農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效供給制度創(chuàng)新
——基于嵌套性制度框架的分析

柴 盈, 曾云敏

(1.廣東商學(xué)院 國民經(jīng)濟(jì)研究中心， 廣東 廣州 510320；2.廣東省社會科學(xué)院 環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策研究中心，廣東 廣州 510610)

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行資本，要解決三農(nóng)問題，首先必須大力推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，而這有賴于長效供給制度的建立。但是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比于城市基礎(chǔ)設(shè)施更為復(fù)雜，它牽涉到國家、專門的組織和農(nóng)民等多方主體，而國際經(jīng)驗(yàn)表明，相對于不同性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，各個主體所起到的作用差異很大。最為典型的是，一般認(rèn)為的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該主要由國家提供的思路并不正確，比如印度農(nóng)村飲用水的供給制度，如果沒有農(nóng)村社區(qū)的積極參與，將無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)[1]；美國農(nóng)電供給制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)則取決于國家、農(nóng)電合作組織、農(nóng)電協(xié)會等多方機(jī)構(gòu)參與，正式的法律規(guī)則和非正式的談判協(xié)商形成相互支撐的制度框架[2]；日本2/3的農(nóng)田水利設(shè)施采取農(nóng)民自行治理模式，被世界銀行稱為成功的典范，而其農(nóng)電設(shè)施則與城市實(shí)行統(tǒng)一管理，由政府和電力公司聯(lián)合提供[3-4]。

相對于其他國家，中國的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度問題更應(yīng)該作為一個專門的領(lǐng)域加以研究。近幾年，中國已經(jīng)深刻意識到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性，并加大了對各方面的投入，這無疑在解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給問題上邁出了重要一步，但是如果沒有形成一套長期有效的供給制度，那么基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)和社會效益都將無法得到保障，因此，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的研究無疑是迫在眉睫的。

二、國內(nèi)外研究的現(xiàn)狀與趨勢

國外關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的早期研究都是在一般的公共物品供給框架中展開的。一般認(rèn)為，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大、回報周期長的特性使其只能由政府承擔(dān)融資。但越來越多的研究強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施并非都是純公共物品，許多設(shè)施具有不同程度的排他性和競爭性，供給主體并非局限于政府。比如，奧斯特羅姆等人的研究發(fā)現(xiàn)，必須按照農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不同規(guī)模來設(shè)計相應(yīng)的供給制度，政府、市場和農(nóng)民組織在不同規(guī)模的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給中扮演的角色存在著重大的差異；同時，她們建議建立多中心供給制度[5]。世界銀行通過對農(nóng)村電力和通信設(shè)施的研究，認(rèn)為相對于一般的公共物品，這兩種農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有較強(qiáng)的商品性，因此更加適宜采取“私人生產(chǎn)合約”供給模式[6-7]。Schouten和Moriarty在對喀麥隆等6個發(fā)展中國家農(nóng)村社區(qū)飲用水設(shè)施進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，由政府立項(xiàng)、農(nóng)村社區(qū)管理的聯(lián)合式供給制度是成功的選擇[1]。

近10年來，國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給問題進(jìn)行了大量的應(yīng)用性研究，主要集中在多元化供給制度和混合型供給制度兩個方面。多元化供給制度是通過對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分類而采取不同的供給制度，主體之間存在投資和生產(chǎn)方面的分工，各司其職，典型的是根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬范圍和受益范圍，將設(shè)施分為中央型、地方型和社區(qū)型三種，建立由中央、省、地方和農(nóng)民共同提供的模式[8]。混合型供給制度是根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的排他性、競爭性和外部性特征，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分為純公共品、準(zhǔn)公共品或俱樂部物品和私人物品三類，相應(yīng)地采取公助公辦、公助民辦和公退民進(jìn)混合型的供給模式[9-10]，或者采取政府集權(quán)供給制度、政府主導(dǎo)農(nóng)民(或市場)參與的供給制度和農(nóng)民(或市場)自愿供給制度三種模式[11-13]。但是這些研究沒有精確判斷農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不同特殊屬性和類型，沒有深入、全面探討供給制度低效的成因，無法為當(dāng)前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給提供系統(tǒng)的制度分析框架。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嵌套性制度分析框架的內(nèi)涵及運(yùn)作機(jī)理

(一)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嵌套性制度分析框架的內(nèi)涵

嵌套性制度分析框架是近年來美澳等國的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的一種制度分析框架，它是將作用于參與者的制度分為宏觀的制度環(huán)境、中觀的治理結(jié)構(gòu)和微觀的操作規(guī)則三個層面，三層制度由上至下嵌套在一起，共同決定參與者的行動。

相比于其他制度分析框架，嵌套性制度分析框架既充分考慮了作為治理對象的不同基礎(chǔ)設(shè)施存在的內(nèi)在差異，又重視對制度多層次主體在特定公共物品供給中的不同地位分析，無疑非常契合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施本身的多重屬性和治理主體的多元性特點(diǎn)，因此，運(yùn)用嵌套性制度分析框架，將能夠?qū)χ袊?dāng)前供給制度中的問題進(jìn)行最為切實(shí)的分析，并可作為將來制度改革和制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)。

本文根據(jù)中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度涉及的參與者或決策者三個層級，按嵌套性規(guī)則體系也將其分為三個等級。中央政府部門制定涉農(nóng)的一系列憲法層制度，比如，規(guī)定農(nóng)村居民的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)政策,參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)財政稅收政策、金融政策和投資政策等，這些制度都是正式制度；在上一層制度的限定或激勵下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與者進(jìn)行集體行動形成治理結(jié)構(gòu)，包括決策組織及其結(jié)構(gòu)、參與者之間形成的非正式制度和治理模式、生產(chǎn)/維護(hù)、運(yùn)營、獎懲與監(jiān)督制度等；同時，治理結(jié)構(gòu)層的決策者也制定直接與個體行動者有關(guān)的操作規(guī)則，包括定價和費(fèi)用、維護(hù)方式、設(shè)施使用規(guī)定以及資源分配等，本文主要指直接作用于農(nóng)戶的操作規(guī)則，操作規(guī)則也是正式制度。

(二)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嵌套性制度分析框架的運(yùn)作機(jī)理

1.有效的制度體系標(biāo)準(zhǔn)

有效的制度體系可以將交易成本最小化或?qū)⒅卫斫Y(jié)構(gòu)層參與者的積極性最大化，其關(guān)鍵在于憲法秩序與治理結(jié)構(gòu)之間的匹配。在交易成本不變的情況下，有效的制度體系在于各層級制度之間的匹配以使相應(yīng)層級的決策者激勵達(dá)到最大化；或者在激勵程度一定的情況下，有效的制度體系在于各層級制度之間的匹配以使總體交易成本達(dá)到最小化。否則，就有必要進(jìn)行制度變革。

2.有效制度體系與無效制度變革

對于那些有效的供給制度來說，不同的憲法秩序決定了不同的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而決定不同的操作規(guī)則，也就是說，同一類型的基礎(chǔ)設(shè)施可以有多種有效的供給制度，但是它們之間存在一個共同的特征——就是都能夠激勵參與組織或個人的行動積極性并降低組織內(nèi)外的交易成本。對于那些低效或無效的供給制度來說，也存在不同的問題，但是共同之處在于這些制度不能夠有效地激勵參與組織或個人的積極行動。轉(zhuǎn)變低效或無效供給制度的方法有兩種，一種是從憲法秩序開始改革，從上而下地改變參與組織或個人的行動集合，這在新建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的國家或地區(qū)比較常見；另一種是在現(xiàn)有的憲法秩序框架下調(diào)整治理結(jié)構(gòu)，但是也可能會少量觸及憲法秩序改動，這種轉(zhuǎn)變主要集中在治理結(jié)構(gòu)上，大部分中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給都在嘗試采用這種模式來轉(zhuǎn)變制度的低效供給。為改變當(dāng)前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的局面，應(yīng)該將兩種制度變革方式結(jié)合起來，同時以第一種變革方式為重點(diǎn)。

四、中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的類型與供給制度創(chuàng)新

農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，中國公共財政一直偏重于城市的基礎(chǔ)設(shè)施，對農(nóng)村投入較少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施基本由農(nóng)民自我供給，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，而且無法滿足農(nóng)村的大量需求，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足歸根結(jié)底在于供給制度與設(shè)施類型之間的匹配存在問題。本文根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的排他性與商品性程度兩個維度，將其分為資源型(排他性較低、商品性較高)、純公共品型(排他性與商品性都低)、收費(fèi)型(排他性與商品性都高)和半收費(fèi)型(排他性較高、商品性較低)四類，分別進(jìn)行研究。

(一)資源型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給制度

農(nóng)田水利設(shè)施是這一類型的典型代表。日本、尼泊爾等國際經(jīng)驗(yàn)和我國集體農(nóng)作制度時期的經(jīng)驗(yàn)都表明，有效的農(nóng)田水利設(shè)施供給制度主要取決于對管理者和用水戶組織的激勵；同時，農(nóng)田水利設(shè)施屬于中等規(guī)模、勞力密集型設(shè)施，宜采取混合治理模式，如用水戶之間的合作、用水戶組織與水管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

當(dāng)前中國農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施出現(xiàn)老化和荒廢問題、村內(nèi)打井導(dǎo)致的惡性循環(huán)問題和農(nóng)民不愿上交水費(fèi)問題等，歸根結(jié)底源于在農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度集合內(nèi)，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)與農(nóng)民聯(lián)合供給制度難以解決水利機(jī)構(gòu)、用水戶組織和用水戶之間的合作問題。為解決這個難題，本文建議在大中型灌區(qū)采取WUA與水利機(jī)構(gòu)聯(lián)合供給制度，其中WUA作為用水戶自己的組織,在政府的支持下法人化，WUA與機(jī)構(gòu)之間形成平等的合作和監(jiān)督關(guān)系，這樣能夠組織用水戶取得一個能與機(jī)構(gòu)談判的對等地位，減少雙方之間交易成本，同時WUA的監(jiān)督能使機(jī)構(gòu)增加維護(hù)設(shè)施的責(zé)任感,提高工作效率。村級灌區(qū)則采取政府支持下的WUA自我供給制度，強(qiáng)化政府作為外部力量發(fā)揮其組織用水戶合作的能力和培訓(xùn)WUA領(lǐng)導(dǎo)人功能，同時挖掘村莊的社會資本以激勵和約束用水戶之間的合作。

(二)純公共品型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度

以農(nóng)村公路設(shè)施為代表。發(fā)達(dá)國家基本上采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一供給制度，后發(fā)國家和發(fā)展中國家普遍采取政府與農(nóng)民聯(lián)合供給制度。農(nóng)村公路因所屬范圍不同又劃分為兩個級別:縣鄉(xiāng)級公路和村級公路，前者屬于大規(guī)模、勞動密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)的資本密集型設(shè)施，同時又屬于地方公共品范疇，較宜采用政府式科層治理模式；后者屬于小型、勞動密集型設(shè)施，宜采用農(nóng)民合作組織的治理模式。

表1 資源型基礎(chǔ)設(shè)施供給制度分析

在后發(fā)國家的成功經(jīng)驗(yàn)中，韓國的農(nóng)村公路供給制度較為具有代表性。與之相比，中國農(nóng)村公路也采取政府與農(nóng)民聯(lián)合供給制度，但是與韓國不同的是，到目前為止，中國政府在農(nóng)村公路供給過程中沒有形成有效的調(diào)動政府和農(nóng)民積極性的制度，結(jié)果導(dǎo)致中國農(nóng)村公路供給緩慢、村級公路建養(yǎng)十分困難的局面。保證農(nóng)村公路充足供給，一方面需要物資作為啟動支撐，在縣、鄉(xiāng)、村級政府財政收入薄弱的情況下，需要中央政府進(jìn)一步加大投入規(guī)模，也需要省級政府平衡干線公路收益和農(nóng)村公路的支出，統(tǒng)一城鄉(xiāng)公路管理體系，以城市收費(fèi)公路反哺農(nóng)村公路建養(yǎng)；另一方面需要調(diào)動地方政府與交管部門工作積極性，提高工作效率，同時也需要調(diào)動村委會領(lǐng)導(dǎo)能力以及與農(nóng)民之間的合作，這樣才能在供給農(nóng)村公路過程中降低政府與農(nóng)民之間的交易成本，也能夠降低政府和交管部門內(nèi)部的管理成本和農(nóng)民之間的合作成本。

(三)收費(fèi)型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度

本文選取農(nóng)村電力設(shè)施為代表。國際上許多國家的農(nóng)電都是采用政府和供電企業(yè)共同供給制度，而且城鄉(xiāng)同網(wǎng)，農(nóng)民僅作為消費(fèi)者，但也有例外，如美國農(nóng)電供給制度采取農(nóng)電合作社(農(nóng)民合作組織)供給制度，政府提供支持和幫助。美國農(nóng)電合作社供給制度興于20世紀(jì)30年代，50年代美國農(nóng)村的電氣化水平就高達(dá)90%以上，今天的農(nóng)電合作社運(yùn)行績效依然良好?？梢?，農(nóng)電設(shè)施屬于大規(guī)模、資本和技術(shù)密集型設(shè)施，需要集中配置資源，適宜采取政府和農(nóng)電供給企業(yè)的聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)。

表2 純公共品型基礎(chǔ)設(shè)施供給制度分析

經(jīng)過“兩改一同價”的電力體制改革之后，中國農(nóng)村電氣化水平仍然很低，農(nóng)民用電費(fèi)用高昂，依然承受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而供電企業(yè)因承擔(dān)改革時的巨額成本無力再進(jìn)一步投資改造和更新農(nóng)電設(shè)施，結(jié)果，“城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價”的農(nóng)電供給制度陷入了僵局，這說明電力企業(yè)科層式治理機(jī)構(gòu)不適合當(dāng)前中國農(nóng)電設(shè)施建設(shè)，需要進(jìn)行農(nóng)電供給制度的第二次變革，構(gòu)建以政府支持為輔、農(nóng)村供電企業(yè)自我運(yùn)營和管理為主的供給制度，即采取農(nóng)民企業(yè)組織式的治理結(jié)構(gòu)。這種變革需要從憲法秩序開始，同時變革供電企業(yè)以及與政府之間的治理結(jié)構(gòu)，也就是在中央組建專門負(fù)責(zé)農(nóng)電供給工作的國家農(nóng)電工作部，在地方分離城市供電企業(yè)中的農(nóng)電工作部門而組建農(nóng)電供給企業(yè)，國家農(nóng)電工作部為農(nóng)電供給企業(yè)提供充足的資金支持和制度保障，農(nóng)電供給企業(yè)作為基層供電企業(yè)與國家電力企業(yè)形成買賣關(guān)系,獨(dú)立負(fù)責(zé)農(nóng)電設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。

表3 收費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施供給制度分析

(四)半收費(fèi)型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度

以農(nóng)村飲用水設(shè)施為代表。國際上的農(nóng)村飲用水供給制度分為兩種，即發(fā)達(dá)國家采取的政府供給制度和發(fā)展中國家的政府與農(nóng)民聯(lián)合供給制度。實(shí)質(zhì)上，農(nóng)村飲用水設(shè)施屬于中等規(guī)模、勞動密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)的資本密集型設(shè)施，應(yīng)該采取政府與農(nóng)民合作組織聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)70年代，印度的農(nóng)村飲用水供給制度改革非常成功，而中國當(dāng)前的農(nóng)村供水問題與印度類似，不同的是，中國存在農(nóng)民自我供給的基礎(chǔ)，但農(nóng)民自我供給與政府參與供給制度無法有效銜接，難以高效解決農(nóng)民飲水安全問題，更無法為集中供水的水廠運(yùn)行提供制度保障，致使許多新建水廠不斷荒廢、倒閉。為了解決這個難題，首先應(yīng)該從國家層面上制定維護(hù)農(nóng)村居民飲水安全的人權(quán)法規(guī)以激勵各級政府的重視；組建中央層次的管理農(nóng)村供水的部門，專門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村供水的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，并設(shè)立農(nóng)村供水專項(xiàng)基金和優(yōu)惠的金融與稅收政策；政府支持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建農(nóng)民自我供水(簡稱WASH)合作社，由合作社作為統(tǒng)一的供水組織自我運(yùn)營、維護(hù)和管理飲用水設(shè)施，同時政府制定保障合作社順暢運(yùn)行的章程和法規(guī)；統(tǒng)一農(nóng)村集中供水模式和供水組織標(biāo)準(zhǔn)，改革原有的機(jī)構(gòu)型、私企型和協(xié)會型供水組織為WASH合作社，激勵農(nóng)民自我維護(hù)設(shè)施的積極性，以滿足農(nóng)民的飲水安全需求。

五、中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效供給制度創(chuàng)新的一般建議

(一)憲法秩序改革：轉(zhuǎn)變中央政府的職能

綜上，與公共品供給理論提倡農(nóng)村公共品分級供給的觀點(diǎn)不同的是，作為(準(zhǔn))公共品的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在當(dāng)前的中國應(yīng)該采取“政府與農(nóng)民合作組織聯(lián)合供給制度”，而中央政府在憲法秩序制定中的作用尤為重要。

1.成立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)管機(jī)構(gòu)

目前的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由水利部、財政部、交通部等部門分散管理，無法滿足農(nóng)村的專門要求，因而非常有必要成立中央層面統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，已有的管理部門從事輔助工作。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)管機(jī)構(gòu)將成為處理農(nóng)村發(fā)展問題的主要責(zé)任人，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的政府代表，是農(nóng)民表達(dá)需求的渠道和平臺；它將是縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距的主導(dǎo)者，將城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)反哺農(nóng)村；它將成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)和農(nóng)民組織規(guī)章的制定者和責(zé)任者，是農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)民組織的保護(hù)者。

2.加大中央政府投資規(guī)模

事實(shí)上，在政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資增加之前，農(nóng)電設(shè)施、飲用水設(shè)施和道路設(shè)施等規(guī)模非常小，農(nóng)民自我供給無法滿足農(nóng)村的大量需求；而在政府加大投資力度之后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給規(guī)模迅速增加。這說明政府投資規(guī)模與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量成正比，只有政府加大投資力度才能高效解決供給問題。在農(nóng)村稅費(fèi)改革和“一事一議”籌資機(jī)制的環(huán)境下，縣鄉(xiāng)村財力薄弱，無法增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而中央政府財力充足，能夠承擔(dān)大力投資的責(zé)任。

3.啟用專項(xiàng)基金和制定優(yōu)惠政策

在財政政策方面，政府有必要將財政補(bǔ)貼、城市和工業(yè)的反哺資金、長期低息貸款和政府配套物資等統(tǒng)籌起來，設(shè)立供給農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)基金，基金由統(tǒng)管部門負(fù)責(zé)，以項(xiàng)目為依托,用于新建設(shè)施的啟動、已有設(shè)施管護(hù)和農(nóng)民合作組織的組建資助等。

在金融政策方面，政府有必要制定優(yōu)惠政策以促進(jìn)農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)提供長期低息貸款項(xiàng)目；同時，創(chuàng)新農(nóng)村小額信貸機(jī)制,滿足其抵押或擔(dān)保要求，以解決農(nóng)民合作組織貸款難的問題。

(二)治理結(jié)構(gòu)改革：組織農(nóng)民自主和自愿合作

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給包括潛在消費(fèi)者的需求表達(dá)、提供(由誰出資)、生產(chǎn)(政府和私人都可能成為生產(chǎn)者)以及設(shè)施建成之后的管理(運(yùn)營和維護(hù))。在參與者為政府和農(nóng)民或農(nóng)民合作組織的情況下，政府與農(nóng)民合作組織之間的治理結(jié)構(gòu)決定了設(shè)施供給過程各環(huán)節(jié)的績效，其中組織農(nóng)民自主和自愿合作是治理結(jié)構(gòu)有效與否的關(guān)鍵。

1.組織農(nóng)民合作能夠彌補(bǔ)基層政府的不足

農(nóng)村稅費(fèi)改革雖降低了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，卻也減少了基層政府的收入來源，致使基層政府供給基礎(chǔ)設(shè)施的效率更為低下，而農(nóng)民合作組織運(yùn)行成本較低,具有組織管理優(yōu)勢，能夠以較低的成本實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。

村集體經(jīng)濟(jì)組織無力滿足農(nóng)民對基礎(chǔ)設(shè)施的需求。村集體只是一種低級形態(tài)的合作，是傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)村過渡時期的一種合作組織形式，容易造成集體對個體的侵犯和壓制，以抽象的集體取代真實(shí)的個體，因此現(xiàn)有的村集體組織已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)民的需求，需要根據(jù)具體項(xiàng)目組建專門的農(nóng)民合作組織。

組織農(nóng)民合作、形成農(nóng)民合作組織，能夠增強(qiáng)農(nóng)民的談判實(shí)力，提高農(nóng)民的社會經(jīng)濟(jì)和政治地位，進(jìn)而對公共資金的籌集、使用和管理起到監(jiān)督作用，與政府和農(nóng)民之間形成相互制衡的約束機(jī)制。

2.農(nóng)民合作組織組建方式：農(nóng)民自組織

(1)農(nóng)民合作組織組建方式

農(nóng)民合作組織組建方式有外部力量強(qiáng)制執(zhí)行的“他組織”和農(nóng)民自發(fā)形成的“自組織”兩種。本文認(rèn)為，新時期的農(nóng)民合作組織成立的基礎(chǔ)是滿足農(nóng)民的內(nèi)在需要，合作特點(diǎn)包括自愿和自主兩個方面，農(nóng)民自愿合作以解決自己無法解決的問題，同時又完全依靠農(nóng)民自己的意識、遵守共同的規(guī)則，自主加入組織。在這種合作和組織中，自始至終都體現(xiàn)著農(nóng)民的主體地位，可以說，沒有農(nóng)民的主體性，也就沒有農(nóng)民合作組織。

(2)政府在支持農(nóng)民合作中的具體職責(zé)

首先，政府應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織發(fā)展初期時的作用，降低組建成本。農(nóng)民合作組織在工商部門的登記費(fèi)用非常高，少則要數(shù)百元,多則要數(shù)千元，而且每年還必須交年度檢查費(fèi)，費(fèi)用之高致使很多小規(guī)模的農(nóng)民合作組織不愿登記；合作組織在登記時所需的注冊資金也各不相同，絕大多數(shù)需要注冊資金，最少10元,最多高達(dá)50萬元，差別巨大，這些費(fèi)用直接提高了農(nóng)民合作組織組建的門檻。政府應(yīng)該運(yùn)用行政權(quán)力降低這個門檻，可以采取直接補(bǔ)貼、減免費(fèi)用等方式，為合作組織創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，提高合作組織的生存和發(fā)展能力。

其次，政府應(yīng)采取“利益”方式誘導(dǎo)農(nóng)民合作組織的組建。農(nóng)民是理性經(jīng)濟(jì)人，是否合作主要取決于合作成本和收益的比較。當(dāng)農(nóng)民預(yù)期到合作能夠增加“凈收益”時必將愿意合作，組建合作組織，通過合作和合作組織維護(hù)和擴(kuò)展其權(quán)益。但農(nóng)民自身缺乏了解合作益處的信息，需要政府向農(nóng)民提供合作有益的信息，使農(nóng)民了解到不合作的弊端，認(rèn)知參加合作組織的好處。

最后，政府有必要維護(hù)農(nóng)村的社會資本，促進(jìn)農(nóng)民之間的合作。克服農(nóng)民之間互不信任的辦法是將個體農(nóng)民的利益嵌入社會資本中，使農(nóng)民的行動不只是受個人利益驅(qū)動，還要受到人際關(guān)系中社會資本的約束。政府有必要維護(hù)當(dāng)前農(nóng)村的社會資本，以維系農(nóng)民之間的信任與互惠；同時，政府也有必要培訓(xùn)農(nóng)民精英成為組織的領(lǐng)導(dǎo)人，如村干部、種植能人和宗族精英等，使他們能夠得到農(nóng)民的尊重和信任，以保持社會資本的持續(xù)性，維系農(nóng)民的合作。

(三)操作規(guī)則改革：以勞代資，科學(xué)定價

中國農(nóng)村大部分基礎(chǔ)設(shè)施都是由農(nóng)民出資投勞建立起來的。新時期，在設(shè)施物理功效不變的前提下，應(yīng)慎選物質(zhì)材料、以農(nóng)民投勞代替出資的方式建設(shè)和維護(hù)設(shè)施，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。已有數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和日常消費(fèi)支出比例占原本很低收入的大部分，無力支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資本成本和運(yùn)營與維護(hù)成本，雖然他們愿意購買完善設(shè)施帶來的服務(wù)，但是這些支出必將給他們帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，政府作為原材料、資本、政策和科學(xué)知識的主要提供者，農(nóng)民作為勞動力和地方知識的提供者，兩者之間應(yīng)該開展有效的合作。

另外，現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的定價規(guī)則需要改革。前文的分析表明，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在管理和運(yùn)營過程中交易環(huán)節(jié)繁復(fù)，非必要的交易成本最終轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，使農(nóng)民在享有設(shè)施所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的同時不得不額外承擔(dān)這些支出。因此，切實(shí)減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)還應(yīng)該“由下而上”減少交易成本，科學(xué)地制定基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)價格。具體來講，對于農(nóng)田水利設(shè)施，要解決按畝收費(fèi)造成上游農(nóng)戶“搭便車”、浪費(fèi)水源而下游農(nóng)戶缺水的不公平問題，激發(fā)農(nóng)民節(jié)水意識并按時上交水費(fèi)，有必要實(shí)行階梯式、超額累進(jìn)加價的按方收費(fèi)規(guī)則，依據(jù)水源豐裕程度和作物性質(zhì)制定靈活的輪灌規(guī)則；對于農(nóng)電設(shè)施，解決現(xiàn)行電價依然偏高的問題，需要減少供電企業(yè)與農(nóng)戶之間的收費(fèi)交易手續(xù)以及供電企業(yè)內(nèi)部的管理交易環(huán)節(jié)，使農(nóng)民只需承擔(dān)正常的目錄電價，同時也需要提高城市電價來補(bǔ)貼農(nóng)村電價，這樣才能使農(nóng)民相對用電支出與城市居民“同價”；對于農(nóng)村飲用水設(shè)施，解決水費(fèi)抵償制水成本和按時收取的問題，可以采取補(bǔ)償成本定價方式或逐步定價方式，只有繳納水費(fèi)的農(nóng)戶才能享有用水權(quán)利，同時，設(shè)立水費(fèi)資金?？钯~戶，按用水量提取設(shè)施保障基金和管理人員的日常開支以及折舊和大修費(fèi)用，確保運(yùn)營與維護(hù)所需資金的來源渠道穩(wěn)定。

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