海南省地方政府融資模式、問(wèn)題及對(duì)策建議

王麗婭 陳岸茵

海南省地方政府融資模式、問(wèn)題及對(duì)策建議

王麗婭 陳岸茵

海南省政府融資平臺(tái)是海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱，全省各級(jí)政府紛紛成立城投公司進(jìn)行投融資，但目前城投公司在融資管理體制、融資創(chuàng)新、融資規(guī)模等方面仍有不少問(wèn)題。今后應(yīng)從打造政府融資平臺(tái)、規(guī)范政府融資執(zhí)行體系、完善多渠道融資模式等方面進(jìn)一步提高當(dāng)?shù)厝谫Y能力和水平。

海南??；政府；地方融資模式；地方融資對(duì)策

地方政府融資平臺(tái)是在我國(guó)推動(dòng)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的歷史背景下，財(cái)政體制、投融資體制和金融體制等多方面制度變遷的共同產(chǎn)物，是解決地方政府財(cái)力不足、籌資受限問(wèn)題的歷史選擇。作為投融資體制改革的產(chǎn)物，融資平臺(tái)是我國(guó)投融資領(lǐng)域的重大機(jī)制創(chuàng)新，滿足了經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展的資金需求，彌補(bǔ)了地方政府財(cái)力不足的缺陷，大大推進(jìn)了我國(guó)的城市化和工業(yè)化進(jìn)程。

2009年年底國(guó)際旅游島政策一經(jīng)出臺(tái)，海南省地方政府的城投公司也加大了融資力度和范圍，但伴隨著快速的擴(kuò)張，海南省地方融資表現(xiàn)出很多突出的問(wèn)題，比如負(fù)債額逐年增高、管理體制不健全，等等。在此背景下，研究海南省地方融資方式存在的問(wèn)題與改進(jìn)的對(duì)策就顯得尤為迫切，對(duì)于分析海南省地方政府融資出現(xiàn)的問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、海南省地方融資的渠道及現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，由于禁止地方政府直接從市場(chǎng)借貸，各級(jí)地方政府包括海南省會(huì)?？谑兄梁Ｄ鲜「骺h級(jí)以上政府單位紛紛掛牌成立城市建設(shè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱“城投公司”），其成為地方政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要融資力量。地方政府通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，將一些政府背景的企業(yè)進(jìn)行整合，成立一個(gè)資本金和資產(chǎn)等可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的城投公司，代表政府進(jìn)行城市建設(shè)相關(guān)資金的投融資,建設(shè)和管理城建相關(guān)項(xiàng)目和資產(chǎn)。其定位于地方政府融資平臺(tái)，地方建設(shè)的主力軍，地方資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。近年來(lái)，政府依靠城投公司解決了許多問(wèn)題，比如過(guò)去很難解決的棚戶區(qū)改造難題等等。但城投公司在融資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也存在很多的突出問(wèn)題，比如目前融資渠道單一，公司資產(chǎn)負(fù)債率高，地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)，等等。

（一）國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的政策性貸款

從地方政府角度看，項(xiàng)目融資需要各級(jí)政府有相應(yīng)投入，尤其要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行地方政府組織增信，有效整合各方要素，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行充分利用開(kāi)發(fā)性金融的融資優(yōu)勢(shì)，與地方政府達(dá)成信用建設(shè)的共識(shí)，支持地方經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。2002年12月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與海南省政府簽訂了合作協(xié)議，2003年對(duì)?？凇⑷齺唭墒羞M(jìn)行了信用評(píng)審，簽訂了《開(kāi)發(fā)性金融合作協(xié)議》，協(xié)議總金額150億元。其中，?？谑谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施新一捆項(xiàng)目已簽訂總借款合同60億元，項(xiàng)目合同10.4億元，發(fā)放中長(zhǎng)期貸款3.3億元，短期貸款2.3億元；三亞市城市基礎(chǔ)設(shè)施新一捆項(xiàng)目已簽訂總借款合同15億元，項(xiàng)目合同7.3億元，發(fā)放中長(zhǎng)期貸款2.7億元。

表1的數(shù)據(jù)中，2007年至2009年9月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在海南省累計(jì)發(fā)放各類貸款1023.2億元。截至2009年9月末國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行海南分行的貸款余額已達(dá) 894.1億元，比 2007年末余額增長(zhǎng)了154.23%，且占全省金融機(jī)構(gòu)貸款余額的42.85%。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行將政府的組織增信優(yōu)勢(shì)和自身的融資融智優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)新合作模式，解決了地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金問(wèn)題，為保持海南省經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作出了重要貢獻(xiàn)。

（二）發(fā)行債券融資

以國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)為發(fā)行主體，圍繞大項(xiàng)目建設(shè)申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券已經(jīng)成為各地融資的重要途徑。海南從1988年建省初期至目前都有國(guó)有大型企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資。

20世紀(jì)90年代海南建省初期許多大型國(guó)有企業(yè)面臨股份制改革，海南省政府通過(guò)多種方式對(duì)本土的大型國(guó)有企業(yè)重組改制，完成了轉(zhuǎn)變，其形式多樣，表2的數(shù)據(jù)明顯反應(yīng)了當(dāng)時(shí)海南省政府利用國(guó)有控股的優(yōu)勢(shì)以發(fā)行企業(yè)債券的形式向公眾融資，行業(yè)范圍從制造業(yè)到服務(wù)業(yè)，大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中典型的是1993年，在海南省東線高速建設(shè)工程指揮部辦公室的基礎(chǔ)上，以定向募集方式設(shè)立了海南高速公路股份有限公司，經(jīng)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)，1997年12月1日在深圳證券交易所發(fā)行了7700萬(wàn)股A股，并于1998年1月23日公司股掛牌上市。另外一家海峽航運(yùn)股份有限公司則是由海南省國(guó)資委將?？诟奂瘓F(tuán)持有的發(fā)行人全部75.01%股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)至港航控股，由此港航控股成為發(fā)行人控股股東，確立了股份制企業(yè)。此外在國(guó)內(nèi)享有較高知名度的海南航空公司、海南椰島集團(tuán)也在2000年先后上市。

經(jīng)過(guò)了10多年的發(fā)展歷程，截至2009年銷售額在500萬(wàn)元以上的國(guó)企就有74家，并且據(jù)2009年海南省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作會(huì)議上的目標(biāo)，海南省力爭(zhēng)在2011年使全省國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到3000億元，凈資產(chǎn)突破1000億元，具有發(fā)行企業(yè)債的較為雄厚的資產(chǎn)基礎(chǔ)。企業(yè)債券這種融資方式的貸款通常大量采用政府性公司擔(dān)保，或地方政府出具還款承諾書(shū)。政府性擔(dān)保公司與借款公司的資金關(guān)聯(lián)度非常高，當(dāng)貸款公司還款困難時(shí)，擔(dān)保公司往往無(wú)力承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，而地方政府的還款承諾沒(méi)有法律效力。另外，商業(yè)銀行的貸款期限一般較短，滿足不了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、微利經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)金回流慢等特點(diǎn)，從而限制了商業(yè)貸款的投入。

（三）資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化是指以目標(biāo)項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)的未來(lái)收益為保證，通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行高檔債券等進(jìn)入產(chǎn)品來(lái)籌集資金的一種項(xiàng)目證券融資模式。比如在1992年海南省就開(kāi)始了信貸資產(chǎn)證券化的探索。海南三亞開(kāi)發(fā)建設(shè)總公司曾經(jīng)通過(guò)發(fā)行地產(chǎn)投資券的形式融資開(kāi)發(fā)了三亞的丹州小區(qū)，在三亞、?？趦傻叵虺钟腥齺喪猩矸葑C的居民以及海南省的法人團(tuán)體發(fā)行三亞地產(chǎn)投資券，所籌資金用于小區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，發(fā)行金額為2億元。在該小區(qū)開(kāi)發(fā)完成后，該地產(chǎn)的銷售收入及全部存款利息在扣除了各種費(fèi)用和稅金后，剩余部分即為投資者的投資收益。這次地產(chǎn)投資債券的發(fā)行模式具有典型資產(chǎn)證券化的一些特征。例如破產(chǎn)隔離技術(shù)，該債券本息的償付是以該地產(chǎn)的未來(lái)銷售收入為基礎(chǔ)的，是資產(chǎn)證券化的重要模式之一。這次融資過(guò)程已經(jīng)具備了資產(chǎn)證券化的某些基本特征。

從證券化發(fā)展外部的推動(dòng)因素看，資產(chǎn)證券化是隨著金融體系的發(fā)展和演化而產(chǎn)生的金融工具，海南省的市場(chǎng)正處于迅速發(fā)展、完善階段，無(wú)論是法律制度還是行業(yè)規(guī)范都存在許多空白或漏洞，制度缺位既對(duì)資產(chǎn)證券化的發(fā)展構(gòu)成制約，也為其探索提供了機(jī)遇。

（四）BOT項(xiàng)目融資

BOT項(xiàng)目融資是指政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商，由承包商在特許權(quán)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤(rùn)，特許權(quán)期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。它是代表國(guó)際項(xiàng)目融資發(fā)展趨勢(shì)的一種新型的融資模式。

如海南省政府以股份制公司形式向國(guó)內(nèi)外籌資，進(jìn)行東線高速公路、三亞鳳凰國(guó)際機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，采用的就是BOT融資方式。BOT融資模式在海南省政府的實(shí)施方面從大處著眼，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資行為的規(guī)定較為原則，其優(yōu)越性在于各地政府和各項(xiàng)目的投資者有相對(duì)較靈活的余地；由于立法層次高，地方法院可以直接作為處理爭(zhēng)議和糾紛的依據(jù)。但其不足之處是由于不夠具體，對(duì)實(shí)際操作過(guò)程的把握會(huì)較困難，容易造成爭(zhēng)議。

二、海南省地方融資存在的問(wèn)題

（一）地方融資平臺(tái)面臨融資難

目前海南省有地方政府融資平臺(tái)近30家，各級(jí)政府依托城投公司進(jìn)行融資，快速增長(zhǎng)的城投公司貸款開(kāi)始成為各家商業(yè)銀行關(guān)注的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。目前城投公司融資渠道較為單一，主要依靠國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款，近年來(lái)城市建設(shè)投融資逐漸成為國(guó)有商業(yè)銀行跟進(jìn)的領(lǐng)域，城投公司開(kāi)始與商業(yè)銀行合作。中國(guó)銀行、工商銀行及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行跟進(jìn)的速度非?？?。但從2010年1月18日起，央行上調(diào)存款類金融機(jī)構(gòu)人民幣存款準(zhǔn)備金率0.5個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)央行將在2010年逐步緊縮貨幣流動(dòng)性，也就是說(shuō)，由于貨幣政策的不斷緊縮和信貸投放結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，商業(yè)銀行勢(shì)必將對(duì)地方融資平臺(tái)的貸款需求采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。

（二）融債償還問(wèn)題

由表3可以看出，海南省財(cái)政負(fù)債率在逐漸增加，從2003年至今每年都存在財(cái)政赤字，地方融資平臺(tái)項(xiàng)目多由地方政府提供隱性擔(dān)保，負(fù)債率從2004年開(kāi)始已經(jīng)超過(guò) 10%，GDP由 2004年的769.36億元增長(zhǎng)至2008年的1550.26億元，增幅達(dá)到101.5%，同時(shí)財(cái)政負(fù)債率由10.5%增長(zhǎng)至14.2%。盡管四年來(lái)GDP在翻倍往上增加，但仍然不能填補(bǔ)財(cái)政赤字的空缺，2008年財(cái)政赤字比2007年財(cái)政赤字增加了331.42億元,負(fù)債率增長(zhǎng)勢(shì)頭有增無(wú)減。另外據(jù)中國(guó)人民銀行?？谥行闹薪趯?duì)海南省的地方融資平臺(tái)情況的調(diào)查，目前海南省有地方政府融資平臺(tái)近30家，資產(chǎn)負(fù)債率為65.61%。調(diào)查的28家樣本融資平臺(tái)總利潤(rùn)僅0.73億元,利潤(rùn)幾乎全部為財(cái)政補(bǔ)貼。由此可見(jiàn)政府的償債能力下降，目前國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行已給予海南省轄內(nèi)多個(gè)政府融資平臺(tái)較高的授信額度，但與海南省全省的財(cái)政收入極端不匹配。同時(shí)，由于地方政府用于融資擔(dān)保的財(cái)政收入、土地質(zhì)押、股權(quán)、應(yīng)收賬款都是高度的順周期項(xiàng)目,貸款期限都比較長(zhǎng)，一般都在三年以上、十年以內(nèi)，因此短期還不會(huì)出問(wèn)題，但過(guò)了三五年、進(jìn)入集中還款周期后，問(wèn)題就會(huì)集中顯露出來(lái)。這直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長(zhǎng)期化趨勢(shì)，這也是銀行最難把握的問(wèn)題。

此外，隨著“國(guó)際旅游島”的號(hào)角吹響，伴隨而來(lái)的是地方政府融資規(guī)模非理性擴(kuò)張，加大了金融體系波動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過(guò)城投等融資平臺(tái)不斷擴(kuò)大融資規(guī)模，勢(shì)必致使未來(lái)投資增長(zhǎng)過(guò)度依賴信貸的持續(xù)投入，新貸款作為舊貸款的還款來(lái)源，如果銀行資產(chǎn)大量積壓在這類項(xiàng)目上，流動(dòng)性必然減弱，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。一旦通脹預(yù)期加大，信貸政策被迫緊縮，地方政府貸款將難以滾動(dòng)，發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)的概率將大大增加。政府融資平臺(tái)所面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是貸款如何運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，因?yàn)槿绻脚_(tái)貸款不能保持一定的增量，那些本身沒(méi)有現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目將難以消化付息壓力，而目前平臺(tái)貸款只能維持存量水平已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

（三）融資資金投放問(wèn)題

地方政府融資平臺(tái)的貸款分散于商貿(mào)流通、房地產(chǎn)(如土地儲(chǔ)備)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)。海南省各級(jí)政府通過(guò)城投公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，城投公司舉債融資規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，運(yùn)作不夠規(guī)范。通常城投公司對(duì)項(xiàng)目投入前回報(bào)預(yù)估不合理，還款責(zé)任人不到位，此外許多項(xiàng)目還貸難以在規(guī)定期限內(nèi)按時(shí)還款。城投公司舉債融資主要用于地方安排的保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、自主創(chuàng)新等方面的公益性項(xiàng)目建設(shè)，往往公益性項(xiàng)目投資回報(bào)期限較長(zhǎng)，單純依靠政府財(cái)政收入難以彌補(bǔ)貸款的空缺。

從銀行角度來(lái)看，對(duì)于有自營(yíng)收入的項(xiàng)目，比如擁有水費(fèi)、公路收費(fèi)權(quán)、公園門(mén)票收入等，具有一定的自償能力；對(duì)于沒(méi)有自營(yíng)收入的，如承建一些公益項(xiàng)目的平臺(tái)企業(yè)，項(xiàng)目本身需要政府回購(gòu)，沒(méi)有自償能力。這實(shí)際上是對(duì)政府財(cái)力的評(píng)估，而非抵質(zhì)押物或擔(dān)保本身。但在無(wú)法全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、可持續(xù)財(cái)稅收入等情況的背景下，銀行自然無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估地方政府的真實(shí)財(cái)力。

（四）融資管理監(jiān)督不完善

海南省城投公司在發(fā)展過(guò)程中也暴露出許多問(wèn)題，城投公司與相關(guān)主管部門(mén)職能交叉，阻滯了城投公司建立多元化運(yùn)作的進(jìn)程。由于過(guò)去政府或主管部門(mén)既是投資者，又是經(jīng)營(yíng)者，實(shí)際上這部分國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有明確的業(yè)主，往往造成建設(shè)時(shí)熱火朝天，建成后管理薄弱、無(wú)人管理，需要大量的城建維護(hù)補(bǔ)貼。

城投公司的債務(wù)分類不規(guī)范，債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明晰，容易出現(xiàn)“半拉子”工程，造成損失浪費(fèi)。并且城投公司融資渠道單一，缺乏償債機(jī)制，負(fù)債率逐年增高。一方面由于一些城建項(xiàng)目收益不高，引起銀行慎貸程度越來(lái)越高；另一方面城投公司資產(chǎn)負(fù)債率越來(lái)越高，債務(wù)償還難以保障。

三、建立健全海南省地方政府融資體系的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變政府融資傳統(tǒng)觀念，提高服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力

海南省目前處于城市化的過(guò)程之中，資金需求量巨大。滿足城市化的資金不可能也不應(yīng)該完全通過(guò)財(cái)政手段來(lái)籌集，客觀上有相當(dāng)部分需要由地方政府出面、以金融手段進(jìn)行籌集。于是，政府融資傳統(tǒng)觀念就要擯棄，要熟悉金融市場(chǎng)的特征，掌握金融技術(shù)的運(yùn)作，利用金融體系運(yùn)籌資金，盡量多地開(kāi)放適應(yīng)地方政府職能要求的融資渠道。同時(shí)，要盡量減少地方融資中不規(guī)范的部分，實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)的顯性化，減少融資的負(fù)外部性影響。

建立公開(kāi)透明的地方政府融資信息體系是十分重要的。舉債信息的公開(kāi)有利于監(jiān)督，有利于人們對(duì)地方政府負(fù)債狀況的合理評(píng)價(jià)。當(dāng)前所要做的是整理繁雜的地方債務(wù)信息，了解地方債務(wù)存量狀況。例如通過(guò)統(tǒng)計(jì)國(guó)有企業(yè)，特別是國(guó)有獨(dú)資公司，了解地方政府實(shí)際的債務(wù)規(guī)模和地方政府擔(dān)保借款規(guī)模。在債務(wù)發(fā)行的增量上，更要強(qiáng)調(diào)地方政府預(yù)算的作用，進(jìn)行有效的監(jiān)督。應(yīng)在中央統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，通過(guò)預(yù)算確定地方債務(wù)發(fā)行規(guī)模。

（二）建立健全地方政府的融資體系

地方政府的建設(shè)融資是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，應(yīng)該結(jié)合財(cái)政金融體制不斷改進(jìn)、規(guī)范、提升。

1.堵疏結(jié)合，把握好度。在地方政府作為投資主體同時(shí)建設(shè)任務(wù)繁重、籌資渠道有限的情況下，地方政府融資平臺(tái)在今后一定時(shí)期內(nèi)還將存在，并發(fā)揮重要的作用。因此，當(dāng)前融資平臺(tái)運(yùn)行中的問(wèn)題是發(fā)展中的問(wèn)題，應(yīng)在發(fā)展中通過(guò)深化改革來(lái)規(guī)范。如方法不得當(dāng)或操之過(guò)急，容易推波助瀾，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目和融資平臺(tái)資金鏈斷裂，出現(xiàn)“半拉子”工程，促使矛盾集中爆發(fā)并急劇惡化。只要金融機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管部門(mén)要求采取措施進(jìn)行規(guī)范和清理，融資平臺(tái)目前存在的問(wèn)題就可以得到解決。

2.允許地方政府發(fā)債，擴(kuò)大資金來(lái)源。如果地方政府只依靠土地和預(yù)算外資金發(fā)展是難以為繼的，對(duì)融資平臺(tái)的依賴性就會(huì)很大。如果地方政府能夠發(fā)債，有正常的融資渠道擴(kuò)大資金來(lái)源，融資平臺(tái)問(wèn)題就可以逐步淡化。2009年以地方政府名義開(kāi)始發(fā)債，這是有益的嘗試。但此次發(fā)債是通過(guò)中央政府代發(fā)，是以中央財(cái)政信用為支撐的。從理論上講，地方債應(yīng)以自己獨(dú)立的信用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，地方債應(yīng)是信用產(chǎn)品，實(shí)行市場(chǎng)化發(fā)行，定價(jià)必然差別化，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的利率可以低一些，這樣將對(duì)債券資本市場(chǎng)發(fā)展起到積極的作用。

3.逐步建立多元化、市場(chǎng)化籌資機(jī)制，提高直接融資比重。在信貸等債務(wù)融資已很充足、資本性融資渠道缺失的情況下，重點(diǎn)發(fā)展資本融資。鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域，培育投資主體多元化，完善市場(chǎng)化機(jī)制。發(fā)展多層次的資本市場(chǎng)，尤其是債券資本市場(chǎng)，從而既可以擴(kuò)大項(xiàng)目的資金來(lái)源，又可以為投資人提供多樣化的產(chǎn)品。積極推進(jìn)利率市場(chǎng)化，根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)制定差別利率，有效覆蓋項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

4.因勢(shì)利導(dǎo)，規(guī)范融資平臺(tái)運(yùn)作。推動(dòng)融資平臺(tái)做實(shí)做強(qiáng)，引導(dǎo)政府和銀行合作開(kāi)展融資平臺(tái)規(guī)范工作，通過(guò)盤(pán)活存量、增資注資、資產(chǎn)優(yōu)化、改進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)等方式，使得融資平臺(tái)向運(yùn)作市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)企業(yè)化、股權(quán)多元化、負(fù)債合理化方向等發(fā)展，提高其經(jīng)營(yíng)水平和整體實(shí)力。

（三）規(guī)范政府融資執(zhí)行體系

1.規(guī)范地方政府舉債和擔(dān)保等負(fù)債行為。應(yīng)通過(guò)立法或行政規(guī)定來(lái)對(duì)地方政府的舉債和擔(dān)保等行為進(jìn)行規(guī)范和約束，推動(dòng)地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)形成的隱性負(fù)債向及時(shí)公開(kāi)披露的合規(guī)、顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，限定債務(wù)資金的使用范圍，并設(shè)立相應(yīng)的準(zhǔn)備金。嚴(yán)格控制新平臺(tái)公司的設(shè)立，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)合理和多樣化的渠道負(fù)債。通過(guò)建立負(fù)債率、償債率等定量指標(biāo)進(jìn)行債務(wù)規(guī)模管理，并嘗試設(shè)立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府負(fù)債控制在合理的區(qū)間內(nèi)，降低地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.規(guī)范地方政府土地批租融資。無(wú)論是城市設(shè)施還是房地產(chǎn)都有價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，避免銀行貸款推動(dòng)“泡沫”并事后變?yōu)椴涣假Y產(chǎn)。一些人批評(píng)銀行對(duì)房地產(chǎn)貸款增長(zhǎng)過(guò)快，特別是開(kāi)發(fā)商貸款承擔(dān)了過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。但應(yīng)看到這些貸款大多都以土地作抵押品，銀行對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目放貸的風(fēng)險(xiǎn)并不大，用銀行的術(shù)語(yǔ)說(shuō)是作好質(zhì)押的，而背后隱藏的風(fēng)險(xiǎn)還是要?dú)w結(jié)為土地管理模式。如果土地價(jià)格存在“泡沫”，銀行就會(huì)面臨抵押品價(jià)值不足的風(fēng)險(xiǎn)。正是由于存在此類風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)對(duì)土地批租承建的項(xiàng)目調(diào)查透明化、制度化、規(guī)范化，土地作為一種稀缺資源，政府應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)需求，將其資源利用效率達(dá)到最優(yōu)。

3.明確地方政府的投資范圍，把握地方政府的資本投資方向。地方政府的資本投資范圍應(yīng)該明確在市場(chǎng)失效范圍之內(nèi)。地方政府重在提供地方性公共產(chǎn)品以及在中央政府的補(bǔ)助之下提供具有正外部性的地方性公共產(chǎn)品。政府不能介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資。從世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，政府資本投資重點(diǎn)應(yīng)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。即使是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，地方政府也要盡可能借助市場(chǎng)力量，以較少的資金帶動(dòng)更多的項(xiàng)目。

（四）城投公司完善多渠道融資模式

多渠道融資，建立穩(wěn)定的償債機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目的屬性采取不同的籌資形式，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，其融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營(yíng)可由投資方自行決策，所享受的權(quán)益也應(yīng)歸投資方所有；非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要產(chǎn)生社會(huì)效益和環(huán)境效益，從理論上講，應(yīng)主要依靠政府性投入解決其建設(shè)資金，但現(xiàn)有財(cái)力往往無(wú)法滿足投資需求，城投公司可通過(guò)資本市場(chǎng)、收費(fèi)收入、資產(chǎn)變現(xiàn)等渠道籌措，也可適當(dāng)舉債，但舉債額度與保障資金必須保持合適的比例。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性城建項(xiàng)目，在加大收費(fèi)與價(jià)格市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上，其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)解決。對(duì)于政府投資形成的非經(jīng)營(yíng)性城建設(shè)施，可以由授權(quán)管理的城投公司實(shí)行養(yǎng)護(hù)定額和質(zhì)量公開(kāi)招標(biāo)，以提高養(yǎng)護(hù)的投資效益。養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政按招標(biāo)后確定的標(biāo)準(zhǔn)從城建發(fā)展專項(xiàng)基金中足額劃撥給城投公司，并從招標(biāo)節(jié)余的養(yǎng)護(hù)資金中提取一定比例作為委托管理單位工作經(jīng)費(fèi)。

（五）項(xiàng)目融資的相關(guān)建議

1.政府應(yīng)努力營(yíng)造良好的BOT運(yùn)行環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下幾點(diǎn)：一是建立和完善BOT法規(guī)。盡管海南省實(shí)施BOT的政策法規(guī)、市場(chǎng)環(huán)境、人才條件還不夠完善，還不具備全面成熟地利用BOT方式建設(shè)公路項(xiàng)目的條件，但實(shí)踐中已經(jīng)做了一些有益的嘗試，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，政策法規(guī)等配套環(huán)境也在不斷完善。二是政府支持與擔(dān)保。對(duì)于建設(shè)投資大、期限長(zhǎng)，投資者風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大的項(xiàng)目，政府應(yīng)提供支持和必要的擔(dān)保，以此來(lái)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。三是管理的配套規(guī)范。建議政府成立專門(mén)負(fù)責(zé)BOT項(xiàng)目的融資方式的機(jī)構(gòu)，以防出現(xiàn)審批環(huán)節(jié)多、效率低下等情況。

2.適當(dāng)運(yùn)用TOD融資模式。TOD融資模式，是西方國(guó)家常用的一種以公共交通為導(dǎo)向進(jìn)行城市規(guī)劃和城市經(jīng)營(yíng)的模式。TOD融資模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：以公交車站為中心的布局形態(tài)有利于大盤(pán)社區(qū)的交通組織；社區(qū)中心有利于吸引商業(yè)和各種服務(wù)性配套設(shè)施集中布置，可以解決大盤(pán)社區(qū)中生活商業(yè)配套的不足；同時(shí)將多種商業(yè)、服務(wù)性功能機(jī)構(gòu)與交通站點(diǎn)集中布置，還有利于提高居民公交出行效率。目前，香港政府利用TOD融資模式在我國(guó)是比較成功的例子，目前海南國(guó)際旅游島如火如荼開(kāi)展，大面積的城市規(guī)劃與建設(shè)正在開(kāi)展，適當(dāng)運(yùn)用TOD融資模式，TOD的布局可以提供不同類型、密度、造價(jià)混合的住宅，從而有利于解決廣泛存在的置業(yè)成本和生活成本之間的矛盾。

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F832

A

1004-700X（2011）01-0037-06

（王麗婭系海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，陳岸茵系海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究生）