征，結(jié)合國內(nèi)創(chuàng)業(yè)政策現(xiàn)狀，指出現(xiàn)階段中國創(chuàng)業(yè)政策存在的若干問題，最后是啟示和相關政策建議。

創(chuàng)業(yè)政策；特征；啟示

從全球范圍看，當人類進入21世紀后，創(chuàng)業(yè)已成為經(jīng)濟發(fā)展的原動力［1］。世界各國的發(fā)展經(jīng)驗表明，創(chuàng)業(yè)在增加就業(yè)、創(chuàng)造新的市場、推動技術創(chuàng)新、提高科技成果轉(zhuǎn)化率以及促進高科技產(chǎn)業(yè)形成并最終推動地區(qū)經(jīng)濟增長方面具有重要作用。而創(chuàng)業(yè)政策的制定和實施成為推動各國創(chuàng)業(yè)活動開展的重要推動力，其在促進創(chuàng)業(yè)、減少障礙、降低風險、改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境等方面具有重要作用［2］。鑒于此，本文在對國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展的主要特征進行總結(jié)分析的基礎上，深入探討我國創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的主要問題，并提出完善我國創(chuàng)業(yè)政策的相關政策建議以供政府決策部門參考。

1 國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展的主要特征

隨著創(chuàng)業(yè)對國家經(jīng)濟發(fā)展的貢獻越來越大，各國政府逐漸重視創(chuàng)業(yè)政策在提升本國創(chuàng)業(yè)活動水平中的作用。作為直接影響一個國家創(chuàng)業(yè)水平的手段或策略，創(chuàng)業(yè)政策在發(fā)展演變過程中表現(xiàn)出一些共同的特征。

1.1 逐漸重視創(chuàng)業(yè)政策在促進中小企業(yè)發(fā)展中的作用

二戰(zhàn)之后，由于認識到中小企業(yè)對整個國家的就業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展活力有很大影響，歐美諸國開始重視本國中小企業(yè)的發(fā)展，出臺了許多針對中小企業(yè)發(fā)展的相關政策與支持項目。20世紀90年代以來，這些國家紛紛擴展原有的中小企業(yè)政策，面向創(chuàng)業(yè)，對本國的中小企業(yè)政策加以完善。新的創(chuàng)業(yè)政策具有以下特征：①更多地面對個人和個體行為，而不僅僅面向中小企業(yè)；②更多地促進新建企業(yè)數(shù)量增長，而不僅僅局限于現(xiàn)有的公司；③更多支持企業(yè)發(fā)展的早期階段，包括創(chuàng)業(yè)初期和起步階段；④更多支持形成企業(yè)文化，同時關注為企業(yè)創(chuàng)造和維持更有利的經(jīng)營環(huán)境。

和中小企業(yè)政策相比，創(chuàng)業(yè)政策關注創(chuàng)辦企業(yè)前、創(chuàng)辦之中及初創(chuàng)企業(yè)之后的整個創(chuàng)業(yè)過程，其基本目標是鼓勵更多的人將創(chuàng)業(yè)作為一種選擇，從而開始創(chuàng)立企業(yè)并逐漸使初創(chuàng)企業(yè)成長壯大。表1對比了國外中小企業(yè)政策和創(chuàng)業(yè)政策的基本特征差異。

1.2 通過實施創(chuàng)業(yè)項目推動本國創(chuàng)業(yè)活動開展

從國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展情況看，創(chuàng)業(yè)項目的實施是各國創(chuàng)業(yè)政策的重點。針對創(chuàng)業(yè)中最急需的資金、技術和信息需求，政府通過稅收、貸款、金融、咨詢服務等手段，以項目為載體，為創(chuàng)業(yè)者建立新企業(yè)提供全方位支持。同時，通過創(chuàng)業(yè)教育項目，為國家創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供長期人才儲備和智力支持，進而提高全民創(chuàng)業(yè)素質(zhì)。世界各國出臺的相關創(chuàng)業(yè)項目具體情況見表2所示。

1.3 建立制定和實施創(chuàng)業(yè)政策的組織管理機構(gòu)

表1 中小企業(yè)政策和創(chuàng)業(yè)政策特征比較

表2 各國政府支持創(chuàng)業(yè)的公共政策項目

雖然不同國家對創(chuàng)業(yè)政策的具體實施與管理不盡相同，但都建立了相關組織管理機構(gòu)。其中，美國專門設立了一個專門機構(gòu) （小企業(yè)管理局，SBA）負責制定和實施創(chuàng)業(yè)政策，并對創(chuàng)業(yè)活動進行指導和管理。英國的小企業(yè)服務也正在朝此轉(zhuǎn)變。區(qū)別于美國和英國的做法，歐洲一些國家通過明確的政府部門來主要負責創(chuàng)業(yè)管理，進而協(xié)調(diào)橫向多部門采取共同的理念來指導創(chuàng)業(yè)行動，以此提高全國的創(chuàng)業(yè)水平。比如，荷蘭的經(jīng)濟事務部（Ministry of Economic Affairs）負責協(xié)調(diào)創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行，但在政府各部門之間也有大量的協(xié)商和協(xié)調(diào)。在芬蘭，創(chuàng)業(yè)項目由產(chǎn)業(yè)貿(mào)易部（Ministry of Trade and Industry）領導，但同時又由9個部委和芬蘭地區(qū)權力協(xié)會（Association of Finnish Local and Regional Authorities）共同管理，通過協(xié)調(diào)委員會來協(xié)調(diào)各部門的工作。在西班牙，各部門之間的協(xié)調(diào)合作是通過在金融、財稅和勞動力市場等不同領域設立工作小組來實現(xiàn)的，經(jīng)濟部部長則通過定期召開圓桌會議與地方相關負責人一起商討相關事宜。表3所列舉的是世界上一些典型國家創(chuàng)業(yè)政策組織管理情況。

1.4 政策越來越關注在全社會范圍內(nèi)培育創(chuàng)業(yè)文化

創(chuàng)業(yè)是一種復雜的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，其涉及各種生產(chǎn)要素的重新分配組合。由于各國國情不同，每個國家在制定創(chuàng)業(yè)政策上的主要政策目標不盡相同。一些國家為了就業(yè)增長而對創(chuàng)業(yè)有所青睞，比如西班牙和芬蘭；另一些國家則更多地把創(chuàng)業(yè)作為財富創(chuàng)造和經(jīng)濟繁榮的來源，如冰島和澳大利亞；還有一些國家把創(chuàng)業(yè)看作解決國內(nèi)社會問題的手段。然而，不論創(chuàng)業(yè)政策目標如何多元化，各國在發(fā)展過程中均始終把培育本國創(chuàng)業(yè)文化作為政策設計的核心。通過在全社會營造濃厚的創(chuàng)業(yè)氛圍，在社會成員中形成利于創(chuàng)業(yè)的社會態(tài)度，進而達到鼓勵創(chuàng)業(yè)、促進創(chuàng)業(yè)、顯著提升創(chuàng)業(yè)水平的政策實施效果。為此，一些國家政府制定了明確的可以量化的考核指標，例如冰島，荷蘭等國，而多數(shù)國家政府則采用更加宏觀、不能量化的方式規(guī)定了他們培育創(chuàng)業(yè)文化、提升全民創(chuàng)業(yè)素質(zhì)的長期政策目標。

表3 世界典型國家創(chuàng)業(yè)政策組織管理部門設置與政策執(zhí)行機制

2 我國創(chuàng)業(yè)政策現(xiàn)狀及其存在的問題

近年來，我國政府從中央到地方對于創(chuàng)業(yè)給予了更多、更廣泛的重視。從國家層面看，相關部委，如科技部、人力資源和社會保障部、發(fā)改委等，均在各自的管轄范圍內(nèi)制定促進創(chuàng)業(yè)的政策。同時，為了能夠更好地協(xié)調(diào)各相關部門共同行動，在國務院的指導下，一些以某一部委牽頭、其他部委共同參與的創(chuàng)業(yè)政策也在近期出臺。這些創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容涉及不同社會群體，比如高校學生、科技人員、留學人員等的創(chuàng)業(yè)鼓勵政策，主要依靠信貸支持、創(chuàng)業(yè)投資扶持、創(chuàng)業(yè)服務中心建設等手段，為相關創(chuàng)業(yè)人群和組織（重點是科技型中小企業(yè)）提供創(chuàng)業(yè)指導和優(yōu)惠政策。除此之外，一些政策雖然沒有直接關注創(chuàng)業(yè)，但是在其具體政策舉措中也明確提到了創(chuàng)業(yè)扶持，比如在一系列有關“就業(yè)和再就業(yè)”的政策中，把鼓勵自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)作為解決再就業(yè)問題的有效舉措之一。表4所列為近年來我國出臺的創(chuàng)業(yè)政策的具體情況。

盡管如此，對比國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展演進情況，本文認為，現(xiàn)階段我國創(chuàng)業(yè)政策還存在以下幾方面不足，需要進一步加以完善：

第一，現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)政策對社會弱勢群體的關注和扶持不夠。

創(chuàng)業(yè)政策對創(chuàng)業(yè)者的扶持主要體現(xiàn)在降低個人在進入創(chuàng)業(yè)領域時的行政審批壁壘，通過培訓提高他們的創(chuàng)業(yè)技能，擴大創(chuàng)業(yè)對全體社會成員的可獲得性。從國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展特征看，普通大眾逐漸成為政策鎖定目標。但是，現(xiàn)階段中國的創(chuàng)業(yè)政策卻將目標主體過多地集中于包括留學人員、高校大學生等在內(nèi)的知識精英，或者是以科技人員為主的技術精英，相應的優(yōu)惠政策圍繞這些群體的需求而展開，政府公共創(chuàng)業(yè)資源也多為這些精英群體所掌握。而社會其他弱勢群體，比如下崗工人、失業(yè)農(nóng)民工、失地農(nóng)民等，他們面臨更大的社會生存壓力，在無法進入正規(guī)的就業(yè)渠道后，創(chuàng)業(yè)成為改變他們命運的“救命稻草”。相對精英群體的“機會型”創(chuàng)業(yè)，這些弱勢群體的“生存型”創(chuàng)業(yè)應該得到政府的更多關注和扶持，現(xiàn)階段中國的創(chuàng)業(yè)政策在此方面還有很大改進空間。

第二，現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)政策對科技型中小企業(yè)外的其他類型中小企業(yè)關注較少。

表4 近年來我國創(chuàng)業(yè)政策出臺情況

從企業(yè)層面看，創(chuàng)業(yè)政策主要關注如何促進初創(chuàng)企業(yè)成長。通過稅收優(yōu)惠和創(chuàng)業(yè)投資金融支持，政府要為企業(yè)提供有利的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。但是，從現(xiàn)有政策情況看，我國有關企業(yè)的創(chuàng)業(yè)政策多把目標集中于科技型企業(yè)，比如《關于進一步加大對科技型中小企業(yè)信貸支持的指導意見》、《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》、《關于促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關稅收政策的通知》等，而對其他類型中小企業(yè)發(fā)展則缺乏支持。但是，從國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展情況看，政策著力點并非僅僅局限于科技型中小企業(yè)，而是將優(yōu)惠政策普遍地應用于所有的初創(chuàng)企業(yè)，從而在更廣泛地層面上促進創(chuàng)業(yè)發(fā)展。相對科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)，其他類型的初創(chuàng)企業(yè)行業(yè)進入門檻更低、對就業(yè)的帶動能力更強，從而能夠帶動更多的人脫貧致富。因此，未來政策設計應該更廣泛地關注所有類型的初創(chuàng)企業(yè)，而不僅僅是科技型中小企業(yè)。

第三，現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)政策對全社會健康創(chuàng)業(yè)文化的形成缺乏關注。

國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展情況表明，盡管創(chuàng)業(yè)政策目標是多元化的，但其核心是創(chuàng)業(yè)文化的培育，強調(diào)在全社會營造一個良好的創(chuàng)業(yè)氛圍，推動社會不同人群的創(chuàng)業(yè)教育，從而在全社會形成對待創(chuàng)業(yè)的正確態(tài)度，使創(chuàng)業(yè)觀念深入人心，形成鼓勵創(chuàng)新、允許失敗的創(chuàng)業(yè)文化。而在我國，盡管政府通過媒體、會議和社會團體來介紹創(chuàng)業(yè)，發(fā)揚創(chuàng)業(yè)精神，通過樹立創(chuàng)業(yè)典型來對創(chuàng)業(yè)的典型事跡進行報道，為后來者提供示范努力以創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)型社會，但總體來說，政府在構(gòu)建創(chuàng)業(yè)型社會的政策上仍然缺乏力度，我國社會的創(chuàng)業(yè)氛圍還不夠濃厚，還沒有形成一種健康的創(chuàng)業(yè)文化。

3 啟示與相關政策建議

通過對國外創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展主要特征的分析，結(jié)合我國近年來創(chuàng)業(yè)政策出臺現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)創(chuàng)業(yè)政策在若干方面和國外先進國家相比還存在一定差距，需要不斷加以完善。

（1）加強對弱勢群體創(chuàng)業(yè)的政策支持，培育創(chuàng)業(yè)主體新階層。

從國內(nèi)外情況看，高校畢業(yè)生、技術人員、知識精英等人群通常是創(chuàng)業(yè)政策關注的對象。但是，其他社會階層，尤其是社會上的弱勢群體，比如，下崗工人、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等，由于其自身素質(zhì)以及社會資源獲得能力的限制，更需要政府的政策扶持。因此，今后我國創(chuàng)業(yè)政策的一個基本目標應該是促進更多的人創(chuàng)業(yè)。要在政策設計上更多關注農(nóng)民工、下崗工人、失地農(nóng)民等創(chuàng)業(yè)主體新階層的培育，保證其獲得政府支持的機會均等性和政策的連續(xù)性。各級政府要采取措施加強對他們的創(chuàng)業(yè)技能培訓和創(chuàng)業(yè)服務指導，不斷提高這些新創(chuàng)業(yè)主體的信心、創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)精神，激發(fā)其創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)激情，幫助提高其創(chuàng)業(yè)成功率。同時，要降低創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)門檻，簡化創(chuàng)業(yè)行政審批程序，減少進入管制，降低創(chuàng)業(yè)成本。為解決創(chuàng)業(yè)初期的融資瓶頸，可以探索建立面向這些創(chuàng)業(yè)主體新階層的小額擔保貸款政策，創(chuàng)新抵押擔保方式，最大限度為他們提供必要的資金支持。

（2）進一步完善面向創(chuàng)業(yè)的中小企業(yè)政策，促進企業(yè)創(chuàng)業(yè)。

目前我國中小企業(yè)政策已經(jīng)形成了一套較為完善的政策體系，其核心是2003年起執(zhí)行的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》，并且國家在工業(yè)和信息化部設有專門的負責中小企業(yè)管理的政府機構(gòu)。但是，國際經(jīng)驗表明，僅僅關注已有的中小企業(yè)發(fā)展是不夠的，還要對那些處于起步階段和發(fā)展初期的初創(chuàng)企業(yè)給予更多政策扶持，這就要求擴展現(xiàn)有的中小企業(yè)政策，以促進企業(yè)創(chuàng)業(yè)為目標，完善政策體系和保障措施。要改變目前對科技型中小企業(yè)的政策偏好，在政策扶持上對所有類型的創(chuàng)業(yè)中小企業(yè)一視同仁，鼓勵新增企業(yè)數(shù)量增長。同時，進一步完善現(xiàn)有的中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策體系，充分利用財政、金融、稅收等各領域政策工具，推進創(chuàng)業(yè)服務機構(gòu)建設，為降低初創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)業(yè)風險、提高創(chuàng)業(yè)成功率提供資金、技術、管理等全方位政策支持。

（3）加強創(chuàng)業(yè)政策在營造創(chuàng)業(yè)文化上的引導作用，積極培育創(chuàng)業(yè)型社會。

創(chuàng)業(yè)需要有一種崇尚創(chuàng)新、寬容失敗、支持冒險、鼓勵冒尖的文化氛圍和制度保障。各級政府應通過政策引導加大媒體對創(chuàng)業(yè)的宣傳力度,傳播創(chuàng)業(yè)信息，樹立成功創(chuàng)業(yè)典型,提高社會公眾對創(chuàng)業(yè)的了解和認識程度。要通過建立各種形式的創(chuàng)業(yè)獎勵政策措施,鼓勵潛在創(chuàng)業(yè)者邁出創(chuàng)業(yè)第一步。要放寬對創(chuàng)業(yè)失敗者的限制,減少他們重新創(chuàng)業(yè)的制度障礙。同時,制定相關社會保障措施，減少潛在創(chuàng)業(yè)者的失敗恐懼感，降低創(chuàng)業(yè)風險。在此基礎上，要在全社會加強創(chuàng)業(yè)教育，完善各個層次的創(chuàng)業(yè)教育，形成完善的創(chuàng)業(yè)教育體系，使創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成為社會習慣，提高社會對創(chuàng)業(yè)的認同度，形成積極健康的創(chuàng)業(yè)文化，努力構(gòu)建創(chuàng)業(yè)型社會。

［1］鄭風田，傅晉華.創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟的興起與我國創(chuàng)業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)［J］.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2007，（6）.

［2］高建，蓋羅它.國外創(chuàng)業(yè)政策的理論研究綜述［J］.國外社會科學，2007，（1）.

［3］Stevenson,Lois,Anders Lundstrom.Entrepreneurship Policy：Theory and Practice［M］.International Studies in Entrepreneurship Series,Vol.9,2005,New York:Springer.

［4］Storey,D.Entrepreneurship,Small and Medium Sized Enterprises and Public Policies［A］.Z.J.Acs and D.B.Audretsch（eds）, Handbook of Entrepreneurship Research［C］.Boston/Dordrecht：Kluwer Academic Publishers,2003.473-514.

［5］Lundstrm Andres，Stevenson Lois.Entrepreneurship Policy for the Future［R］.Swedish Foundation for Small Business Research, Irwin,2003,1.45.

Main Features of Foreign Entrepreneurship Policies and Its Implications

Fu Jinhua1，Zheng Fengtian2，Liu Xudong3
（1.Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China; 2.School of Agriculture Economics and Rural Development of Renmin University of China,Beijing 100872，China; 3.Taiyuan Science and Technology Strategic Institute,Taiyuan 030009，China）

Entrepreneurship is important to the innovation development of a country’s economy.Entrepreneurship policies are the important driving force of promoting national entrepreneurial activities.This paper analyzes the main features of foreign entrepreneurship policies,combined with the domestic status of entrepreneurship policies,puts forward some problems about entrepreneurship policies at this stage and finally policy implications.

entrepreneurship policy;features;implications

2011-04-13

傅晉華（1979-），男，山西太原人，管理學博士，助理研究員；研究方向：創(chuàng)業(yè)政策與管理，地方科技政策與管理，農(nóng)業(yè)科技政策與管理。

F204

A

（責任編輯 遲鳳玲）