清代民族政策法制化的特點(diǎn)及其歷史作用

余文兵

(中央民族大學(xué)中國(guó)民族理論與民族政策研究院，北京 100081)

清代民族政策法制化的特點(diǎn)及其歷史作用

余文兵

(中央民族大學(xué)中國(guó)民族理論與民族政策研究院，北京 100081)

清代是中國(guó)歷代封建王朝民族法制建設(shè)的集大成者。清代民族政策法制化不僅效果顯著，而且特點(diǎn)鮮明。清代民族政策法制化既在鞏固和維護(hù)多民族國(guó)家的統(tǒng)一和發(fā)展等諸多方面發(fā)揮了積極作用，同時(shí)也存在著一定程度的負(fù)面影響。清代的民族政策法制化經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)今天民族法制建設(shè)工作具有一定的啟示作用。

清代;民族政策法制化;特點(diǎn);啟示

民族政策法制化是政治主體通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才藕头芍贫▽⒚褡逭吖潭ɑ鸵?guī)范化的活動(dòng)或過(guò)程。多民族的國(guó)情決定了民族政策的制定是中國(guó)歷代封建王朝必須重視的國(guó)家要政。在中國(guó)數(shù)千年的歷史長(zhǎng)河中，為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益和國(guó)家的大一統(tǒng)，各封建王朝制定出了相應(yīng)的民族政策，并將其制度化且不斷推陳出新。清代是中國(guó)歷代封建王朝民族立法政策的集大成者，其民族政策法制化不僅效果顯著，而且特點(diǎn)突出。

一

自努爾哈赤開(kāi)始，清朝歷代皇帝站在治國(guó)方略和基本國(guó)策的高度，針對(duì)不同地區(qū)、不同民族不斷的推進(jìn)民族政策法制化進(jìn)程，進(jìn)行了卓有成效的民族法制建設(shè)，不僅形成了以《大清律例》、《大清會(huì)典》為母法，以《理藩院則例》和適用于不同民族的單行法為子法的少數(shù)民族法律體系，而且特點(diǎn)非常鮮明。

(一)成就巨大，內(nèi)容豐富，形式多樣

從數(shù)量上看，在嘉慶十九年 (1814年)首次按六部編纂則例之制初次編纂，例文就由乾隆末年的209條擴(kuò)增至713條。到了道光七年 (1827年)第二次修例則激增為1454條，這與《大清律例》最高條例數(shù)目1892條相比，僅差400余條。而后者的1892條例文中，尚有100余條屬于邊疆民族的立法。［1］從內(nèi)容上看，清朝因地制宜，制定了適用于不同民族地區(qū)的專(zhuān)門(mén)性民族法。如對(duì)蒙古的《蒙古律例》、對(duì)回部的《回疆則例》、對(duì)西藏的《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》，對(duì)南方“苗疆”的《永除貴州古州等處苗賦令》、 《苗漢雜居章程》、《官員失察漢民進(jìn)入苗地處分例》、《苗民禁婚令》等，可以說(shuō)，“清王朝沒(méi)有一部法律能適用于清朝所有的民族”［2］(P474)。就范圍而言，清朝民族法律幾乎涵蓋了民族地區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)管理。以《理藩院則例》為例，其內(nèi)容既有行政法律部分，又有刑事法律部分，也有民事法律部分;既包括實(shí)體法部分，也包括程序法部分。再?gòu)男问缴峡矗Ｒ?jiàn)的清代民族法有律、例、令、章程、事宜、禁約等。這些法律形式中有些屬于中國(guó)封建社會(huì)傳統(tǒng)法律形式律、令、科、比、格、式、例中的類(lèi)型，如律、例和令，但有些法律形式為清代所創(chuàng)立，如章程、事宜、禁約等。這些細(xì)致而完備的法律規(guī)定使清朝官員在管理民族事務(wù)方面有章可循，在處理民族問(wèn)題方面有法可依，使清代的民族事務(wù)管理走上了中國(guó)歷史上少有的法制化軌道，使得中國(guó)歷代傳統(tǒng)的民族政策得到升華。

(二)統(tǒng)一法制，強(qiáng)調(diào)特別法的優(yōu)先適用

清朝政府的民族政策法制化過(guò)程始終以維護(hù)法制統(tǒng)一作為自己的重要原則。早在入關(guān)前，皇太極就強(qiáng)調(diào)，外藩蒙古諸國(guó)必須“悉遵我朝制度”［3］。此后，清朝政府以理藩院為主體在制定和運(yùn)用民族法規(guī)時(shí)更加強(qiáng)調(diào)這一原則。乾隆《大清會(huì)典》規(guī)定，理藩院是“掌內(nèi)外藩蒙古回部之政令，控馭撫綏，以固邦翰”［4］(P10)?？梢?jiàn)，理藩院不僅是清朝政府管理少數(shù)民族的專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)，更是最高的民族立法機(jī)構(gòu)。從立法事項(xiàng)上來(lái)看，盡管清代的民族法具有某種二元性，即其民族法中既有中央立法的內(nèi)容，又有一些傳統(tǒng)習(xí)慣法的認(rèn)可，如在回部對(duì)伊斯蘭教法的認(rèn)可。但在實(shí)際中遵循著這樣一條原則，即涉及重大犯罪和涉及政治性犯罪的法律只能來(lái)自中央立法，而不能適用習(xí)慣法。習(xí)慣法只能處理一些簡(jiǎn)單的民事案件。這種對(duì)重要法律關(guān)系的調(diào)整由中央掌握，也體現(xiàn)了法治的統(tǒng)一性。在司法方面，清朝的法律適用原則高度強(qiáng)調(diào)《大清律例》的權(quán)威性?！洞笄迓衫芬?guī)定:“凡化外人犯罪者，并依律擬斷。隸理蕃院者，仍照原定蒙古例”［5］(P122)。也就是說(shuō)，凡是屬于中華民族大家庭中的少數(shù)民族，一律適用《大清律例》。至于隸屬于理藩院的內(nèi)外蒙古及青海各蒙古諸部，因其風(fēng)俗習(xí)慣不同，可另設(shè)條例。可見(jiàn)，《大清律例》在清代的法律體系中具有普通法的性質(zhì)，理藩院的立法具有特別法的性質(zhì)，盡管在法律適用上可能優(yōu)先使用特別法，但特別法是依從于普通法而存在的?？梢詻](méi)有特別法而只有普通法，但不能沒(méi)有普通法而只有特別法，例如《理藩院則例》中就有很多準(zhǔn)用性規(guī)范，如在戲殺過(guò)失傷人條中規(guī)定:“凡蒙古戲殺過(guò)失殺人，俱查照刑例分別定擬。”［6］(P416)在此，進(jìn)一步明確了《大清律例》的權(quán)威地位，顯示了國(guó)家法制政令的統(tǒng)一。

(三)因俗立法

針對(duì)民族地區(qū)長(zhǎng)期保持和中原地區(qū)風(fēng)格不同的社會(huì)生活方式，其社會(huì)正義、公正觀念和內(nèi)地有著某些差別，在清代民族法的刑罰方法中，除了采用《大清律例》中的刑罰方法外還采用了一些具有民族特色的刑罰方法，如鞭刑、罰牲畜刑等。這些刑罰方法和民族地區(qū)的歷史傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)生活方式有密切關(guān)系的。如在多以游牧經(jīng)濟(jì)為主要生產(chǎn)生活方式的民族地區(qū)，牲畜是最重要的生產(chǎn)資料，以罰牲畜為刑法方法比其他方法更為有效。在法律適用上，除了適用制定法以外，有些民族習(xí)慣法也被作為輔助的判案根據(jù)，如《理藩院則例》卷45規(guī)定:“凡案犯斬絞、發(fā)遣以及應(yīng)罰牲畜等罪，如臨時(shí)未經(jīng)破案，事后或經(jīng)官訪出，或被人告發(fā)到案，案情確鑿而本犯恃無(wú)贓證蹤跡，堅(jiān)不承認(rèn)，事涉疑似者，令其入誓。如肯入誓，仍令該管佐領(lǐng)等加具保結(jié)，令本犯入誓完結(jié)。”［7］(P421)把 “具結(jié)設(shè)誓”作為判決中的依據(jù)，使訴訟中保留了某些少數(shù)民族的神明裁判的色彩和傳統(tǒng)習(xí)俗。清代的民族法采用民族傳統(tǒng)習(xí)慣法體現(xiàn)了因俗立法的特征。

(四)因時(shí)制律

清朝政府非常重視民族政策的法制化，為了有章可循，往往會(huì)把服務(wù)于一個(gè)時(shí)期的民族工作任務(wù)的具體措施和策略以民族法的形式加以規(guī)定，當(dāng)民族工作的中心任務(wù)發(fā)生改變時(shí)，民族工作的具體措施和策略也需要及時(shí)調(diào)整，民族法的及時(shí)廢改立也就成為了必要。清代的民族法不但立法活動(dòng)頻繁，而且民族法的修訂也相當(dāng)頻繁，如作為蒙古地區(qū)基本法的《蒙古律書(shū)》和《蒙古律例》就曾多次修訂。崇德八年 (l643年)清太宗頒布《蒙古律書(shū)》，順康兩朝多次對(duì)其進(jìn)行修訂。乾隆六年(1741年)《蒙古律例》頒行后，僅乾隆一朝就增訂四次，嘉慶時(shí)期又修訂了兩次。根據(jù)清政府的立法原則，《理藩院則例》成書(shū)后五年一小修，十年一大修?！独矸簞t例》制定后，僅道光、光緒兩朝就四次修纂，到光緒十七年 (1891年)《理藩院則例》中注明“續(xù)纂”、“修并”、“增纂”、“修改”的部分占全部條例的三分之二以上。［8］(P271)《回疆則例》全文共134條，原例僅有26條，其余108條都是清政府順應(yīng)回疆社會(huì)形勢(shì)的變化作出的修改、續(xù)纂和增纂條款。清政府針對(duì)民族地區(qū)社會(huì)形勢(shì)的變化，適時(shí)修訂民族法規(guī)以增加法條的實(shí)際效力，保證了其對(duì)民族地區(qū)的法律轄制和政權(quán)統(tǒng)治，契合了清代民族政策的及時(shí)轉(zhuǎn)變和調(diào)整、民族政策策略的轉(zhuǎn)換和變化。

(五)禮法并用，德主刑輔

清朝統(tǒng)治者對(duì)邊疆立法的指導(dǎo)思想，基本上是繼承儒家學(xué)派所一慣倡導(dǎo)的“德主刑輔”、“禮法并用”的法律思想。其基本要點(diǎn)就是以禮義教化作為治理邊疆的基本方法，而以刑事懲罰作為治理邊疆的一種輔助手段。先用禮義教化使少數(shù)民族首領(lǐng)服從清朝的封建統(tǒng)治，然后再對(duì)個(gè)別違法犯罪者予以懲處。在清代的民族法中，既有籠絡(luò)少數(shù)民族上層的以德綏服手段，也有懲罰不法的酷刑規(guī)定。從清代民族法的規(guī)定來(lái)看，常用的獎(jiǎng)勵(lì)手段有直接的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，如獎(jiǎng)給牲畜和金銀;也有精神性獎(jiǎng)勵(lì)，如錄功;還有身份性獎(jiǎng)勵(lì)，如加官進(jìn)爵。常用的懲罰性措施有直接的物質(zhì)性懲罰，如罰牲畜、罰俸等;也有身份性處罰，如革職、降級(jí)等。通過(guò)法律規(guī)定的方式給予蒙古王公的種種特權(quán)，授以高官顯爵，并可世代相襲;給予優(yōu)厚俸祿，赴京還給廩餼;實(shí)行甥舅之聯(lián)，用姻親鞏固滿蒙聯(lián)盟;同時(shí)滿足蒙古王公的各種奢侈需求，以此增強(qiáng)他們對(duì)中央的依賴(lài)性和向心力。另一方面詳密地規(guī)定了各級(jí)蒙古王公的職責(zé)范圍與要求，制定嚴(yán)厲法規(guī)，賞罰分明，以此鎮(zhèn)懾蒙古王公的離心力，保證了國(guó)家統(tǒng)一和邊疆穩(wěn)定，體現(xiàn)了禮法并用、德主刑輔的法治原則。

(六)兼容并蓄，注重總結(jié)前代的立法經(jīng)驗(yàn)和吸納各民族的法律文化元素

中國(guó)是統(tǒng)一多民族國(guó)家，各民族文化不僅差異大且在自身的發(fā)展中形成了不同內(nèi)容和層次的法律文化，清王朝在民族立法中都加以吸收。如“貝勒”、“貝子”本是滿族所特有的兩個(gè)不同等級(jí)的爵位;“入誓”制度和罰牲畜制度等源于蒙古族的傳統(tǒng)習(xí)慣法，都被吸收到清王朝的法律制度中;在《喇嘛事例》和《西藏通制》中我們可以看到對(duì)宗教色彩極濃的藏族法律文化的吸收;［2］(P476)在對(duì)官服的規(guī)定上，“滿族、漢族與其他民族也實(shí)現(xiàn)了共存、共享、共榮”［9］;此外，依服制定罪、犯罪存留養(yǎng)親、額附照內(nèi)地例守父母喪、旌表節(jié)婦等規(guī)定，則突出表現(xiàn)了對(duì)儒家宗法倫理思想熏染的漢族法律文化的吸收。

(七)遵循漸進(jìn)的方針

清朝政府根據(jù)對(duì)不同民族或同一個(gè)民族內(nèi)部發(fā)展程度的不同而適用不同的法律。如貴州苗族由于自身內(nèi)部發(fā)展不平衡，加上清朝統(tǒng)治深入程度前后不一致，清朝通常把苗族分為熟苗和生苗。在熟苗地區(qū)，清朝政府認(rèn)為，熟苗已經(jīng)歸服，已經(jīng)開(kāi)化日久，如果有犯罪的自然應(yīng)與中原內(nèi)地一體治罪。但是在新開(kāi)的苗疆地區(qū)，即生苗區(qū)，這里的苗人們不知法律，每有命案大多都不會(huì)去報(bào)官，有的是私請(qǐng)寨中老人來(lái)評(píng)理，或者就用牛馬牲畜來(lái)賠償;即使是報(bào)官了，報(bào)官后彼此仍然按照苗人的規(guī)例來(lái)處理，不愿讓官府來(lái)裁定。針對(duì)這種情況，貴州按察使方顯上奏給雍正皇帝說(shuō):“歸附已久熟苗，如有劫盜仇殺等案，應(yīng)照內(nèi)地審結(jié);對(duì)于新開(kāi)苗疆，其中有情愿照苗例以牛馬賠償者，念其歸服日淺，準(zhǔn)予息結(jié)，詳明立案”［10］(P715－717)?？梢?jiàn)，清朝在民族地區(qū)還遵循了漸進(jìn)的方針。

答案：(1)+3 (2)2NaClO3+SO2+H2SO4==2ClO2+2NaHSO4 (3)NaOH溶液 Na2CO3溶液(4)2∶1O2 (5)1.57

(八)重視民族宗教立法，堅(jiān)持“寵佛以制其生”的方針

清代統(tǒng)治者對(duì)民族宗教有著深刻的認(rèn)識(shí):一是把宗教作為不同民族之間互相溝通接近的途徑;二是把宗教作為維系多民族國(guó)家統(tǒng)一的特殊手段。藏傳佛教在西藏、青海、蒙古、新疆等地區(qū)的藏族和蒙古族民眾中影響巨大，清政府便大力扶植藏傳佛教，以求達(dá)到西藏及相關(guān)少數(shù)民族地區(qū)長(zhǎng)治久安的社會(huì)控制目標(biāo)。與元代的尊崇佛教的不同之處在于，清王朝并沒(méi)有把藏傳佛教推至至高無(wú)上的地位，而是對(duì)藏傳佛教進(jìn)行了法制化管理。《欽定西藏章程》第29條用金瓶掣簽的辦法規(guī)定了藏傳佛教中轉(zhuǎn)世靈童的認(rèn)定程序和方法，有效加強(qiáng)了對(duì)藏傳佛教的控制和利用，使藏傳佛教的最高統(tǒng)治權(quán)集中于皇帝的手中。在新疆回部，伊斯蘭教有著廣泛的社會(huì)影響，并且掌握了世俗權(quán)力。清代回疆的大小和卓叛亂就直接和宗教首領(lǐng)有關(guān)。清政府在統(tǒng)一回部后，并沒(méi)有對(duì)伊斯蘭教采取限制的政策，對(duì)于真心信教的教徒不加干涉，甚至給予褒獎(jiǎng)。同時(shí)對(duì)回部的社會(huì)管理方式進(jìn)行了政教分離改革，在某種程度上抑制了宗教勢(shì)力的發(fā)展，避免了宗教人員掌握世俗政權(quán)，滋生事端，對(duì)于社會(huì)的安定及清朝在新疆的統(tǒng)治是十分有利的。通過(guò)民族宗教政策的法制化，使宗教成為了清朝統(tǒng)治者手中溝通民族關(guān)系，接近民族群眾，密切民族往來(lái)，維護(hù)地方穩(wěn)定的重要工具，一定程度上遏制了宗教分裂勢(shì)力的滲透，維護(hù)了國(guó)家主權(quán)的統(tǒng)一和完整。

(九)強(qiáng)調(diào)“不擾邊”、“不生事”，保障邊疆民族利益

對(duì)邊疆民族地區(qū)的自然資源，清朝政府立法予以保護(hù)，嚴(yán)禁偷挖、偷采。如康熙十七年題準(zhǔn):“凡偷采參、貂私行買(mǎi)賣(mài)被旁人拿獲者，將參、貂交納戶部，買(mǎi)者各鞭一百罰一九，賞給拿獲出首之人”［6］(P454)。嘉慶十年諭: “蒙古負(fù)民人賬目，即飭分別還清將欠債者重責(zé)示懲。蒙古人性質(zhì)純厚，理應(yīng)永守舊業(yè)。民人圖利，前往游牧開(kāi)地耕種，放債與蒙古人，其習(xí)甚陋，至蒙古人大虧生計(jì)，是以朕節(jié)經(jīng)諭禁。即如民人海嵩岱借討債為名，糾眾歐人，強(qiáng)取物件，甚屬不知法紀(jì)，俟審明后分別首從，即行正法。嗣后止準(zhǔn)正商人在彼，其無(wú)照奸民，即刻驅(qū)逐，酌定章程俱奏?！煤笕魺o(wú)照私往者，即行拿送將軍大臣處照例治罪，該札薩克官員容隱不報(bào)，查出一并參處。”［6］(P284)道光二年奏定《青海番子事宜》中，以青海西北產(chǎn)漁鹽之地，特準(zhǔn)窮苦蒙古領(lǐng)照運(yùn)售，其沿邊回、漢人等，概不準(zhǔn)私赴口外，挖鹽捉魚(yú)。［11］(P408)嘉慶十六年，由于民人在蒙古地方糾集多人，偷挖黃芪 (為禁物，根可入藥)，滋擾牧場(chǎng)，刑部遂定“在口外出錢(qián)雇人刨挖黃芪”治罪專(zhuān)條。由于相關(guān)立法似嫌瑣碎，嘉慶帝諭稱(chēng): “邊外所產(chǎn)，如千斤木植，不一而足。設(shè)奸民等舍此趨彼，聚集既眾，必仍滋事端。若逐案增定條例，亦屬煩碎?？傇谘剡呹P(guān)隘，于無(wú)業(yè)游民出口時(shí)，認(rèn)真查禁，為正本清源之道”［12］(P491)。由此可見(jiàn)，清朝的邊疆民族經(jīng)濟(jì)立法在維護(hù)邊疆穩(wěn)定的前提下，一定程度上卻也維護(hù)了邊疆少數(shù)民族的利益。

(十)分而治之，堅(jiān)持“眾建以分其力”的原則

清朝統(tǒng)治者面對(duì)中國(guó)歷史上的難題——北方游牧民族和農(nóng)耕民族之間的矛盾給出了最有效的解決方式，即分其勢(shì)而眾建之。這一民族政策的重要原則在法律上通過(guò)一系列的具體規(guī)定將其付與實(shí)施。清朝統(tǒng)治者通過(guò)“少其地而眾建之，既以彰賞罰之典，又使力少不能為亂，庶可寧輯邊陲”［13］(卷295:P869)的方式制定和實(shí)施了一系列的民族法規(guī)來(lái)對(duì)少數(shù)民族分而治之。例如在行政區(qū)劃上把本來(lái)一統(tǒng)的各民族生活之地分而劃之，減少少數(shù)民族聚集崛起的機(jī)會(huì)。行政建制上，把民族地區(qū)分拆成眾多的互不統(tǒng)屬的行政單位，使這些行政單位之間形成制約和競(jìng)爭(zhēng)，以防民族地方勢(shì)力集中和坐大。清朝政府民族法把蒙古族諸部前后劃分為了180多個(gè)旗，大大減少了蒙古重新聚集崛起的機(jī)會(huì)。在新疆地區(qū)則把地區(qū)劃分為各伯克統(tǒng)領(lǐng)下的狹小地塊，以防聚變。同樣，在西南地區(qū)的土司制度也類(lèi)似于此。清朝民族法的分而治之原則在特定的時(shí)代背景下確實(shí)對(duì)清朝邊疆的長(zhǎng)期穩(wěn)定，政令暢通起到了關(guān)鍵性的作用，但一些具體的措施也阻止了清代各民族之間交流和融合的歷史步履，影響了邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

二

清代民族政策法制化一方面確保了滿洲貴族統(tǒng)治的核心地位，較好地協(xié)調(diào)了各民族之間的關(guān)系，對(duì)維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

其次，鞏固和維護(hù)了多民族國(guó)家的統(tǒng)一和發(fā)展。清朝統(tǒng)治者統(tǒng)一中國(guó)以后，通過(guò)其有力的民族政策法制化過(guò)程，形成了對(duì)全國(guó)疆域的制度化管理，中國(guó)的邊疆管理第一次走向了法制化管理，中央制定的法律第一次真正滲透到了邊疆的每一部分。在清朝以法治邊實(shí)踐的促進(jìn)下，邊疆地區(qū)越來(lái)越穩(wěn)定，向心力越來(lái)越強(qiáng)。經(jīng)過(guò)兩百多年的清王朝固邊政策和法制化管理，邊疆少數(shù)民族地區(qū)對(duì)國(guó)家的認(rèn)同度到達(dá)了前所未有的最高點(diǎn)，我國(guó)的疆域最終穩(wěn)定下來(lái)?！皾M洲以邊疆部族入主中原，一方面接受儒家文化，承襲傳統(tǒng)的政治制度，一方面積極整理邊疆，增進(jìn)邊疆與中原的政治、經(jīng)濟(jì)及文化等各種關(guān)系，加強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)中央的向心力，而具備近代世界各國(guó)公認(rèn)的關(guān)于領(lǐng)土主權(quán)所包含的基本內(nèi)容，經(jīng)過(guò)清代長(zhǎng)期的統(tǒng)治，滿漢畛域，逐漸消弭，各部族之間，日益融和，漢滿蒙回藏以及其他少數(shù)部族都成為中華民族的成員，終于奠定版圖遼闊多民族統(tǒng)一國(guó)家的基礎(chǔ)。”［8］(P1)

第三，對(duì)增強(qiáng)中華民族凝聚力發(fā)揮了重要作用。清朝通過(guò)法制化管理增強(qiáng)民族凝聚力的手段主要有:一是以法律的形式確定了中央和地方行政權(quán)范圍，大事歸中央，小事歸地方。這既實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)邊疆的有效控制，強(qiáng)化了邊疆地區(qū)的國(guó)家歸屬感，又尊重了少數(shù)民族管理自身事務(wù)的權(quán)利，培養(yǎng)了少數(shù)民族的國(guó)家主人意識(shí);二是在法律規(guī)定中照顧民族特點(diǎn)，因俗而治。這種尊重文化多樣性，承認(rèn)文化差異性的政策與法規(guī)對(duì)民族親和力的提高，對(duì)民族歸屬感的培養(yǎng)具有極大的作用;三是通過(guò)法律規(guī)定了對(duì)少數(shù)民族上層人物的優(yōu)撫措施，對(duì)民族凝聚力的形成起到了事半功倍的效果。少數(shù)民族上層人士是少數(shù)民族的代言人與領(lǐng)袖，是少數(shù)民族的思想者，是少數(shù)民族的風(fēng)向標(biāo)。爭(zhēng)取了一個(gè)少數(shù)民族上層人士就等于爭(zhēng)取了一個(gè)民族或一片群眾。所以清朝政府用法律的形式規(guī)定了對(duì)少數(shù)民族首領(lǐng)的優(yōu)待措施，增強(qiáng)了少數(shù)民族的內(nèi)聚力，也就間接增強(qiáng)了國(guó)家的凝聚力;四是用法律手段來(lái)認(rèn)可和尊崇民族宗教。對(duì)民族宗教的認(rèn)可和尊崇是對(duì)民族文化的認(rèn)可和尊崇的一種重要方式和手段。通過(guò)宗教這種橋梁，清朝政府找到了不同民族互相接近、互相尊重、互相影響的有效途徑。文化上的接近和認(rèn)可對(duì)民族關(guān)系和諧、民族凝聚力的形成是最為深遠(yuǎn)的影響;五是通過(guò)法律規(guī)定來(lái)規(guī)范少數(shù)民族的貢賞制度和年班制度。這種制度的建立不在于中央政府能從中得到什么物質(zhì)性實(shí)惠，如清朝前期實(shí)行“厚往薄來(lái)”政策，賞賜給少數(shù)民族首領(lǐng)的錢(qián)物要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于他們的朝貢物品，關(guān)鍵在于培養(yǎng)一種國(guó)家認(rèn)同意識(shí)和國(guó)家歸屬感。通過(guò)制度化的貢賞制度和年班制度使少數(shù)民族首領(lǐng)和宗教首領(lǐng)的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)和臣民意識(shí)得到了加強(qiáng)，減少了分裂思想的形成。正是在這一前提下，才會(huì)發(fā)生土爾扈特部不遠(yuǎn)萬(wàn)里回歸祖國(guó)的豪邁壯舉，才能譜寫(xiě)近代以來(lái)中華民族各族兒女共同抵抗侵略，不離不棄的壯麗篇章。

第四，為后世在邊疆民族立法提供有益借鑒，積累了可貴的法制經(jīng)驗(yàn)。清朝邊疆民族立法提供借鑒早在民國(guó)時(shí)期就得以體現(xiàn)。如1929年8月，《司法院指令司法行政部〈理藩院則例〉對(duì)蒙番人民仍準(zhǔn)援用文》指出:查《理藩院則例》及《番例條款》原為特別法之一種，在未經(jīng)頒布新特別法令以前，自應(yīng)按照民國(guó)十六年八月十二日國(guó)民政府通過(guò)就各該地方隸屬?lài)?guó)民政府前所適用者酌予援用。［15］(P384)1939年司法院第143號(hào)指令規(guī)定:中華民國(guó)之成立已閱十九年，政府頒行一切法典，無(wú)論行政、司法，俱不能適用于蒙藏地方。依現(xiàn)行解釋例，蒙藏地方適用法典，除與黨綱主義或國(guó)民政府法令相抵觸者外，暫準(zhǔn)援用《理藩院則例》及《番例條款》。［16］(P1031)可見(jiàn)，民國(guó)時(shí)期的這些法律深受清代民族法的影響。此外，清代民族法強(qiáng)調(diào)“因俗因地因時(shí)”的原則，并在實(shí)踐中，借助法律保護(hù)或限制少數(shù)民族地區(qū)的宗教，利用少數(shù)民族地區(qū)的宗教為統(tǒng)治服務(wù)。這不僅是清政府處理理多民族國(guó)家宗教問(wèn)題的一種重要方式，同時(shí)也為當(dāng)代宗教法學(xué)的建立和發(fā)展提供了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，受時(shí)代和階級(jí)的局限，清代民族政策法制化也表現(xiàn)出了它的消極一面，其中具有防范、限制甚至阻礙邊疆民族地區(qū)發(fā)展的一些立法，其負(fù)面影響也實(shí)在不可低估。首先，清代民族政策法制化具有民族壓迫、階級(jí)壓迫的性質(zhì)。清代民族政策法制化的目的是為了建立封建統(tǒng)治階級(jí)的有序性統(tǒng)治秩序，本質(zhì)則是為維護(hù)封建統(tǒng)治階級(jí)的利益。清朝統(tǒng)治者雖然一再宣稱(chēng)“天下一家”，但實(shí)際上卻嚴(yán)格實(shí)行“族民有別”的政策。如《大清律例·名例》中規(guī)定:“凡旗人毆死有服卑幼，罪應(yīng)杖流折枷者，除依律定擬外，仍酌量情罪，請(qǐng)旨定奪，不得概入?yún)R題”［17］(P219)，反映了不同民族之間的法律差別，在一定程度上體現(xiàn)了民族不平等。其次，在民族地區(qū)實(shí)行民族隔離政策，堅(jiān)持“眾建以分其力”的原則，嚴(yán)格劃定蒙古族地區(qū)各旗疆理，各旗之間互不統(tǒng)屬，彼此不得逾越。對(duì)少數(shù)民族上層采取各種牽制措施，進(jìn)行防范與猜忌，這種長(zhǎng)時(shí)期法律上的分而治之，不僅阻止了清代各民族之間交流和融合的歷史步履，也影響了邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

三

清代民族政策法制化是寶貴的歷史文化遺產(chǎn)，對(duì)清朝的邊疆民族事務(wù)管理產(chǎn)生了深刻、廣泛的影響，從“以史為鑒”觀點(diǎn)出發(fā)，我們可以得到以下若干啟示:

一是要高度重視民族法制工作，不斷推進(jìn)民族政策法制化建設(shè)。民族政策法制化是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)管理專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的重要途徑。如前所述，清朝非常重視民族政策法制化建設(shè)，不僅在中央設(shè)置了專(zhuān)門(mén)性的行政與民族立法機(jī)關(guān)——理藩院，并賦予理藩院很大的權(quán)限，為民族事務(wù)管理法制化的實(shí)施提供了有力的保障。這不僅使清朝中央政府對(duì)少數(shù)民族事務(wù)進(jìn)行規(guī)范化的管理，更有利于鞏固多民族國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。

二是要尊重少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，根據(jù)各少數(shù)民族的文化特點(diǎn)因時(shí)因地進(jìn)行民族法制化建設(shè)。如前所述，清朝政府在民族政策法制化過(guò)程中，始終堅(jiān)持因時(shí)因地制定或修纂民族法規(guī)，對(duì)每個(gè)民族的法律法規(guī)都是經(jīng)過(guò)多次不斷修改、補(bǔ)充、調(diào)整才最終得以形成并付諸實(shí)施。從實(shí)踐的效果來(lái)看，這不僅尊重了少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化，也契合了清代民族政策的及時(shí)轉(zhuǎn)變和調(diào)整，保證了其對(duì)民族地區(qū)的法律轄制和政權(quán)統(tǒng)治，對(duì)后世有著重要的借鑒意義。

三是要因勢(shì)利導(dǎo)，循序漸進(jìn)，防止“一刀切”。如前所述，清朝政府對(duì)不同民族地區(qū) (包括漢族聚居地區(qū)在內(nèi))進(jìn)行有效管理，甚至對(duì)同一個(gè)民族內(nèi)部，根據(jù)發(fā)展程度的不同而適用不同的法律。這種因勢(shì)利導(dǎo)的立法不僅使清政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)廣袤的邊疆少數(shù)民族疆域的有效統(tǒng)治，而且對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，成為后世民族地區(qū)立法政策的重要思想來(lái)源之一。

四是要加大民族經(jīng)濟(jì)立法力度，堅(jiān)持穩(wěn)定與發(fā)展并行，切實(shí)保障邊疆少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)利益。如前所述，清朝邊疆民族立法重點(diǎn)在于穩(wěn)定，雖然客觀上規(guī)定了一些具有保障性的法律內(nèi)容，但在民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展兩者關(guān)系的抉擇中，清朝統(tǒng)治者把穩(wěn)定作為終極目的，把穩(wěn)定的地位置于遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展之上。因此，在清朝統(tǒng)治時(shí)期，雖然邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了一定的發(fā)展，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中原地區(qū)的發(fā)展速度。邊疆地區(qū)的落后最后成為國(guó)家統(tǒng)一力量的短板之一，為近代以來(lái)西方列強(qiáng)對(duì)中國(guó)瓜分提供了可趁之機(jī)。

五是要堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)民族平等團(tuán)結(jié)政策。如前所述，清朝民族政策法制化在取得巨大成就的同時(shí)，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)施行隔離、猜忌、限制甚至阻礙邊疆少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的相關(guān)立法政策，在實(shí)施過(guò)程中導(dǎo)致了一些十分不良的后果，這不能不引起我們的警戒?？傊?，清朝在民族事務(wù)管理的制度化和法制化方面進(jìn)行了系統(tǒng)建設(shè)，為鞏固與發(fā)展統(tǒng)一的多民族國(guó)家做出了巨大貢獻(xiàn)，并給我們帶來(lái)了許多啟示。誠(chéng)如林乾先生所言，“清朝在中國(guó)統(tǒng)一多民族國(guó)家形成和發(fā)展史上占有重要地位，與以往封建王朝相比，它所面臨的邊疆民族事務(wù)更加復(fù)雜，解決的難度也更大。在繼承并積極拓展以往治邊政策的同時(shí)，清朝將邊疆民族管理納入法制化、制度化軌道，是區(qū)別以往的所在，也是清朝治邊的成功所在?！?/p>

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Abstract:The Qing dynasty is the representative of all the feudal dynasties in terms of legislation for ethnic policies with its effectiveness and typical features．Though this legislation played a positive role in strengthening the unification of a multinational country，it had some negative effects，which can shed some light on our legislation in this aspect．

Key words:Qing dynasty;legislation for ethnic policies;feature;shed light on

(責(zé)任編輯 伍瓊?cè)A)

The Features and Role of the Legislation for Ethnic Policies in the Qing Dynasty

YU Wen-bing
(Institute of Chinese Ethnic Theories and Policies，Minzu University of China，Beijing 100081，China)

K207

A

1672－867X(2011)02－0109－06

2010－12－23

余文兵 (1982－)，男，中央民族大學(xué)中國(guó)民族理論與民族政策研究院博士研究生。