試論城市規(guī)劃中的公共利益

王波 褚智榮

摘要：城市規(guī)劃工作是圍繞著利益問題進(jìn)行的,城市規(guī)劃成為協(xié)調(diào)社會(huì)不同利益的一種工具,城市規(guī)劃的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。本文在對(duì)城市規(guī)劃中公共利益進(jìn)行簡(jiǎn)要理論闡述的基礎(chǔ)上,對(duì)城市規(guī)劃中公共利益的表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行了研究和探討。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公共利益；形式；方式

一城市規(guī)劃中公共利益的理論基礎(chǔ)

1.1城市規(guī)劃中公共利益的概念。城市規(guī)劃中的公共利益是指一定范圍、一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展與建設(shè)過程中大多數(shù)的共同的利益, 這種共同利益所涉及到的大多數(shù)既包括各種組織, 也包括廣大市民。共同利益的表現(xiàn)形式有時(shí)是物質(zhì)性的,有時(shí)是非物質(zhì)性的,物質(zhì)表現(xiàn)形式主要是指公共物品, 非物質(zhì)表現(xiàn)形式主要是指共同的社會(huì)、文化、歷史、特色、審美等價(jià)值取向。

1.2城市規(guī)劃中公共利益的主體和內(nèi)容。公共利益的利益主體是指公眾或公眾

社會(huì), 而不是部分人。公共利益的內(nèi)容是公眾普遍的利益需要, 而不是特殊的個(gè)人利益或者某個(gè)集體的局部利益。城市規(guī)劃中的公共利益是城市規(guī)劃和建設(shè)中, 公眾普遍的價(jià)值取向和利益選擇, 是全體市民對(duì)于城市環(huán)境當(dāng)前的和未來的需要, 是基于城市的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)文明的進(jìn)步所提出的要求和愿望。它主要強(qiáng)調(diào)的是城市公共資源的合理分配與利用。

1.3城市規(guī)劃中公共利益的特點(diǎn)。城市規(guī)劃中的公共利益有著自身的特點(diǎn),主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)公共利益的統(tǒng)一性與沖突性。在城市規(guī)劃中, 某些宏觀公共政策如城市發(fā)展方向、城市性質(zhì)、戰(zhàn)略目標(biāo)等比較容易得到公眾認(rèn)可, 取得所有利益主體認(rèn)同的公共選擇當(dāng)然體現(xiàn)了公共利益, 這時(shí)的決策體現(xiàn)了公共利益的統(tǒng)一性。但是, 城市規(guī)劃中很少再有符合所有人利益的政策, 幾乎所有決策都處在各種利益的沖突之中,基于自身利益或價(jià)值判斷, 各方利益主體圍繞某一城市問題提出不同的主張, 并試圖通過各種方式影響城市規(guī)劃, 使規(guī)劃決策導(dǎo)向利于自己。所以, 城市規(guī)劃決策中沖突無時(shí)不在, 無時(shí)不有。

(2)公共利益的長(zhǎng)期性與短期性。城市規(guī)劃管理維護(hù)的公共利益(合理用地,綠地建設(shè), 城市景觀, 環(huán)境保護(hù)等) 是需要長(zhǎng)期發(fā)生影響、間接才對(duì)社會(huì)起作用的“軟”利益。因此, 城市規(guī)劃中公眾利益的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)過程, 在其間必然有長(zhǎng)期和短期的矛盾;公眾利益的實(shí)現(xiàn)不能一蹴而就,需要分建設(shè)時(shí)序逐步完成的。

(3)公共利益的公共性和非盈利性。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的、現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。同時(shí), 城市規(guī)劃中所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間的基本特征是不與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤,非盈利性,保證城市市民能夠公平、合理、非排他性地享用。

(4)公共利益與公眾代價(jià)。城市規(guī)劃作為公共政策的一部分, 就其性質(zhì)和功能來說, 公共政策帶來的利益和付出的代價(jià)并不需要, 事實(shí)上也很難集中于同一社會(huì)群體身上, 城市規(guī)劃需要從全社會(huì)的角度來統(tǒng)籌公眾利益。

二城市規(guī)劃中公共利益的表現(xiàn)形式

所有的城市規(guī)劃工作實(shí)際上就是圍繞著利益問題進(jìn)行的。城市規(guī)劃是協(xié)調(diào)社會(huì)不同利益的一種工具。城市規(guī)劃的目標(biāo)就在于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。首先我們應(yīng)該弄明白城市規(guī)劃所說的公共利益究竟包含哪些內(nèi)容，城市規(guī)劃是如何達(dá)成公共利益的。城市規(guī)劃所說的公共利益主要包括以下幾個(gè)方面:

2.1維護(hù)法律秩序

在城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，城市規(guī)劃具有極其重要的地位，任何行為主體，只要他涉及到土地利用和建設(shè)活動(dòng)，就必須服從城市規(guī)劃，法律授權(quán)城市規(guī)劃就土地利用和建設(shè)問題作出具體規(guī)定， 哪些地方可以進(jìn)行建設(shè)，可以進(jìn)行什么建設(shè)，建設(shè)多大的面積，建什么樣的形式，這些都可以認(rèn)為是法律秩序的組成部分，也是法律秩序的具體實(shí)施途徑。

2.2倡導(dǎo)社會(huì)公平

在土地利用和空間發(fā)展領(lǐng)域，如果我們放任市場(chǎng)決定土地利用和空間發(fā)展，那么就必然帶來一系列社會(huì)不公平的問題:一方面，那些不具備資本優(yōu)勢(shì)的使用者將無法在一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中參與城市開發(fā)建設(shè);另一方面， 那些中低收入人群的基本需求將被忽視。由于土地開發(fā)和城市建設(shè)過程中存在巨大的利益，這種不公平就可能造成更加嚴(yán)重的貧富不均和社會(huì)地位的差異。

2.3提供公共服務(wù)

隨著市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步完善，政府的職能越來越多地轉(zhuǎn)向提供公共物品和公共服務(wù)。弗里德曼曾在他著名的《公共領(lǐng)域的規(guī)劃》一書中對(duì)于公共規(guī)劃進(jìn)行了分類，從中可以看出，規(guī)劃的主要功能在于倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定成長(zhǎng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，提供各種公共服務(wù)，尤其在私人投資無意經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)，如公交、公路、大型水電站等。

2.4促進(jìn)全面發(fā)展

要實(shí)現(xiàn)公共利益，必須實(shí)現(xiàn)公眾的全面發(fā)展。以人為本，綜合協(xié)調(diào)既是城市規(guī)劃的基本原則和工作方法，也是城市規(guī)劃代表公共利益的重要體現(xiàn)。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，必須取決于城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，城市規(guī)劃的角色在于從整個(gè)城市的全局或長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，協(xié)調(diào)個(gè)體使用者的利益，使之服從于城市整體利益，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

2.5追求美好環(huán)境

包括對(duì)于美好城市形象的追求，對(duì)于優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量的追求，對(duì)于舒適生活的追求等等。這從來就是城市規(guī)劃工作的基本目標(biāo)。對(duì)于美的追求是出于人的一種天性，城市規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)人們這種追求的技術(shù)手段，從這個(gè)角度說，城市規(guī)劃代表了公共利益。

三影響城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)公共利益的主要因素

城市規(guī)劃既是一種政府職能，又是一種職業(yè)實(shí)踐。城市規(guī)劃師的生活具有時(shí)代性，不可避免的收到時(shí)代的影響，因此，在城市規(guī)劃中，影響公共利益的因素有以下幾個(gè)方面:

3.1規(guī)劃師利益集團(tuán)的自利性

規(guī)劃師作為權(quán)力集團(tuán)的一部分，掌握著資源分配的權(quán)力，以一種凌駕于其他集團(tuán)與利益主體之上的心態(tài)，高談闊論公共利益，并具有實(shí)現(xiàn)公共利益的制度資源，自動(dòng)扮演著公共利益的代表者。而作為知識(shí)集團(tuán)的一份子，也很難逃脫一般知識(shí)集團(tuán)的特點(diǎn)，即把他們的利益附著在其他利益集團(tuán)的利益之上。城市規(guī)劃在當(dāng)代越來越淪落為領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)其政績(jī)的技術(shù)手段。還有人成為開發(fā)商的代言人，為了開發(fā)企業(yè)的利益貢獻(xiàn)自己的才智。此時(shí)，公共利益的問題幾乎無從談起。

3.2規(guī)劃師個(gè)人私利的因素

實(shí)際上規(guī)劃師們一直處于一種公共利益價(jià)值觀與私人利益追求的矛盾之中，雖然規(guī)劃教育和職業(yè)道德約束總是在培養(yǎng)著規(guī)劃師的社會(huì)責(zé)任感，但是在這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)尚不夠發(fā)達(dá)，法制還不夠健全，社會(huì)價(jià)值觀正處于急劇變化的轉(zhuǎn)型社會(huì)，人們的自利性可能會(huì)不斷膨脹。

3.3城市規(guī)劃部門的自利性

城市規(guī)劃部門作為政府行政主管部門不僅具有管理公共事物的本質(zhì)屬性，也有為了自身行業(yè)或組織的生存與發(fā)展創(chuàng)造條件的本質(zhì)屬性，在與其他政府部門的競(jìng)爭(zhēng)中，維護(hù)本部門本行業(yè)的權(quán)威和地位。城市規(guī)劃部門，一方面是政府的一個(gè)職能部門，另一方面，也是一種利益共同體，是其成員的共同利益的代表者。

3.4城市政府的自利性

城市政府部門的自利性源于兩個(gè)方面的因素: 一個(gè)因素是城市政府本身生存上的壓力。在一個(gè)行政任命期的環(huán)境下，城市規(guī)劃要做到堅(jiān)持公共利益，而犧牲政府的生存要求，是相當(dāng)苦難的，其結(jié)果往往是犧牲了公共利益。另一個(gè)因素是城市政府具有天生的擴(kuò)張行政的欲望。政績(jī)工程離不開城市規(guī)劃部門的行政過程，也離不開城市規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的精心策劃，于是，在整個(gè)過程中，城市規(guī)劃所扮演的角色與其說是為了公共利益而工作，不如說是為了政府官員的政績(jī)和自身的自利而努力。

四 城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑

城市規(guī)劃具有代表公共利益的天然屬性，但是，由于幾個(gè)方面的原因，城市規(guī)劃并不能自動(dòng)代表公共利益，這些原因包括城市規(guī)劃學(xué)科自身定性定位上的因素，也包括城市規(guī)劃學(xué)科所具有的外部效應(yīng)。我國(guó)目前社會(huì)主義初級(jí)階段的時(shí)代特征和轉(zhuǎn)型時(shí)期的特點(diǎn)決定了人們價(jià)值取向的自利性，也是城市規(guī)劃難以肩負(fù)起公共利益代表者重任的宏觀原因。

4.1理清社會(huì)利益機(jī)制問題

城市規(guī)劃必須研究社會(huì)利益機(jī)制問題，尤其是必須研究社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)權(quán)制度問題。只有充分了解社會(huì)的需求，了解了社會(huì)個(gè)體的需求， 才有可能從中發(fā)現(xiàn)，達(dá)成社會(huì)公共利益，才有可能通過土地利用，空間開發(fā)等媒介來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

4.2實(shí)現(xiàn)從技術(shù)科學(xué)向政策科學(xué)的轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃學(xué)科要實(shí)現(xiàn)從技術(shù)科學(xué)向政策科學(xué)的轉(zhuǎn)變。引進(jìn)政治學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究成果，更好的學(xué)會(huì)將城市規(guī)劃放在其運(yùn)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中加以研究，學(xué)會(huì)從社會(huì)的本源上研究土地利用與空間發(fā)展問題，這才有可能真正實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的科學(xué)化。

4.3確立城市規(guī)劃中的利益訴求機(jī)制

必須在法律上明確，在實(shí)際操作中確立城市規(guī)劃中的利益訴求機(jī)制。既然規(guī)劃的核心問題是利益協(xié)調(diào)問題，那么就不能按照一般的技術(shù)問題或工程問題進(jìn)行規(guī)劃決策，要從制度上保證社會(huì)不同利益群體有公平的機(jī)會(huì)參與到規(guī)劃決策程序中來，必須徹底改變由少數(shù)社會(huì)精英把持城市規(guī)劃的局面。

4.4強(qiáng)化規(guī)劃師的職業(yè)道德

應(yīng)該強(qiáng)化規(guī)劃師的職業(yè)道德，應(yīng)該確保規(guī)劃師為公共利益服務(wù)的職業(yè)道德底線，同時(shí)，要研究建立對(duì)規(guī)劃師違反職業(yè)道德的懲處機(jī)制和因維護(hù)公共利益而遭受損失的利益賠償機(jī)制。

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