《醫(yī)療廣告管理辦法》在醫(yī)療廣告監(jiān)管中的作用

朱亞捷 曹曉紅 畢宏達(dá) 上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所

《醫(yī)療廣告管理辦法》在醫(yī)療廣告監(jiān)管中的作用

朱亞捷 曹曉紅 畢宏達(dá) 上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所

根據(jù)上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所對(duì)違法醫(yī)療廣告檢查和監(jiān)測(cè)，2007年開(kāi)始實(shí)施《醫(yī)療廣告管理辦法》后，違法發(fā)布醫(yī)療廣告數(shù)量明顯下降。但新出現(xiàn)許多變相違法醫(yī)療廣告，醫(yī)療廣告的界定仍較模糊，處罰依據(jù)不明，適用法律混亂，應(yīng)依據(jù)《辦法》，出臺(tái)細(xì)則，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

為更有效的規(guī)范醫(yī)療廣告市場(chǎng)，2006年11月，國(guó)家工商行政管理總局、衛(wèi)生部聯(lián)合修訂了《醫(yī)療廣告管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并于2007年1月1日起施行，將實(shí)施了13年的舊《辦法》廢止。本文通過(guò)上海市衛(wèi)生監(jiān)督部門自2006年以來(lái)，對(duì)本市主流媒體醫(yī)療廣告監(jiān)測(cè)和日常監(jiān)督數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，解析《辦法》在醫(yī)療廣告監(jiān)管中的作用，并對(duì)其適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估。

資料和方法

2006年－2010年，上海市衛(wèi)生監(jiān)督部門依據(jù)新、舊《辦法》，連續(xù)5年對(duì)本市發(fā)行的11種報(bào)紙期刊的醫(yī)療廣告進(jìn)行了監(jiān)測(cè)。同時(shí)對(duì)2007年－2010年因違法發(fā)布醫(yī)療廣告進(jìn)行行政處罰的案件進(jìn)行收集、整理，并對(duì)案件所涉及違法行為進(jìn)行分類匯總，分析在對(duì)醫(yī)療廣告監(jiān)督及違法案件查處中相關(guān)法律法規(guī)的適用情況。

結(jié)果

通過(guò)連續(xù)5年對(duì)本市主流媒體醫(yī)療廣告的監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布醫(yī)療廣告以民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主，且違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告的也均為民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。2006年醫(yī)療廣告監(jiān)測(cè)違規(guī)率為16.45%，新修訂的《辦法》自2007年1月1日開(kāi)始實(shí)施后，醫(yī)療廣告的監(jiān)測(cè)違規(guī)率降至1%以下，并保持在較低水平。詳見(jiàn)表1。

根據(jù)新修訂的《辦法》，對(duì)2007年-2010年違法發(fā)布醫(yī)療廣告的案件進(jìn)行分析、歸納，發(fā)現(xiàn)每年民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)證發(fā)布醫(yī)療廣告的行為較為普遍，均占當(dāng)年總違規(guī)率77%以上，其次為篡改《醫(yī)療廣告審查證明》內(nèi)容發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告，占當(dāng)年總違規(guī)率15%左右。詳見(jiàn)表2。

討論

新修訂的《辦法》對(duì)醫(yī)療廣告的監(jiān)管起到積極的促進(jìn)作用 監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，自新修訂的《辦法》實(shí)施以來(lái)，醫(yī)療廣告違規(guī)率從2006年的16.45%下降至2007年以后的1%以下，違規(guī)醫(yī)療廣告得到了有效遏制，醫(yī)療廣告市場(chǎng)的管理取得了明顯的成效，主要是：(1)嚴(yán)格審核出證工作。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門審核發(fā)放《醫(yī)療廣告審查證明》必須以成品樣件的形式審核，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在媒體發(fā)布醫(yī)療廣告，必須按照《醫(yī)療廣告審查證明》核準(zhǔn)的廣告成品樣件內(nèi)容與媒體類別發(fā)布醫(yī)療廣告。衛(wèi)生行政部門出證后在網(wǎng)上公示。(2)加強(qiáng)宣傳和指導(dǎo)。衛(wèi)生行政部門與工商行政管理部門加強(qiáng)溝通、聯(lián)合管理，加強(qiáng)對(duì)廣告主（醫(yī)療機(jī)構(gòu)）、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者的宣傳和培訓(xùn)，宣傳醫(yī)療廣告制作、發(fā)布的要求，從發(fā)布醫(yī)療廣告的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。(3)嚴(yán)格執(zhí)法，部門間配合，加強(qiáng)監(jiān)管。對(duì)于任何虛假、違法醫(yī)療廣告，衛(wèi)生、工商部門依據(jù)各自的職責(zé)，依法查處，并予以曝光公示。

表2 2007年-2010年醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告情況比較

依據(jù)《辦法》，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管 2007年－2010年全市共查處違規(guī)醫(yī)療廣告案件387件，醫(yī)療廣告違法率保持在1%以內(nèi)，說(shuō)明醫(yī)療廣告監(jiān)管工作成效顯著。387件案件中，均為民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在各類媒體發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告，由此說(shuō)明加強(qiáng)本市醫(yī)療廣告的監(jiān)管，也就是要加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。從表2可以看出，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法發(fā)布醫(yī)療廣告主要是以無(wú)證發(fā)布醫(yī)療廣告為主，其次為篡改《醫(yī)療廣告審查證明》內(nèi)容發(fā)布違法醫(yī)療廣告。其主要成因是：(1)目前民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)占據(jù)的市場(chǎng)份額小，知名度不高，其招攬病人的主要手段是靠發(fā)布醫(yī)療廣告。而《辦法》要求醫(yī)療廣告的發(fā)布要按照成品樣件內(nèi)容，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足部分民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的要求，他們?cè)谛麄鲿r(shí)，主要針對(duì)那些久治不愈的慢性病，抓住患者長(zhǎng)期遭受疾病折磨而急于治愈的心理，極力夸大療效，來(lái)博取患者的眼球，引起患者的注意，從而達(dá)到其招攬患者的目的。(2)廣告媒體受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，違法、違規(guī)幫助廣告主策劃刊播醫(yī)療廣告。部分媒體不顧自身的形象，把關(guān)不嚴(yán)，借用“醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)問(wèn)答”、“健康咨詢”、“科普”、“新聞報(bào)道”等形式變相對(duì)醫(yī)療廣告內(nèi)容任意夸大，甚至篡改內(nèi)容發(fā)布違法違規(guī)醫(yī)療廣告。

存在的問(wèn)題 (1)醫(yī)療廣告的界定仍較模糊。新修訂的《辦法》對(duì)醫(yī)療廣告的定義是：“本辦法所稱醫(yī)療廣告，是指利用各種媒介或者形式直接或間接介紹醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)療服務(wù)的廣告”。該定義未對(duì)實(shí)施主體進(jìn)行表述和限定，對(duì)執(zhí)法實(shí)踐缺乏有效的指導(dǎo)。如現(xiàn)在一些采用新聞報(bào)道形式、人物訪談形式的宣傳屢禁不止；以醫(yī)療集團(tuán)公司的名義進(jìn)行宣傳，羅列其旗下所屬機(jī)構(gòu)的地址；一些醫(yī)生的訪談，借助醫(yī)生之口來(lái)宣傳自己醫(yī)院有哪些先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)等；醫(yī)生自己開(kāi)設(shè)網(wǎng)站或博客進(jìn)行相關(guān)醫(yī)療咨詢活動(dòng)等。如何界定、管理、規(guī)范這些宣傳，是擺在我們衛(wèi)生執(zhí)法人員面前的一道難題。(2)處罰依據(jù)不明，適用法律混亂。新修訂的《辦法》第二十條“……情節(jié)嚴(yán)重的，核發(fā)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門可以責(zé)令其停業(yè)整頓、吊銷有關(guān)診療科目，直至吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》”，其中情節(jié)嚴(yán)重沒(méi)有具體細(xì)化、量化，造成行政處罰裁量時(shí)處罰依據(jù)不明。另外，對(duì)非醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布醫(yī)療廣告，《辦法》中規(guī)定按照非法行醫(yī)處理，但實(shí)際操作時(shí)，關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政法律法規(guī)中沒(méi)有非法行醫(yī)處罰的具體條款，衛(wèi)生執(zhí)法人員一般是引用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條的規(guī)定，但如果不是單位，是醫(yī)師或個(gè)人宣傳，是依據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條，還是按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條的規(guī)定處理沒(méi)有明確界定。實(shí)踐中，法規(guī)的混亂造成處罰困難，同時(shí)也削弱了法律法規(guī)的效力。

思考與建議

進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī) 可以依據(jù)《辦法》，出臺(tái)細(xì)則，以明確醫(yī)療廣告的概念，制定醫(yī)療廣告與互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)信息之間的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)處罰依據(jù)細(xì)化、補(bǔ)充。進(jìn)一步明確對(duì)醫(yī)療廣告的受益方如何界定并做出相應(yīng)的處罰，以避免一些不良機(jī)構(gòu)鉆法律的空子。

動(dòng)員社會(huì)力量參與監(jiān)管 首先要加強(qiáng)行業(yè)自律。比如加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部信用管理，遵守行業(yè)自律規(guī)則，建立行業(yè)內(nèi)部鼓勵(lì)誠(chéng)信的機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮廣告協(xié)會(huì)溝通、服務(wù)、協(xié)調(diào)和管理功能，以便更好地規(guī)范我國(guó)醫(yī)療廣告市場(chǎng)。其次動(dòng)員公眾及新聞媒體監(jiān)督。建立規(guī)范的違法廣告公眾舉報(bào)制度是對(duì)廣告活動(dòng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管的有效措施，如利用消協(xié)、政府建立的廣告投訴網(wǎng)絡(luò)等方式對(duì)違法廣告進(jìn)行投訴，明確查處結(jié)果及反饋公示制度。同時(shí)提供相應(yīng)的物質(zhì)鼓勵(lì)措施，以調(diào)動(dòng)其積極性[1]。

加大對(duì)違法醫(yī)療廣告的查處力度

醫(yī)療廣告的治理涉及工商、衛(wèi)生以及新聞媒體、廣告公司等多家單位，需要各方的通力合作。對(duì)于違法醫(yī)療廣告要加大處罰力度，提高罰款金額，從經(jīng)濟(jì)上打擊違法醫(yī)療廣告主。對(duì)非法發(fā)布醫(yī)療廣告的醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人實(shí)施“責(zé)任追究制”，依法追究其法律責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)新聞媒體的監(jiān)管，明確其法律責(zé)任。

國(guó)家定期發(fā)布醫(yī)療信息 國(guó)家應(yīng)當(dāng)按照一定的渠道提供醫(yī)療信息，引導(dǎo)患者到服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)，價(jià)格合理、有特色的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，減少醫(yī)院與患者因信息不對(duì)稱帶來(lái)的缺陷，營(yíng)造公平、有序的醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)。同時(shí)利用媒介的宣傳作用，隨時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)的查處結(jié)果予以公示及曝光，幫助患者識(shí)別違法醫(yī)療廣告，使醫(yī)療機(jī)構(gòu)懂得廣告是一把雙刃劍，既可以從中受益，也可能因此受損[2]。

1 劉欣，秦炳榮，等.我國(guó)醫(yī)療廣告監(jiān)管制度的缺陷及其完善[J].中國(guó)衛(wèi)生法制，2008,1(16):34-36

2 彭現(xiàn)美.醫(yī)療廣告存在的問(wèn)題及出路[J].醫(yī)學(xué)與哲學(xué)，2007,28(9)79-80

作者郵箱：zhuyajie@hs.sh.cn