歐盟能源新戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵及其啟示意義

歐盟能源新戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵及其啟示意義

■房樂憲／文

歐盟委員會于2010年11月10日正式發(fā)布名為《能源2020——尋求具有競爭性、可持續(xù)性和安全性能源》的戰(zhàn)略文件。這是歐盟近年來為保障能源供應安全和實現(xiàn)應對氣候變化目標所采取的重大舉措，對未來十年歐盟能源新戰(zhàn)略的優(yōu)先行動領域進行了系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，具有重要現(xiàn)實意義。

《能源2020》戰(zhàn)略文件出臺的基本背景

從產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、福利及安全等角度講，能源問題都是歐盟當今面臨的最大挑戰(zhàn)之一。歐盟是世界最大的能源凈進口者，其對外能源進口依賴度越來越高。據(jù)歐盟委員會的警告，歐盟能源凈進口依賴度2005年為50.5%，到2030年將提高到占歐盟全部能源需求的70%。更準確地說，歐盟目前40%的石油從中東進口，到2030年，這個數(shù)字將增加到90%。歐盟對天然氣的外部需求也大致相似：目前歐盟40%的天然氣從俄羅斯進口，30%來自阿爾及利亞，25%來自挪威。到2030年，歐盟所需天然氣的60%將來自俄羅斯，其對外部天然氣的總進口依賴度將達到80%。

對外部能源的嚴重依賴意味著歐盟能源安全面臨巨大挑戰(zhàn)。歐盟能源依賴的重點區(qū)域——中東和俄羅斯，并不能讓歐洲感到安心。中東地區(qū)的持續(xù)動蕩及其對石油價格的影響，俄羅斯和烏克蘭近年來天然氣之爭而引發(fā)的危機，都讓歐盟認識到確保能源安全供應的重要性。同時，隨著許多新興經(jīng)濟體的快速發(fā)展和對能源需求的激增，歐盟敏感意識到全球能源市場競爭更趨激烈，自身能源供應的脆弱性亟待改善。

雖然歐盟成員國能源上的相互依賴不斷增加，但歐盟內(nèi)部能源市場并未統(tǒng)一，在透明度、市場準入方面遠未達到應有的潛力。能源企業(yè)發(fā)展仍面臨成員國的不同規(guī)則和實踐制約。此外，歐盟內(nèi)部能源供應安全也因投資和技術進步拖延而受到削弱。例如，歐洲電力生產(chǎn)的45%是以核能和水力發(fā)電為基礎，但受這些發(fā)電設備使用壽命限制，到2020年，歐盟部分發(fā)電設備將失去三分之一的發(fā)電能力。這意味著需要更新和擴大現(xiàn)有發(fā)電設備及能力，并尋找安全可靠的替代能源，實現(xiàn)真正一體化的內(nèi)部能源市場。歐盟委員會注意到各成員國自2008年提出的國家能源效率行動方案進展不盡如人意，在再生能源利用和提高能源運輸效率方面進展緩慢。成員國能源政策相互影響日益顯現(xiàn)，能源相互依賴是大勢所趨，需要在歐盟層次上制定更加統(tǒng)一的能源政策。

因此，歐盟成員國需要在基礎設施開發(fā)問題上與能源過境國和生產(chǎn)國等第三方加強協(xié)調(diào)與合作。歐盟也認識到在歐洲層次制定再生能源開發(fā)和新技術研究政策的重要性，以及促進統(tǒng)一能源市場在提高效率和形成規(guī)模經(jīng)濟的重要意義。以2006年3月歐盟發(fā)布《綠皮書》為標志，歐盟正式開啟了未來能源政策的辯論。歐盟逐步形成能源安全三原則：供應的安全性、競爭性（用得起）和環(huán)境可持續(xù)性。對外實行一致的共同能源政策日益成為歐盟成員國的迫切需要。2007年3月，歐洲理事會通過《能源和氣候變化一攬子計劃》，為歐盟確定了三大目標：到2020年，歐盟減溫室氣體排放減少20%，歐盟的再生能源份額提高20%，歐盟能源效率提高20%。但是，歐盟既有能源政策難以實現(xiàn)2020年的既定目標，也不能適應歐盟面臨的長期挑戰(zhàn)。歐盟及其成員國有必要采取更強有力措施，整合歐洲能源市場，使能源政策歐洲化。這就是歐盟委員會發(fā)布《能源2020》新戰(zhàn)略文件的基本背景。

歐盟能源新戰(zhàn)略的核心內(nèi)容

新出臺的這份《能源2020》戰(zhàn)略文件，明確了歐盟在能源領域的中期政策目標，強調(diào)歐盟需要在能源生產(chǎn)、使用和供應方面進行意義深遠的變革。為此，新戰(zhàn)略文件擬定了未來五個優(yōu)先領域及其相應行動計劃。

第一，實現(xiàn)能效的歐洲，爭取到2020年實現(xiàn)節(jié)能20%的目標。提高能效是歐盟2020戰(zhàn)略的核心目標之一，也是實現(xiàn)歐盟能源和氣候變化長期目標的關鍵。新戰(zhàn)略文件強調(diào)，能源效率是減少溫室氣體排放、提高能源安全和競爭性、為消費者提供更能用得起的能源，以及創(chuàng)造就業(yè)的最有效方式。新戰(zhàn)略文件呼吁強化相關的政治承諾。成員國、區(qū)域性和地方性機構要在綜合性的國家能源效率行動計劃指導下，加強政策執(zhí)行力度。能源產(chǎn)業(yè)要把能效目標和能源技術創(chuàng)新整合到產(chǎn)業(yè)模式中。

在實現(xiàn)能效歐洲這個優(yōu)先領域，新戰(zhàn)略文件提出四項具體行動計劃：一是從住房和交通建設中最大限度地挖掘節(jié)能潛力。包括加快能源革新，公共部門樹立表率，提高交通系統(tǒng)能效，降低對石油的依賴。二是提高產(chǎn)業(yè)效率增強產(chǎn)業(yè)競爭性。通過擴展對能源和資源密集型產(chǎn)品的生態(tài)設計要求，從能效上支持歐洲產(chǎn)業(yè)的競爭性，并在產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)執(zhí)行能源管理規(guī)劃。三是加強能源供應效率。在生產(chǎn)和分配領域，能源效率都應成為核心要求。四是充分利用國家能源效率行動計劃。

第二，建設真正統(tǒng)一的泛歐能源市場，確保能源自由流動。新戰(zhàn)略文件強調(diào)創(chuàng)立更加一體化、更具內(nèi)在聯(lián)系和競爭性的歐洲能源市場對歐洲民眾的重要性，指出進一步發(fā)展再生能源需要繼續(xù)得到相關支持，要確保這些支持的連貫性和可持續(xù)性。文件強調(diào)跨歐能源基礎設施建設，尤其要提升2004年新入盟成員國和欠發(fā)達地區(qū)能源基礎設施建設力度，主張歐盟應重視與周邊國家新的能源聯(lián)系網(wǎng)絡建設。到2020年，歐盟要投入一萬億歐元，完成泛歐能源供應網(wǎng)絡的基礎設施改造和現(xiàn)代化，包括成員國內(nèi)部以及成員國之間的天然氣管道建設、供電網(wǎng)絡建設、新能源網(wǎng)絡建設等。

文件提出建設泛歐一體化能源市場的四個行動計劃：一是及時準確地執(zhí)行內(nèi)部能源市場立法。執(zhí)行有力的競爭政策，強化監(jiān)管機制，進一步整合能源市場。二是為2020—2030年歐洲基礎設施確定藍圖。確定優(yōu)先發(fā)展的基礎設施項目，整合再生能源的大規(guī)模生產(chǎn)，保障供應安全。到2015年，把所有成員國都納入歐洲內(nèi)部能源市場。要為歐洲電力和天然氣系統(tǒng)規(guī)劃2020—2030年藍圖，出臺更具長遠視野的“能源2050路線圖”。三是使基礎設施發(fā)展的許可程序和市場準則合理化。四是提供恰當?shù)馁Y助機制。

第三，為居民和企業(yè)提供安全、可靠和用得起的能源。歐洲內(nèi)部具有開放性和競爭性且運行良好的一體化能源市場，可以為消費者提供更多選擇和更低的價格，并確保歐洲經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)的競爭性地位。歐盟認識到運行有效的內(nèi)部能源市場是能源供應安全的保證。

新戰(zhàn)略文件提出兩項相應行動計劃：一是使能源政策對消費者更友好。在歐盟和成員國層面實行積極的競爭政策。歐委會要提出措施幫助消費者更好地參與能源市場；采取措施進一步改善零售市場的運行。二是持續(xù)改善能源的安全性和可靠性。歐委會正在重新評估近海石油和天然氣開發(fā)的安全狀況，強調(diào)進一步加強核能安全和可靠性的法律機制，新能源技術開發(fā)利用也要提高安全與可靠性的考慮。

第四，推動技術研發(fā)和創(chuàng)新，擴大歐洲在能源技術和創(chuàng)新上的領先地位。只有在歐盟層次上合作開發(fā)，新技術才能更快更經(jīng)濟地進入內(nèi)部能源市場。泛歐規(guī)劃與管理對于投資穩(wěn)定性、企業(yè)信心和政策連貫性至關重要。歐盟要加快主要能源技術的開發(fā)和推廣，重視技術創(chuàng)新的戰(zhàn)略性意義。歐盟意識到國際技術市場的激烈競爭，強調(diào)歐洲需要在能源技術市場保持領先，并加強與有關國家的技術合作。

歐盟將采取三項行動計劃：（一）立即執(zhí)行戰(zhàn)略能源技術計劃。歐委會將加強執(zhí)行歐洲能源研究協(xié)會（EERA）的聯(lián)合項目和主要歐洲產(chǎn)業(yè)倡議（例如太陽能、風能、生物能、核能等），繼續(xù)支持“2010—2020歐洲產(chǎn)業(yè)倡議技術路線圖”。（二）歐委會將啟動四個新的大規(guī)模歐洲項目：一是建設靈巧的電力網(wǎng)絡系統(tǒng)，形成有效可靠的電力網(wǎng)絡。二是重新確立歐洲電力儲備上的領先地位。三是執(zhí)行大規(guī)模的可持續(xù)生物能生產(chǎn)。四是為城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)提供更好的節(jié)能方法。（三）確保歐盟長期的技術競爭優(yōu)勢。歐委會將提出10億歐元倡議資金用于低碳能源技術突破的前沿研究，保持歐盟在主要能源技術研究的全球領先地位，提出歐盟能源資源研究規(guī)劃，確保歐盟能源企業(yè)競爭性優(yōu)勢。

第五，強化歐盟能源市場的外部層面，加強歐盟的國際伙伴關系。歐盟在氣候變化、石油和天然氣的獲取、能源技術開發(fā)和能源效率方面面臨共同挑戰(zhàn)，需要加強國際合作，對外用一個聲音與第三方說話。歐盟的國際能源政策必須奉行能源供應的安全性、競爭性和可持續(xù)性的共同目標。歐盟對外能源政策必須確保所有成員國的有效團結、責任和透明，并反映歐盟的利益，確保歐盟內(nèi)部能源市場的安全。歐盟對外能源政策還必須與歐盟其他對外行動（發(fā)展、貿(mào)易、氣候等）保持一致并相互促進。

為加強歐盟對外能源政策層面，新戰(zhàn)略文件提出四項行動計劃：一是整合與歐盟鄰國的能源市場和監(jiān)管機制。要執(zhí)行能源共同體條約；運用歐盟技術支持，有效執(zhí)行內(nèi)部市場規(guī)范，促進鄰國能源企業(yè)現(xiàn)代化。二是與主要伙伴建立特惠伙伴關系。在堅持能源進口來源和線路多樣化的同時，歐盟要與能源主要供應國和過境國加強能源伙伴關系。三是提升歐盟未來在促進低碳能源的全球性角色作用。四是促進全球范圍內(nèi)有法律約束力的核安全、可靠性和不擴散標準。

幾點認識

新出臺的能源政策是歐盟實現(xiàn)“靈巧、可持續(xù)和包容性增長”新戰(zhàn)略目標的關鍵，將對歐盟的國際能源外交產(chǎn)生深遠影響，并對中國能源安全建設具有重要啟發(fā)價值。

首先，歐盟把能源安全放在一個至關重要的戰(zhàn)略地位，戰(zhàn)略目標明確，值得借鑒。歐盟自身能源資源匱乏，內(nèi)部能源市場尚不夠統(tǒng)一，并且對外部能源市場的依賴越來越大。能源問題上的脆弱性促使歐盟必須高度重視其能源安全。歐盟發(fā)布能源新戰(zhàn)略文件，把確保能源安全作為實現(xiàn)歐盟2020戰(zhàn)略追求的關鍵性目標之一，這種目標清晰的戰(zhàn)略定位和追求，順應了當前歐洲發(fā)展戰(zhàn)略的根本需要，有助于增強歐洲社會經(jīng)濟發(fā)展的競爭性和可持續(xù)性。中國作為主要的新興經(jīng)濟體之一，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，能源需求也在不斷增大，同樣需要切實重視能源的生產(chǎn)、供應和利用的安全和可持續(xù)性，確保能源安全同樣是中國今后社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略保證。

第二，重視加強能源外交，對實現(xiàn)能源供應的多元化和安全可靠有重要意義。能源安全與歐盟的外交安全戰(zhàn)略緊密交織。歐盟新戰(zhàn)略文件強調(diào)加大能源外交力度，不僅重視歐盟層次和成員國層次的有效協(xié)調(diào)，還特別強化歐盟能源市場的外部空間，把能源安全與外交政策緊密結合，強調(diào)與主要能源伙伴展開更緊密的合作，尤其與歐盟周邊能源生產(chǎn)國和過境國建立更有效的能源伙伴關系。這些構想在近年來的歐盟能源外交實踐中已有明顯體現(xiàn)，但歐盟并不滿足于此。例如，歐盟近年來不僅把加強與俄羅斯的能源外交置于歐俄戰(zhàn)略伙伴關系框架，而且更加重視與非洲、中東等地區(qū)的能源伙伴關系。這對拓展歐盟能源供應渠道、最大限度地保證能源供應的可靠性和持續(xù)性具有重要戰(zhàn)略意義。這在很大程度上對中國的能源外交也有重要啟示。近年來中國在實現(xiàn)能源供應多元化方面做出了許多新的嘗試，今后還需要在此方面繼續(xù)努力。

第三，重視內(nèi)部自身建設，致力于打造具有競爭性和可持續(xù)性的統(tǒng)一能源市場。歐盟試圖實現(xiàn)真正一體化的內(nèi)部能源市場，提高內(nèi)部能源市場的競爭性和開放性，并更重視能源基礎設施建設、能源技術開發(fā)和創(chuàng)新，特別是再生能源的開發(fā)利用。這種大規(guī)模的、具有戰(zhàn)略性意義的能源市場整合和能源基礎設施建設行動，不僅對歐盟自身具有重大意義，而且對國際能源市場也將產(chǎn)生重要影響。如前所述，歐盟作為世界最主要能源進口者之一，其在國際能源市場中的地位舉足輕重。歐盟對外加強能源外交、對內(nèi)建設統(tǒng)一的能源市場等戰(zhàn)略性舉措，確實值得關注。中國在能源基礎設施建設、推動能源技術創(chuàng)新、實現(xiàn)節(jié)能減排等方面，也可以從歐盟的戰(zhàn)略規(guī)劃中得到啟示，把“修煉內(nèi)功”放在戰(zhàn)略位置。

當然，歐盟能源新戰(zhàn)略的實施也存在不少制約因素：比如，目前歐洲仍未擺脫經(jīng)濟和金融危機陰影，歐盟不少成員國仍處在金融和債務危機的雙重打擊影響下，資金不足；成員國能源供應和需求的多樣性和政策目標的差異性短期內(nèi)難以彌合，在能源優(yōu)先發(fā)展方向上仍存在分歧；歐盟與主要能源伙伴的關系仍存在變數(shù)，特別是與俄羅斯的能源伙伴關系并不十分穩(wěn)定，歐盟與非洲的能源合作倡議也并不總是能得到能源伙伴的有效支持。歐盟新能源戰(zhàn)略恰恰反映了歐盟目前的戰(zhàn)略憂慮和今后十年的基本追求，其重要意義值得關注。

（作者系中國人民大學國際關系學院副教授、美國康奈爾大學訪問學者）

（責任編輯：李瑞蔚）

［1］M.Parvizi Amineh,Yang Guang.The Globalization of Energy: China and the European Union.Leiden.the Netherlands: Brill.2010:8—9.

［2］“Introduction”, in European Commission, Energy 2020A strategy for competitive, sustainable and secure energy.Brussels.2010:639 final.

［3］M.Parvizi Amineh,Yang Guang.The Globalization of Energy: China and the European Union.Leiden.the Netherlands: Brill.2010:9—10.

［4］European Commission.Energy 2020A strategy for competitive,sustainable and secure energy. Brussels.2010:639 final.