基于環(huán)境協(xié)議的工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理模式研究

韓 絮，劉新會，石 柳

(北京師范大學環(huán)境學院，北京 100875)

基于環(huán)境協(xié)議的工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理模式研究

韓 絮，劉新會，石 柳

(北京師范大學環(huán)境學院，北京 100875)

環(huán)境協(xié)議制度在我國的實施尚處于摸索階段，作為先進環(huán)境管理方法試驗田的工業(yè)園區(qū)，應率先在環(huán)境管理激勵機制中采用這一制度并配合環(huán)境目標、制衡型環(huán)境管理形成制約體系，促進環(huán)境協(xié)議的踐行。本文在探索基于環(huán)境協(xié)議的工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理先進模式的研究中，引入了具有生態(tài)工業(yè)特點的“綠色星級企業(yè)”評價標準，與對企業(yè)的優(yōu)惠措施掛鉤，對環(huán)境協(xié)議制度有一定的實踐意義。

環(huán)境協(xié)議;工業(yè)園區(qū);環(huán)境管理;制度創(chuàng)新

1 環(huán)境協(xié)議及其應用

環(huán)境協(xié)議也可稱為“自愿協(xié)議”，是通過自愿協(xié)議的方式建立政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與其他組織間的相互制約關系，旨在促進企業(yè)或行業(yè)改進其環(huán)境管理行為，改善環(huán)境質量或提高資源利用效率的方法或政策工具[1]。自愿性環(huán)境協(xié)議出現(xiàn)在20世紀80年代后期，以合作為基礎，是企業(yè)與政府之間不斷進行環(huán)境規(guī)制博弈過程中的創(chuàng)新制度[2]。自愿性環(huán)境協(xié)議以企業(yè)自愿承擔環(huán)境義務為前提，通過企業(yè)與政府管理部門的協(xié)商與合作，從而在預定的時間內達到預期的環(huán)境目標。政府提供財政、稅費、信貸等激勵政策，推動企業(yè)履行環(huán)境協(xié)議的主動性。環(huán)境協(xié)議可以避免傳統(tǒng)立法舉措的局限性，鼓勵企業(yè)的革新能力及首創(chuàng)精神，還可以提高企業(yè)的成本有效性[3]，促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

中國自愿性環(huán)境管理手段起步較晚，還處在發(fā)展階段。我國的《清潔生產促進法》第29條和第31條分別就簽訂環(huán)境協(xié)議的基本條件、協(xié)議內容及行政主管部門為提高企業(yè)形象的宣傳措施以及財政補助措施作出了規(guī)定。2003年在美國能源基金會的支持下，山東濟鋼和萊鋼公司實施了我國第一個環(huán)境自愿協(xié)議試點項目，隨之我國各地相繼開展了試點探索。

1964年，日本最早提出和實施了環(huán)境協(xié)議制度，隨后發(fā)達國家也都相繼采取了這一制度。目前，環(huán)境協(xié)議制度已經在歐、美、日等國家和地區(qū)得到了廣泛的應用（見表1）。日本環(huán)境協(xié)議制度在20世紀90年代得到迅速發(fā)展，至2001年日本地方政府商業(yè)部門已經達成了超過3000個自愿性環(huán)境協(xié)議[4]。

日本環(huán)境協(xié)議一般都是地方政府與企業(yè)、非盈利性組織簽訂的，而西方國家大都是建立在國家層面上的。歐盟環(huán)境協(xié)議制度的實施始于20世紀80年代并在90年代迅速發(fā)展，到1996年，約有300項協(xié)議在歐洲達成，覆蓋了包括能源、工業(yè)、農業(yè)、氣候變化、廢物管理和空氣污染等多個領域。自愿協(xié)議式環(huán)境管理是歐洲環(huán)境政策的一個重要組成部分。據統(tǒng)計，所有的歐盟國家都采用了環(huán)境協(xié)議。荷蘭是在環(huán)境協(xié)議方面經驗最豐富的國家，有超過100個協(xié)議，且目前荷蘭環(huán)境協(xié)議有明確的目標和時間表[5]。

美國幾乎所有的自愿性環(huán)境協(xié)議都建立在20世紀90年代。由于美國國家環(huán)保局的推動，開展的自愿性環(huán)境協(xié)議比大多數國家的要先進。如“綠燈伙伴”項目通過改善日光燈的質量提高能源利用效率；“能源星辦公設備”旨在改善辦公設備而提高能源利用效率；“明智的氣候認同計劃”是美國能源部和美國環(huán)保局聯(lián)合制定的計劃，旨在減少溫室氣體排放。

表1 環(huán)境協(xié)議在主要發(fā)達國家中的應用[6]

歐盟、日本等發(fā)達國家和地區(qū)已經從大量的自愿協(xié)議式環(huán)境管理中積累了超過30年的經驗，并在實踐中取得了較好的環(huán)境效應。環(huán)境協(xié)議在中國還處于起步階段，因此應借鑒發(fā)達國家的實踐經驗，設計更加靈活、適用的環(huán)境管理方法。

2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理現(xiàn)狀

工業(yè)園區(qū)是工業(yè)企業(yè)較為集中的地區(qū)，是一種新型的產業(yè)集群形式。至2008年，我國各級各類工業(yè)園區(qū)已超過2200個，工業(yè)園區(qū)數量多、發(fā)展快，園區(qū)在各方面優(yōu)勢明顯，促進了我國經濟的發(fā)展和社會的進步。但是在工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設過程中，隨著園區(qū)經濟總量的擴大和資源、能源消耗的增加，勢必潛在地加重了環(huán)境污染負荷和生態(tài)破壞程度，生態(tài)環(huán)境保護面臨的壓力將越來越大[7]。部分工業(yè)園區(qū)片面追求經濟增長速度，不重視環(huán)境保護，造成環(huán)境問題不斷出現(xiàn)。目前中國的工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理中存在的問題主要表現(xiàn)在以下三個方面∶

（1）園區(qū)環(huán)境管理水平差[7]

我國工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理水平較差，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是工業(yè)園區(qū)的環(huán)境規(guī)劃嚴重滯后，大多數工業(yè)園區(qū)尚未開展或完成環(huán)境規(guī)劃工作，或存在規(guī)劃方案不具體、指標不明確和措施不得力等問題，造成環(huán)境管理滯后；二是園區(qū)內環(huán)境管理仍然停留在對單個企業(yè)的管理層次上。園區(qū)整體上應采用區(qū)域環(huán)境控制戰(zhàn)略，區(qū)域污染集中控制與總量控制必須得以實現(xiàn)。

（2）傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度執(zhí)行力度差[8]

對傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度如環(huán)境影響評價和“三同時”制度等的執(zhí)行力度不夠，加重了工業(yè)園區(qū)所在地區(qū)的污染負荷；2002年《中國環(huán)境年鑒》的數據顯示，市、縣和縣以下建設項目環(huán)境影響評價和“三同時”制度執(zhí)行率分別為60%～70%、40%～50%和不足40%，新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)。2007年，對全國環(huán)境監(jiān)察中，各地工業(yè)園區(qū)存在不同程度的環(huán)境影響評價、“三同時”制度不執(zhí)行的問題[9]。

（3）環(huán)保管理意識淡薄，缺乏公眾監(jiān)督[10-11]

一些工業(yè)園區(qū)沒有擺脫傳統(tǒng)的發(fā)展方式，重視經濟發(fā)展，輕視環(huán)境保護，急功近利，仍然以舊的發(fā)展思想指導工業(yè)園區(qū)的建設和管理，在管理過程中也缺乏有效的公眾監(jiān)督，未實現(xiàn)相關方利益制衡。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署認為，解決工業(yè)園區(qū)環(huán)境問題的有效方法是加強環(huán)境規(guī)劃和搞好環(huán)境管理[12]。工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理的目標不僅要達到削減污染物排放的作用，還要提高工業(yè)企業(yè)的能源利用效率，有節(jié)制地使用自然資源，同時要引導企業(yè)走健康發(fā)展之路，不斷提高環(huán)境績效，實現(xiàn)經濟效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。為實現(xiàn)這些目標，工業(yè)園區(qū)需要實行更具前瞻性的、更高層次的環(huán)境管理模式和管理手段。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署認為，在提高環(huán)境問題認識和建立更嚴格的環(huán)境法規(guī)的同時，工業(yè)園區(qū)有義務尋找改善其環(huán)境質量的有效途徑[12]。

因此，工業(yè)園區(qū)也適合作為先進環(huán)境管理方法的試驗田。環(huán)境協(xié)議作為靈活性好、適應性強且成本低的創(chuàng)新環(huán)境管理方法，應與工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理相結合，解決工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理中存在的問題。本研究關注環(huán)境協(xié)議在工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理中的應用。

3 環(huán)境協(xié)議在工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理中的管理模式設計

基于環(huán)境協(xié)議的工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理模式——協(xié)議型工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理是環(huán)境協(xié)議在工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理中應用的創(chuàng)新模式，主要由環(huán)境目標、環(huán)境協(xié)議、制衡型環(huán)境管理三部分組成。環(huán)境目標是在客觀分析工業(yè)園區(qū)環(huán)境問題現(xiàn)狀及對區(qū)域環(huán)境發(fā)展做出合理規(guī)劃的基礎上，對工業(yè)企業(yè)污染削減量、能源利用率等環(huán)境績效指標進行規(guī)定，對環(huán)境管理具有導向作用；環(huán)境協(xié)議是工業(yè)企業(yè)與政府相關管理部門之間簽訂的關于企業(yè)承諾在一定期限內實現(xiàn)特定環(huán)境目標的公開聲明，可以使企業(yè)主動承擔起改善環(huán)境、保護環(huán)境的責任；制衡型環(huán)境管理是通過政府的行政管理、公眾及社會團體的監(jiān)督以及市場對企業(yè)環(huán)境行為的影響，對企業(yè)形成一種制約作用，促使企業(yè)履行環(huán)境協(xié)議。

3.1 環(huán)境目標體系的建立

3.1.1 目標項選擇

環(huán)境協(xié)議應將總量控制與濃度控制兩種手段相結合，綜合、有效地控制企業(yè)的污染排放。選擇企業(yè)生態(tài)效率（萬元產值的能耗量或污染排放量）和水、大氣污染物濃度排放限值（mg/L或mg/m3）兩類指標對企業(yè)的環(huán)境績效進行衡量。根據工業(yè)園區(qū)產業(yè)狀況和環(huán)境現(xiàn)狀，首先針對不同行業(yè)的污染排放情況，選出排放量大、對環(huán)境和人體毒性大的污染物。其次，根據工業(yè)園區(qū)所在地域當前的環(huán)境質量、環(huán)境問題、政策規(guī)劃等，選擇有助于提高環(huán)境質量、解決環(huán)境問題的指標進行控制。

3.1.2 目標值確定

環(huán)境目標值的確定應遵循可比性、先進性和滾動性的原則。工業(yè)企業(yè)環(huán)境協(xié)議的定量目標包括生態(tài)工業(yè)指標體系和污染物排放濃度指標。生態(tài)工業(yè)指標體系的建立應以國際先進企業(yè)環(huán)保水平為基準，并參考其發(fā)展趨勢，促使國內領先企業(yè)以更快的速度削減，逐漸達到國際領先水平。污染物排放濃度指標的建立以國內相關污染物排放標準為依據，針對工業(yè)園區(qū)內重點發(fā)展且行業(yè)污染相對較嚴重工業(yè)的特點，制定推薦性的污染物排放標準。

3.2 環(huán)境協(xié)議的制定

工業(yè)園區(qū)環(huán)境協(xié)議是針對工業(yè)企業(yè)的污染問題制定的，目的在于保障工業(yè)園區(qū)在經濟發(fā)展的同時仍能維持良好的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經濟效益與環(huán)境效益的同步增長。在建立工業(yè)園區(qū)環(huán)境協(xié)議中，提出具有生態(tài)工業(yè)特點的“綠色星級企業(yè)”，是工業(yè)園區(qū)行政管理部門與企業(yè)的共建目標。

3.2.1 “綠色星級企業(yè)”評定方法

“綠色星級企業(yè)”可分為五級，★★★★★為最高等級，表示此企業(yè)環(huán)境績效達到國際領先水平；★★★★表示達到國際先進水平；★★★表示達到國內領先水平；★★表示達到國內先進水平；★表示接近國內先進水平。

“綠色星級企業(yè)”的評價方法以環(huán)境協(xié)議指標為基礎，對企業(yè)的生態(tài)效率和污染物排放濃度進行綜合評價。具體評價方法如下：

（1）濃度排放指標達標

濃度排放指標評價是綜合評價的第一步。只有當企業(yè)各項污染物排放濃度全部達到環(huán)境協(xié)議中所要求的目標值時，才可進入第二步評價。

（2）生態(tài)效率指標評價

為綜合評價的第二步。設：Mi表示工業(yè)企業(yè)第 i 項（i =1,2,…,n）指標的生態(tài)效率；

yi表示第i項指標的評價分數，其中，審批標準值是指企業(yè)在審批時所用的工業(yè)園區(qū)環(huán)保審批指標，目標值是指工業(yè)園區(qū)工業(yè)企業(yè)環(huán)境協(xié)議中生態(tài)效率指標的目標值。

yi的取值范圍為[0,1]。計算時，若Mi≥審批標準值i，則yi＝0；若Mi≤目標值i時，則yi＝1。

表2 綠色星級企業(yè)劃分標準

工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理部門可對實施環(huán)境協(xié)議的工業(yè)企業(yè)進行中期評價和末期評價，并對“綠色星級企業(yè)”給予一定的鼓勵。

3.2.2 優(yōu)惠措施

工業(yè)園區(qū)工業(yè)企業(yè)環(huán)境協(xié)議中的優(yōu)惠措施，可依據《清潔生產促進法》、“中國環(huán)境友好企業(yè)”評選指標來制定。這些優(yōu)惠措施包括：1）授予榮譽稱號。2）財政支持。如優(yōu)先安排技術改造資金，企業(yè)可享受貸款優(yōu)惠政策和外資引入優(yōu)先權等。3）免檢。即在對環(huán)境協(xié)議進行定期評價的基礎上，企業(yè)可免于環(huán)保部門的常規(guī)檢查。4）免費宣傳。企業(yè)可以免費或優(yōu)先使用網絡等媒體宣傳本企業(yè)的環(huán)保業(yè)績。5）政府為企業(yè)提供相關技術、管理等方面的咨詢。

此外，優(yōu)惠措施的選擇也可參考歐盟國家的方法。歐盟國家對環(huán)境協(xié)議的獎勵措施則多與稅收聯(lián)系在一起。如英國在修改財政法時規(guī)定從2001年4月開始征收氣候變化稅，同時配合采取政府與能耗大的產業(yè)簽訂環(huán)境協(xié)議的措施，對提高能源使用效率及減少污染排放的企業(yè)最多給予減稅80%的優(yōu)惠。

3.2.3 管理措施

環(huán)境協(xié)議的實施與法規(guī)管制手段或經濟誘因政策相結合，一旦發(fā)現(xiàn)簽約者違反協(xié)議無法達到既定目標時，即會面臨法規(guī)管制或喪失財政優(yōu)惠。

企業(yè)是否達到承諾的環(huán)境績效，可經如下方式衡量：在進行環(huán)境協(xié)議的中期評價和后期評價時，收集工業(yè)企業(yè)運行階段各項指標的實際數據，并對之進行檢驗。將所收集的數據套入指標綜合評價公式，計算指標綜合評價得分，對比審批階段的綜合評價得分。得分有所降低但變化小于25%，則該企業(yè)為輕度環(huán)保失信企業(yè)；得分比審批階段的綜合評價得分降低25%～40%，則該企業(yè)為中度環(huán)保失信企業(yè)；如果得分低于0.3，則該企業(yè)為嚴重環(huán)保失信企業(yè)。對于不同程度環(huán)保失信的企業(yè)分別施以不同的壓力，促進其改善。

3.3 制衡型環(huán)境管理的運用

政府、公眾、企業(yè)與市場相結合的制衡型環(huán)境管理，是基于協(xié)議型的工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理模式的保障體系（見下圖）。未來中國環(huán)境管理將向社會制衡型環(huán)境管理轉換，廣泛的自愿性管理模式和理論應是其中重要的基礎條件之一。制衡型環(huán)境管理模式在工業(yè)園區(qū)工業(yè)企業(yè)環(huán)境協(xié)議的制定中就應有所體現(xiàn)，如要求企業(yè)定期發(fā)布環(huán)境報告，采用信息公開、公眾參與等手段實施“綠色星級企業(yè)”評價，環(huán)境管理部門對環(huán)境協(xié)議實施效果的定期評價，對“失信企業(yè)”進行查處。

同時，要有平行實施的其他管理手段支持和促進環(huán)境協(xié)議的實施。如在排污權交易制度的運行下，企業(yè)通過減少污染物的排放可獲得實際的經濟收益，這加強了企業(yè)履行環(huán)境協(xié)議、進行大幅度污染削減的積極性；政府通過嚴格地方污染物排放標準，加強對建設項目的環(huán)保審批，加強對企業(yè)運營中的環(huán)境監(jiān)管等措施，不容企業(yè)在環(huán)境管理行為上有所懈怠，為環(huán)境協(xié)議的實施提供了有力的保障。

協(xié)議型工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理模式示意圖

4 結語

通過環(huán)境協(xié)議將目標管理與制衡型環(huán)境管理相融合，建立協(xié)議型工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理模式，是對環(huán)境管理政策手段的創(chuàng)新。在工業(yè)園區(qū)建立目標管理體系，將環(huán)境質量水平、污染削減量作為環(huán)境目標，可以使環(huán)境管理更具前瞻性，達到更高標準的要求。合理的激勵政策的選擇和設計是環(huán)境自愿協(xié)議能否成功的關鍵。我國可在工業(yè)園區(qū)推廣環(huán)境協(xié)議制度，并與現(xiàn)行環(huán)境管理制度相結合，提高工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理水平和環(huán)境質量水平。

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Research on Advanced Model of Environmental Management Based on Environmental Agreements in Industrial Parks

HAN Xu, LIU Xin-hui, SHI Liu
(Environmental School of Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

The implementation of environmental agreements (EA) is still in exploratory stage. As the test land of the advanced environmental management methods, the industrial parks should adopt EA in environmental management incentive system. In the research, the evaluation criterion “Green Star Enterprise” is introduced and linked with the incentives to enterprises, which is an innovation in the EA implementation.

environmental agreements; industrial parks; environmental management; system implemetation

X32

A

1006-5377（2011）05-0045-05