我國(guó)地方公立高校債務(wù)化解分析

王 勇，宋 濤

（海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南?？?570228）

我國(guó)地方公立高校債務(wù)化解分析

王 勇，宋 濤

（海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南?？?570228）

某些地方公立高校債臺(tái)高筑，深陷債務(wù)危機(jī)，嚴(yán)重影響了地方高等學(xué)校的發(fā)展?；獾乃悸放c對(duì)策是:加大財(cái)政投入力度，多渠道籌集資金;強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和勤儉節(jié)約辦學(xué)意識(shí);制定高?；鈧鶆?wù)工作整體方案;嚴(yán)控新債等。

地方高校;化解債務(wù);對(duì)策

根據(jù)審計(jì)署最新審計(jì)結(jié)果，截止2010年底，全國(guó)1164所地方所屬普通高校有地方政府性債務(wù)，其規(guī)模是2635億元。某些地方公立高校債臺(tái)高筑，深陷債務(wù)危機(jī)，嚴(yán)重影響了地方高等學(xué)校的發(fā)展。因此，分析地方高校債務(wù)成因，探究化解高校債務(wù)的思路與對(duì)策，是值得我國(guó)地方高校和社會(huì)思考的課題。

一 我國(guó)地方公立高校債務(wù)形成的原因

（一）高校擴(kuò)招、教學(xué)評(píng)估是高校負(fù)債劇增的最主要原因

截止2010年，我國(guó)高等教育招生規(guī)模達(dá)到662萬(wàn)人，普通高等教育在校生總規(guī)模超過(guò)2200萬(wàn)人，毛入學(xué)率達(dá)到25%［1］。2011年全國(guó)普通高等學(xué)校招生規(guī)模將達(dá)到675萬(wàn)人。我國(guó)高校招生人數(shù)和在校學(xué)生數(shù)突飛猛進(jìn)（見(jiàn)圖1）。隨著高等教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和招生規(guī)模急劇擴(kuò)大，各高校為解決辦學(xué)資源緊缺問(wèn)題，加大投入，重新規(guī)劃校園，大規(guī)模興建教學(xué)、運(yùn)動(dòng)、生活等設(shè)施，購(gòu)置教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備，引進(jìn)大量師資和高水平人才［2］（P92－94）。另外，從 2001 年開(kāi)始，教育部在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展了本科教學(xué)質(zhì)量評(píng)估和高職高專(zhuān)教學(xué)質(zhì)量評(píng)估活動(dòng)，對(duì)各類(lèi)型高校的辦學(xué)條件提出了剛性指標(biāo)要求［3］（P23－25）。評(píng)估結(jié)果對(duì)高校在社會(huì)上聲譽(yù)高低和爭(zhēng)取各方支持關(guān)系重大，因此為做好教學(xué)評(píng)估工作，在現(xiàn)有財(cái)政支持不足的情況下，地方高校不得不舉借債務(wù)。地方高校在不斷發(fā)展壯大的同時(shí)，債務(wù)危機(jī)也日益加劇。

注:數(shù)據(jù)來(lái)源根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》、中華人民共和國(guó)2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和教育部網(wǎng)站資料整理

（二）國(guó)家投入相對(duì)不足造成地方高校巨額舉債

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)顯現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例年增長(zhǎng)率一直未能超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年增長(zhǎng)率（見(jiàn)表1）。2010年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例僅3.57%，仍未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的4%。目前，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入距法定標(biāo)準(zhǔn)（即GDP的4%）差額超過(guò)1700億元。一方面是國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占比較低;另一方面是高等學(xué)校迅速擴(kuò)張，迫切需要建設(shè)資金。高校負(fù)債也就成為必然。

表1 2005—2010年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入情況 單位:億元

（三）外部監(jiān)管機(jī)制不健全，“銀校合作”推波助瀾

我國(guó)針對(duì)高校融資的法律法規(guī)不健全，沒(méi)有形成系統(tǒng)規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)《高等教育法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等相關(guān)解釋?zhuān)瑢?duì)高校融資行為的法律條款有缺陷，高校進(jìn)入資本市場(chǎng)存在法律空白，高校融資的某些實(shí)際運(yùn)作也與相關(guān)法律法規(guī)有沖突。例如，根據(jù)《擔(dān)保法》有關(guān)規(guī)定，高校授信是難以落實(shí)抵押擔(dān)保措施的，但實(shí)際上，政府的隱性擔(dān)保為高校大量借款提供了有力支持。這些制度和法律的缺陷也是造成高校財(cái)務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題的重要原因。另外，在政府大力倡導(dǎo)下，銀行與高校開(kāi)展了規(guī)模巨大的融資合作。商業(yè)銀行認(rèn)為，高校有穩(wěn)定持續(xù)的收入來(lái)源，教育又是政府民生工作的重點(diǎn)，貸款給高校不會(huì)有任何風(fēng)險(xiǎn)，即使出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，政府最終也會(huì)解決。于是各商業(yè)銀行把高校當(dāng)作優(yōu)質(zhì)客戶(hù)，與高校積極開(kāi)展“銀校合作”，以信用貸款方式給高校放貸，為學(xué)校申請(qǐng)和使用貸款提供方便。

二 我國(guó)地方公辦高等學(xué)?；鈧鶆?wù)的對(duì)策

隨著我國(guó)地方高等學(xué)校債務(wù)還本付息高峰的到來(lái)，部分高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，嚴(yán)重束縛了地方高校的健康持續(xù)發(fā)展。為此，解決我國(guó)地方公立高等學(xué)校債務(wù)問(wèn)題，首先應(yīng)該明確化解主體責(zé)任。然后，再根據(jù)各地區(qū)、各高校實(shí)際情況，制定化解對(duì)策措施。

（一）我國(guó)地方公立高等學(xué)校化解債務(wù)的主體

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020）》明確提出切實(shí)減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)，化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方高校健康發(fā)展。國(guó)家高度重視高校債務(wù)問(wèn)題并已著手開(kāi)展地方高校化解債務(wù)工作。為此，財(cái)政部和教育部已先后下發(fā)《財(cái)政部教育部關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（財(cái)教［2010］568號(hào)）和《財(cái)政部教育部關(guān)于加強(qiáng)地方高?；鈧鶆?wù)管理工作的緊急通知》（財(cái)教［2011］309號(hào)）。高等學(xué)?；鈧鶆?wù)工作，要按照“明確責(zé)任，地方負(fù)責(zé);統(tǒng)籌規(guī)劃，分年化解;嚴(yán)格管理，構(gòu)建機(jī)制”原則，通過(guò)完善債務(wù)控制機(jī)制、加大政策支持力度等措施，基本化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立地方高?？茖W(xué)、和諧發(fā)展的良性機(jī)制。

高等學(xué)校債務(wù)的形成主要涉及政府、銀行和高校三個(gè)部門(mén)。對(duì)債務(wù)主體高等學(xué)校來(lái)說(shuō)，政府和銀行是債務(wù)問(wèn)題的外部因素，而高等學(xué)校本身則是內(nèi)部因素。政府分為中央政府和地方政府兩個(gè)層面。中央政府統(tǒng)籌全局，把握方向，制定政策，可以考慮借鑒我國(guó)化解義務(wù)教育債務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立地方高校化解債務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制，積極引導(dǎo)地方政府和高等學(xué)校化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在充分掌握中央政府政策基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)地方高等學(xué)校銀行貸款余額、高?；I資水平、財(cái)力等實(shí)際情況，合理制定化解債務(wù)規(guī)劃，確定化解債務(wù)目標(biāo)、化解債務(wù)期限等實(shí)施細(xì)則，分批分步驟將高等學(xué)校債務(wù)規(guī)模降至合理水平。另外，政府在地方高等學(xué)?；鈧鶆?wù)工作中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審批高校建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范高校貸款行為，建立健全高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制長(zhǎng)效機(jī)制。

地方人民銀行和銀監(jiān)局以及商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立起聯(lián)動(dòng)機(jī)制和資源共享機(jī)制，全面掌握地方高等學(xué)校債務(wù)狀況。地方人民銀行和銀監(jiān)局還應(yīng)當(dāng)建立與地方政府中發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政廳以及教育廳等有關(guān)部門(mén)的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，使各職能部門(mén)都能及時(shí)了解高等學(xué)校債務(wù)最新情況。特別是地方人民銀行和銀監(jiān)局要發(fā)揮自身職能優(yōu)勢(shì)為教育部門(mén)化解原有債務(wù)和審批新增高校貸款提供有力支持。

一是地方高校在債務(wù)化解工作中的主體責(zé)任要得到強(qiáng)化。要按照“誰(shuí)貸款，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，進(jìn)一步落實(shí)高校債務(wù)化解工作責(zé)任，建立健全債務(wù)化解工作責(zé)任制;二是要在政府指導(dǎo)和銀行支持下，多方籌措償債資金;三是科學(xué)擬定還債計(jì)劃。各地方高校要根據(jù)還本付息需要，結(jié)合經(jīng)費(fèi)收支情況，制定有約束性的分年度債務(wù)化解計(jì)劃。加強(qiáng)自身財(cái)務(wù)管理，杜絕不合理開(kāi)支;四是深挖內(nèi)部債務(wù)化解潛力。地方高校要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范預(yù)算管理行為，科學(xué)合理安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算;要嚴(yán)控人員經(jīng)費(fèi)和行政后勤支出，降低辦學(xué)成本;要優(yōu)化教育資源配置，提高現(xiàn)有資源利用率;要發(fā)揮學(xué)校自身優(yōu)勢(shì)，提高社會(huì)籌資能力，廣泛吸收社會(huì)資金，增強(qiáng)學(xué)校經(jīng)濟(jì)實(shí)力和償還債務(wù)能力;要積極盤(pán)活土地資源，高校遷建后的舊校址土地，置換后所得收益要全部用于債務(wù)化解。

為推進(jìn)地方公立高校債務(wù)化解，一些地方政府根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策、當(dāng)?shù)刎?cái)力和實(shí)際情況，進(jìn)行了化解債務(wù)的實(shí)踐，其共同點(diǎn)是從中央到地方政府高度重視并采取積極措施解決高校債務(wù)問(wèn)題。該問(wèn)題核心是建立何種機(jī)制?應(yīng)在政府政策積極引導(dǎo)下，調(diào)動(dòng)多方力量，化解高校債務(wù)問(wèn)題。如山東省采用加大財(cái)政投入力度，多方籌措還貸資金的方法化解債務(wù);吉林省則通過(guò)改分級(jí)分類(lèi)承擔(dān)和“短貸”為“長(zhǎng)貸”市場(chǎng)化手段加以解決;陜西省通過(guò)建立嚴(yán)格貸款項(xiàng)目審批制度，防止借新債還舊債情況繼續(xù)惡化。值得一提的是廣東省2007年就已經(jīng)一次性由省財(cái)政償還了149億元高校貼息貸款。而其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)省份則通過(guò)逐步增加財(cái)政撥款、政府介入進(jìn)行土地置換等進(jìn)行化解。我國(guó)幅員遼闊，東中西部地區(qū)存在明顯差異。各地區(qū)高校負(fù)債情況不盡相同。因此，在化解地方公立高校債務(wù)的實(shí)際操作中，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境，具體問(wèn)題具體分析，采取符合該地區(qū)實(shí)際需要的化解債務(wù)措施。

（二）我國(guó)地方公立高等學(xué)?；鈧鶆?wù)的對(duì)策措施

1.加大財(cái)政投入力度，多渠道籌集資金，為高?；鈧鶆?wù)提供有力保障

繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)高校投入力度，逐步提高高校生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，將高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目所需資金列入年度預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，確保公辦高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算按合理比例逐年增長(zhǎng)。隨著中央關(guān)于地方高校化解債務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策的出臺(tái)，地方政府應(yīng)該抓住當(dāng)下有利時(shí)機(jī)，使地方高校債務(wù)降低到合理區(qū)間，走上健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展之路。

2.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和勤儉節(jié)約辦學(xué)意識(shí)，提高財(cái)務(wù)管理水平

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高校貸款行為的規(guī)范和管理，明確還貸責(zé)任，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保高等教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，早在2004年《教育部 財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步完善高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)銀行貸款管理切實(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（教財(cái)［2004］18號(hào)）就已針對(duì)貸款資金管理提出:建立項(xiàng)目管理責(zé)任制，建立有效風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立大額貸款備案制度和建立預(yù)警提示制度。根據(jù)高校貸款實(shí)際情況，制定了用于評(píng)價(jià)高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的《高等學(xué)校銀行貸款額度控制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型》。地方政府切實(shí)加強(qiáng)高校銀行貸款管理，督促高校樹(shù)立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，根據(jù)國(guó)家政策和有關(guān)法律法規(guī)盡快制定相應(yīng)政策措施，出臺(tái)監(jiān)管高校貸款管理的有關(guān)意見(jiàn)，加強(qiáng)對(duì)高校舉債行為的監(jiān)督管理，建立高校貸款責(zé)任追究機(jī)制。針對(duì)“銀校合作”，地方人民銀行和銀監(jiān)局要加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行和高等學(xué)校融資行為的監(jiān)管力度，嚴(yán)格融資審批和貸款資金使用程序，確保貸款資金專(zhuān)款專(zhuān)用。

3.制定高校化解債務(wù)工作整體方案，分級(jí)分類(lèi)清理債務(wù)

全面認(rèn)真核實(shí)高?，F(xiàn)有債務(wù)。對(duì)每一所高校的每一項(xiàng)基建投資和債務(wù)進(jìn)行核實(shí)，確保高校現(xiàn)有債務(wù)合理、真實(shí)、準(zhǔn)確，摸清所需化解高校債務(wù)底數(shù)。在此基礎(chǔ)上，地方政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快制定本地區(qū)化解工作方案，省級(jí)部門(mén)要指導(dǎo)市（縣）化解債務(wù)工作。在方案中，應(yīng)該明確化解債務(wù)實(shí)施范圍、期限、規(guī)模、資金來(lái)源等。與此同時(shí)，建立中央、省財(cái)政、高校三級(jí)分擔(dān)償還機(jī)制，合理劃分中央、地方政府與高校償貸比例，對(duì)高校銀行貸款償還做出統(tǒng)籌安排。比如，因購(gòu)建生活設(shè)施而形成的債務(wù)由學(xué)校負(fù)責(zé)償還;因購(gòu)建教學(xué)設(shè)施而形成的債務(wù)由政府負(fù)責(zé)償還;或者由學(xué)校負(fù)責(zé)償還債務(wù)利息，由政府負(fù)責(zé)償還債務(wù)本金等等。另外，中央可以考慮設(shè)立約束獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)各地方政府化解高校債務(wù)的努力程度，分級(jí)分類(lèi)給予一定比例獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)地方政府和地方高?；鈧鶆?wù)的積極性，進(jìn)而推動(dòng)地方高等學(xué)校債務(wù)化解工作順利進(jìn)行。

4.嚴(yán)控新債，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范長(zhǎng)效機(jī)制

在《財(cái)政部教育部關(guān)于加強(qiáng)地方高?；鈧鶆?wù)管理工作的緊急通知》（財(cái)教［2011］309號(hào)）文件中提到，一些地方存在未能有效控制新增貸款，出現(xiàn)了“邊化邊借”問(wèn)題。因此，地方財(cái)政、教育部門(mén)，應(yīng)建立健全高校建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和銀行貸款審批制度，完善高校債務(wù)情況動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，嚴(yán)控新增貸款。同時(shí)地方政府和高校也要加強(qiáng)銀行貸款以外其他債務(wù)管理，嚴(yán)禁以增加其他債務(wù)方式變相化解銀行債務(wù)，防止出現(xiàn)“化銀行貸款、增其他債務(wù)”問(wèn)題。地方政府應(yīng)當(dāng)建立高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范長(zhǎng)效機(jī)制。省發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的審批管理，從嚴(yán)審批高校基本建設(shè)項(xiàng)目，從嚴(yán)控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同省財(cái)政、人民銀行地方分行、銀監(jiān)局建立高校銀行貸款審批制度，將公辦普通高校所有銀行貸款納入審批范圍，規(guī)范高校貸款行為，嚴(yán)防新增債務(wù)發(fā)生。

總之，高校債務(wù)問(wèn)題的解決需要政府、高校、銀行等部門(mén)共同努力。在政府不斷加大對(duì)高等教育財(cái)政支持力度情況下，地方高校應(yīng)本著勤儉節(jié)約，提高財(cái)務(wù)管理水平理念，并制定切實(shí)可行的高校化解債務(wù)工作整體方案，這樣，我國(guó)地方公立高等學(xué)校債務(wù)水平就完全可以降至合理區(qū)間。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)高等教育應(yīng)當(dāng)建立持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制，構(gòu)建地方高等學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范長(zhǎng)效機(jī)制，避免高等學(xué)校財(cái)務(wù)危機(jī)再次發(fā)生。

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Research on Eliminating Debt Problems in Local State Universities in China

WANG Yong，SONG Tao
（School of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China）

In China，some debt－ ridden local state universities have fallen in debt crisis，which seriously affects the development of these local universities.Our ideas and countermeasures of eliminating this problem inlcude to strengthen financial support，diversify ways of fund raising，emphasize risk consciousness，industrious consciousness，and economical consciousness，and work out a systematic plan on defusing debts and strictly controlling new debts.

State universities;Defusing debts;Countermeasures

G 647

A

1009－9743（2011）03－0140－04

2011－07－20

王勇（1982－），男，漢族，河北邯鄲人。海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)在職研究生。主要研究方向:世界經(jīng)濟(jì)與高等教育財(cái)務(wù)管理;宋濤（1972－），女，漢族，吉林長(zhǎng)春人。碩士。海南大學(xué)財(cái)務(wù)處職員。主要研究方向:世界經(jīng)濟(jì)與高等教育財(cái)務(wù)管理。

（責(zé)任編輯:于保霞）