當(dāng)下中國縣域政治權(quán)力生態(tài)惡化之探析
——基于現(xiàn)代國家構(gòu)建的視角

羅 筠

(貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽 550025)

【公共管理研究】

當(dāng)下中國縣域政治權(quán)力生態(tài)惡化之探析
——基于現(xiàn)代國家構(gòu)建的視角

羅 筠

(貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽 550025)

當(dāng)下中國部分縣域地區(qū)政治權(quán)力生態(tài)惡化的客觀現(xiàn)實，引起了國內(nèi)學(xué)界的高度關(guān)注，學(xué)者們在對現(xiàn)實狀況進行分析的基礎(chǔ)上運用各種社會科學(xué)的方法，嘗試從不同的角度去關(guān)注縣域政治權(quán)力生態(tài)惡化問題產(chǎn)生的根源。在大量的解釋模型中，現(xiàn)代國家構(gòu)建是一個重要的研究視角，認(rèn)此為切入點，探析縣域政治權(quán)力生態(tài)惡化的深層次原因，結(jié)果表明:國家權(quán)力在某些公共領(lǐng)域的不適當(dāng)退出，以及國家能力的不足，導(dǎo)致了縣域政治的衰敗和紊亂。

現(xiàn)代國家構(gòu)建;國家權(quán)力;國家能力;縣域政治權(quán)力生態(tài)

改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，民眾的生活水平得到極大提高，然而隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，在中國的部分縣域地區(qū)，基層政府公信力下降，群體性事件頻發(fā)、黑惡勢力猖獗、公民權(quán)利到嚴(yán)重傷害……正逐步地破壞地方社會機制良好運轉(zhuǎn)所依存的政治秩序，這些現(xiàn)象的背后，是縣域政治權(quán)力生態(tài)嚴(yán)重惡化的現(xiàn)實。

中國是一個超大規(guī)模的單一制國家，行政權(quán)力由中央至省、市(州)，向縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政權(quán)延伸，最后再到村級組織，構(gòu)成了一個龐大的政權(quán)網(wǎng)絡(luò)。部分地區(qū)縣域政治權(quán)力生態(tài)惡化的狀況表明，當(dāng)前國家權(quán)力對基層社會的控制與滲透作用有削弱之勢。對于這種現(xiàn)象，國內(nèi)學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了諸多討論，并取得了相關(guān)的研究成果，譬如20世紀(jì)90年代以來興起的國家與社會關(guān)系范式從社會變遷、社會結(jié)構(gòu)、社會心理的角度剖析社會問題產(chǎn)生的原因，學(xué)者們用“變遷”、“結(jié)構(gòu)”、“話語”三個因素來概括影響政治發(fā)展的宏觀結(jié)構(gòu)，強調(diào)研究社會政治問題既要考察宏觀背景也要關(guān)注微觀因素，認(rèn)為真正影響社會穩(wěn)定問題發(fā)生和發(fā)展的關(guān)鍵在于國家與社會關(guān)系［1］23。還有學(xué)者是從制度主義的視角，認(rèn)為制度環(huán)境的變化給社會機制帶來影響，制度環(huán)境的變化，不光體現(xiàn)為正式的法律和政治制度，還表現(xiàn)在道德、習(xí)俗等非正式制度的博弈之中［2］。而近年來在國內(nèi)社會政治研究領(lǐng)域興起的關(guān)于“現(xiàn)代國家建構(gòu)”的探討，則從國家與政治制度的視角，為我們研究當(dāng)前的社會問題開辟了新的思路。學(xué)者們從各自研究領(lǐng)域出發(fā)，在對現(xiàn)代國家建構(gòu)理論、中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷程、理想形態(tài)等進行宏觀探討的同時，將現(xiàn)代國家建構(gòu)作為一種理論框架，分析中國各種現(xiàn)實問題，如社會主義新農(nóng)村建設(shè)、地方治理、地方政府的制度能力建設(shè)等，以期改變中國制度建設(shè)滯后的現(xiàn)狀，建立既保障個人自由與權(quán)利、又有能力保障國家安全并為經(jīng)濟與社會發(fā)展提供必要條件的國家制度［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］。這些研究無疑為發(fā)現(xiàn)中國政治發(fā)展的本質(zhì)規(guī)律積累了豐富的知識存量。

在以上所述的解釋模型中，“現(xiàn)代國家構(gòu)建”的分析框架為理解中國社會政治經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀提供了非常有意義的視角，它可以幫助我們從理論上深入地剖析社會控制機制弱化的癥結(jié)，在此基礎(chǔ)上探索解決問題的途徑。本文將試圖在現(xiàn)代國家構(gòu)建的理論背景下探討當(dāng)下中國基層政權(quán)權(quán)威流失現(xiàn)象產(chǎn)生的政治根源。首先闡明現(xiàn)代國家構(gòu)建中國家權(quán)力和國家能力兩個變量的本質(zhì)區(qū)別，以此為突破口，進而通過分析改革開放前后中國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化和國家能力弱化的表現(xiàn)，全面考察當(dāng)前縣域政治權(quán)力生態(tài)惡化的政治原因。最后提出解決問題的現(xiàn)實對策，以此說明中國構(gòu)建現(xiàn)代國家的緊迫性以及現(xiàn)代國家建設(shè)的基本方向。

一、“現(xiàn)代國家構(gòu)建”視域下的國家權(quán)力與國家能力

在現(xiàn)代國家構(gòu)建的視域下，國家被理解為“不同于社會及其他機構(gòu)的一套特有的制度形式”［11］，正是有這種制度的存在，社會的某些功能才能夠得以發(fā)揮出來?，F(xiàn)代國家的構(gòu)建就是通過發(fā)揮國家機制的功能，以相對合理的制度安排，達成國家與社會的良性互動與全面發(fā)展，因此，現(xiàn)代國家被視為民主政治發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

國家權(quán)力和國家能力是現(xiàn)代國家構(gòu)建不可或缺的基本變量，這兩個變量看似相似，本質(zhì)卻完全不同，英國學(xué)者邁可·曼區(qū)分了國家權(quán)力與國家能力的實質(zhì)內(nèi)涵:國家權(quán)力是國家專制的權(quán)力(despotic power)，即國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍，而國家能力是國家的基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructural power)，它是國家事實上滲透市民社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力［11］35。

在現(xiàn)實的政治生活中，國家權(quán)力與國家能力的作用邊界極易產(chǎn)生模糊，從而導(dǎo)致一系列頗為矛盾的現(xiàn)象。譬如傳統(tǒng)的中國封建社會，“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”，在強大的皇權(quán)專制制度下，國家權(quán)力無邊無際，帝王不僅掌控著對社會物質(zhì)資源的支配，而且對普通民眾有著生殺予奪的大權(quán)。然而這一貌似強大的中央帝國，卻有著致命的體制缺陷，韋伯在研究中國政治時，一針見血地指出了這種體制的脆弱性，在韋伯看來，國家是“擁有合法壟斷使用暴力的實體”［12］158。而國家機器的有效運作，依賴于持續(xù)不斷且有始有終的公共財政制度，正所謂公共財政是“國家的神經(jīng)”［11］。然而，由于傳統(tǒng)的中國社會并未建立一套有效的財政制度，中央財政一直處于極度匱乏的狀態(tài)，極大地限制了國家對社會的控制力和滲透力，因此，王權(quán)的威力如同蜻蜓點水一般，懸浮在社會的表層，難以對之產(chǎn)生實質(zhì)的影響，于是就出現(xiàn)了非常矛盾的狀況，一方面是國家的權(quán)力無邊，專制君王通過國家暴力機器對社會進行全面的行為控制，強加民眾對體制的依附和順從，力圖將社會置于鐵籠之中;而另一方面，基層社會處于一個分散的、封閉的狀態(tài)，整個社會呈現(xiàn)“蜂窩狀”，各自分工，互不關(guān)聯(lián)。

中國國家政治制度運行中國家權(quán)力的寬泛與國家實際滲透能力的軟弱，構(gòu)成了封建王朝政治發(fā)展的圖景。以西方“社會構(gòu)成原則”之標(biāo)準(zhǔn)衡量，如果一個社會缺乏統(tǒng)一的經(jīng)濟或市場，缺乏統(tǒng)一的價值文化觀念，那么這個國家的政治權(quán)威必然會在社會層面受到削弱。強大的國家權(quán)力塑造了一個威力無邊的政府，它掌控著社會資源、操縱著民眾的人身自由，但是整個國家經(jīng)濟分割，國家體系內(nèi)部政令不通、行政效率低下，政策推行有始無終，導(dǎo)致國家對民眾的組織和思想整合困難，社會治理成本高昂。對此，英國學(xué)者約翰·豪認(rèn)為:國家權(quán)力的集中控制之所以難以對社會產(chǎn)生足夠的滲透和影響，緣于“國家權(quán)力作用及其方向的削弱。國家專制的殘忍程度并不意味著國家的強有力，強制力與國家能力有著天壤之別”［5］36。

美國學(xué)者福山在其國家構(gòu)建的理論中，提出了一個國家活動范圍和國家權(quán)力強度的二維分析框架［13］4。福山從美國國家制度入手:美國的國家制度設(shè)計特意地削弱或限制國家權(quán)力的運用，比如它的三權(quán)分立、憲政政府、聯(lián)邦主義，等等，都體現(xiàn)了保護個人權(quán)力，限制國家權(quán)力的特點，美國的福利國家制度比其他歐洲國家建立得要晚，而且依然處于較低水平，市場管制也比較少。但是，從另一個意義上看，美國的國家政權(quán)卻非常強大，表現(xiàn)為在其執(zhí)行能力上，美國在聯(lián)邦、州和地方各個層級上都擁有大量的執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)法從交通規(guī)則到商法乃至《人權(quán)法案》，法律規(guī)范滲透到社會生活的方方面面。表面上看，美國的制度限制了國家的活動范圍，但是在這個范圍內(nèi)，國家的意志卻能有效地貫徹和執(zhí)行，從而使整個社會機制的運行有條不紊，社會生活呈現(xiàn)出蓬勃興旺之態(tài)。

區(qū)分國家權(quán)力與國家能力兩個概念，并不是在做簡單的文字游戲，而是要闡明國家權(quán)力的范圍和國家權(quán)力的強度(即國家能力)的實質(zhì)意涵，二者的分殊在于:前者是指政府所承擔(dān)的職能范圍，是政府活動的領(lǐng)域;而后者是國家制定并實施政策和執(zhí)法的能力，區(qū)分二者的分析框架告訴我們，國家權(quán)力對社會的有效控制，不在于國家活動規(guī)模和活動范圍的擴張，而在于國家執(zhí)行能力即國家能力的增強。

二、縣域政治權(quán)力生態(tài)惡化之前因:國家權(quán)力作用范圍的選擇性調(diào)整

國家制度的有效運作，必須以一定的政治權(quán)力為依托，唯有此，國家才能脫離了各種社會勢力的控制并凌駕于各種社會勢力之上，以最高的權(quán)威力量實現(xiàn)社會的平衡有序。而以上的區(qū)分也暗含著一種可能性，如果國家的權(quán)力過分膨脹，超越了國家與社會的邊界，過多侵入到社會的領(lǐng)域當(dāng)中，那么國家的政治功能必然會受到削弱。德國學(xué)者卡爾·施密特曾對此展開非常細(xì)致的觀察，施密特認(rèn)為，國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)主要在政治領(lǐng)域發(fā)揮作用，因此，國家存在的基本條件是國家與社會之間有明確的分野，一旦二者的界限發(fā)生模糊，社會機制的運行就會發(fā)生紊亂，國家與社會關(guān)系模糊有兩個極端——一個是國家權(quán)力無邊吞噬社會的“全能主義”國家體制，其制度特征是國家權(quán)力的無處不在，整個社會被完全“政治化”，人們生活的方方面面都受到國家的控制。另一個極端是國家消亡后的無政府狀態(tài)，社會的運行完全依靠自我調(diào)節(jié)，由于缺少超越各種政治力量的國家權(quán)威而導(dǎo)致社會陷入無序的混亂［14］23－26。由此看來，國家權(quán)力的行使必須有其合理的限度，否則將對國家的治理功能帶來極為負(fù)面的影響。

中國國家權(quán)力的作用范圍在改革前后發(fā)生了明顯的變化。改革開放前的中國社會，借用施密特的分析，是典型的全能主義政治結(jié)構(gòu)，它以單位制為細(xì)胞、以縱向組織為中介、高度中央集權(quán)。安德魯·沃爾德在研究中發(fā)現(xiàn)，各級政府和單位集國家政治、經(jīng)濟、社會管理職能為一身，甚至可以被形容為一個微縮的國家，它們一方面是地方和本組織體系成員公共物品的提供者，另一方面又以國家的名義控制和分配社會資源，因此，控制了單位，就控制了個人［15］33－35。單位制下的國家是一個高度集中的中央集權(quán)組織，省、市(州)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到每個基層單位，都是中央政府被動的執(zhí)行單位，其主要職能是貫徹中央政府的指令，每個組織部門高度同質(zhì)化，他們集政治、經(jīng)濟、安全、福利所有職能為一身，在農(nóng)村地區(qū)，政社合一的人民公社體制將農(nóng)村社會納入到計劃經(jīng)濟管理體制之中，使國家權(quán)力得以進一步延伸［16］50。沈延生就此認(rèn)為，人民公社體制把一切資源集中于國家機器，在農(nóng)村社會建立起一種新型的“超家族權(quán)威”［17］，把農(nóng)村社會的廣大民眾納入到國家管理的框架之中。在強大的國家控制體系之下，農(nóng)村社會維持著低水平的制度均衡，產(chǎn)業(yè)規(guī)模簡單維持，公共物品的供給高度匱乏。然而在全能主義的體制桎梏下，由于整個社會被完全的國家化和政治化，人們感覺不到國家的缺位，國家通過低水平的公共福利維持著低水平的制度均衡，以此換取基層民眾對政權(quán)的信任與服從。

改革開放以來，隨著中央與地方關(guān)系的調(diào)整，權(quán)力的下放使地方政府的自主性獲得空前的釋放，在廣袤的縣域農(nóng)村，縣級政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民自治組織(以下簡稱縣域政府)構(gòu)成了一個相對完備的地方國家權(quán)力系統(tǒng)，是中央國家在農(nóng)村社會的全權(quán)代表。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和利益主體多元化格局的形成，縣域政府國家權(quán)力作用范圍的調(diào)整卻發(fā)生公共管理職能的缺位與越位并存現(xiàn)象:一方面，隨著教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，基層政府的公共投入大幅減少，農(nóng)村地區(qū)的公共物品高度匱乏。以公共衛(wèi)生為例，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，從1991年至2000年，農(nóng)民自費負(fù)擔(dān)的衛(wèi)生費用比重從80%上升至90%，而同期政府支出的衛(wèi)生費用比重則從20%下降至10%［18］143。由于缺乏分擔(dān)醫(yī)療費用的保險機制和抵御病患給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟風(fēng)險的制度安排，許多農(nóng)民住院患者因為高昂的醫(yī)療費用而提前出院的，在大城市占35．66%，而在貧困的農(nóng)村地區(qū)高達80%①第二次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查，衛(wèi)生部 http:∥www．moh．gov．cn。。由于政府投入不足，農(nóng)村公共衛(wèi)生危機凸顯，近年來農(nóng)村不僅成為了一些傳染病和地方病的重災(zāi)區(qū)，而且一些農(nóng)村家庭也因此陷入了因病致貧的悲慘境地?；鶎诱卜?wù)職能的嚴(yán)重缺位從某種程度上表明，國家權(quán)力的收縮主要集中在公共服務(wù)領(lǐng)域。

與之相映照的是國家權(quán)力對社會資源的控制不斷加強，突出表現(xiàn)為縣域政府以行政權(quán)力替代市場經(jīng)濟的資源配置功能，直接干預(yù)地方經(jīng)濟的發(fā)展。市場經(jīng)濟以市場機制調(diào)節(jié)社會資源的供需平衡，通過自由開放的競爭方式實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，在計劃經(jīng)濟體制下，社會資源完全由國家控制，市場機制的功能難以發(fā)揮，然而改革開放以后，政府手中積聚的行政審批權(quán)、計劃權(quán)并沒有完全消除，使得權(quán)力的觸角向市場領(lǐng)域延伸，美國學(xué)者戴慕珍指出:“在中國的市場化過程中，存在著一種‘地方政府主導(dǎo)的發(fā)展模式’(local state-led development)，地方政府憑借其正式官方地位和對社會資源的調(diào)配權(quán)力、培育發(fā)展地方工業(yè)，將本地企業(yè)納入行政管理范圍，既對企業(yè)提供經(jīng)濟依靠的后盾，又施加控制權(quán)力，從而形成了政府與企業(yè)之間的互利關(guān)系……”基層政府受到財政包干的影響，為了擴大收入來源積極介入企業(yè)運作，有些地方官員甚至扮演企業(yè)家的角色［19］［20］。地方政府參與到企業(yè)的經(jīng)營過程中，直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)和內(nèi)部的管理的行為，著名經(jīng)濟學(xué)家周振華稱之為“地方政府充當(dāng)經(jīng)濟主體”［21］165－166，強勢的經(jīng)濟發(fā)展取向、利益取向，使少數(shù)縣域政權(quán)組織以追逐部門利益、單位利益和個人利益為第一選擇，導(dǎo)致礦難、火災(zāi)、自然災(zāi)害、流行疾病在農(nóng)村接踵而至，這些危機事件背后潛藏的，是地方政府與企業(yè)錯綜復(fù)雜、難以割斷的利益鏈條。

從以上分析可以看出，轉(zhuǎn)軌時期縣域政府對國家權(quán)力的施行，存在一種“選擇式執(zhí)行的傾向”［22］。在某些部門或官員個人利益相關(guān)的行業(yè)，權(quán)力的觸角不斷向社會延伸，而對于國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，部分國家權(quán)力機關(guān)卻利用市場化的作用機制，推卸其提供社會公共產(chǎn)品的重要責(zé)任。對于這種違背社會主義市場經(jīng)濟和道義原則，扭曲中央國家政策精神的利己行為，有學(xué)者批判道:“地方政府執(zhí)行中央政府的約民政策，以此獲得權(quán)力，而它又抵制中央的約官政策，使其所獲得的權(quán)力成為用來謀取私利的不受制約的權(quán)力，公共權(quán)力私有化?！保?3］11隨著縣域政府權(quán)力的擴張，縣域政府作為一個獨立的利益整體，其“經(jīng)濟人”的角色逐漸壓倒它作為“公共事務(wù)管理者”、“公共物品提供者”的角色，在這樣的情況下，國家提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，無論是數(shù)量，還是質(zhì)量，必然大打折扣。

三、縣域政治權(quán)力生態(tài)惡化之根源:國家能力的不足

國家能力是決定一個政權(quán)生命力的最重要的因素，無論從其內(nèi)涵的精神，還是從其外延的拓展上看，對于國家能力概念的理解，都不應(yīng)僅僅局限于中央政府的層面，所以，國家能力不僅是指中央一級政府的能力，對于中國這樣一個超大規(guī)模，社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展以及民族融合勻質(zhì)化程度較低的國家來說，全國2000多個縣級政權(quán)以及縣級以下政權(quán)的施政能力理應(yīng)構(gòu)成國家能力的重要組成部分①國家能力在文中從廣義上理解，特指與國家權(quán)力相關(guān)的所有部門(黨政軍群)對內(nèi)部事務(wù)的公共治理能力，政府能力是狹義上理解，僅指政府行政管理部門的公共治理能力。。學(xué)者王紹剛等認(rèn)為國家能力包括汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力和強制能力［24］20－25，為了更好說明問題，針對縣域政治發(fā)展的現(xiàn)實情況，可以將國家能力大致劃分為:汲取能力、規(guī)范能力、分配能力、強制能力，這四種國家能力的強弱直接影響基層政權(quán)權(quán)威的穩(wěn)固。

汲取能力主要是國家征稅的能力。當(dāng)前縣域政府財政的長期虧空，已經(jīng)成為制約地方政治經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。財政的匱乏有其深刻的歷史原因和制度原因，1994年的分稅制后財權(quán)不斷向上集中，中央的財政收入占全國財政收入的 60%，而地方財政收入只占 40%［25］60，縣鄉(xiāng)政府在五級財力分配中處于弱勢，即使依靠轉(zhuǎn)移支付，仍然難以滿足地方公共事務(wù)開支的資金需求。而農(nóng)業(yè)稅的取消雖然暫時緩解了地方農(nóng)民的稅負(fù)負(fù)擔(dān)，卻加大了縣域政府的資金缺口。長期以來中國公共財政制度的缺失，是導(dǎo)致縣域政府財政陷于困境的根本因素，由于制度的安排缺乏理性的考量，各級權(quán)力部門在對公共財政資源的使用上不是通過上下級之間相互的制衡協(xié)調(diào)，以及相互之間的妥協(xié)與寬容，而是通過上下級之間極不均衡的利益博弈，如同弱肉強食一般，上級政府越強勢，下級政府就越弱勢，上級政府把問題一級一級往下壓，而下級政府則將地方的基本公共服務(wù)開支極度壓縮，將財政的壓力向社會轉(zhuǎn)移，隨著公共財政資源的分配規(guī)則逐漸偏移公共性的本質(zhì)，普通民眾就淪為了脆弱的受損者。

汲取能力的削弱極大地影響分配能力的發(fā)揮。分配能力是政府合理提取、分配公共資源的能力，分配能力得以強化的前提是地方公共財政的良性運轉(zhuǎn)，唯有此，政府才有足夠的財力為地方民眾提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(公共設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等)。然而，民眾并沒有從地方經(jīng)濟的發(fā)展中得到實惠。這其中的原因，可以解釋為縣域政府汲取能力的削弱使其無力承擔(dān)繁雜的公共事務(wù)開支，但更深層的，是由于中國的行政體制還沒有完全脫離全能體制的運行框架，各級政府功能缺少分殊，職能分工龐雜無度，導(dǎo)致政府部門之間事權(quán)關(guān)系的嚴(yán)重錯位，在這種不合理的縱向權(quán)力配置關(guān)系下，上級政府將地方公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任一級一級加壓給最基層的縣鄉(xiāng)政府，據(jù)統(tǒng)計，中國近70%的公共支出發(fā)生在省及省以下政府，其中55%以上的公共支出又發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級政府，這當(dāng)中又以縣、鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)的公共開支責(zé)任最重［26］32－34。公共物品的供給，是國家的重要職能，而不合理的責(zé)任分擔(dān)機制，必然限制縣域政府提取和分配公共物品的能力，社會福利的大幅度縮減會不斷降低民眾對政府的支持度。

市場經(jīng)濟的發(fā)展遵循優(yōu)勝劣汰的生存法則，這使社會的兩極分化難以避免，因此，國家的分配能力還體現(xiàn)為政府通過調(diào)控手段，防止社會資源的分配出現(xiàn)兩極分化，縮小貧富差距，維護社會公平。然而在市場經(jīng)濟的發(fā)展中，少數(shù)人借助轉(zhuǎn)型時期的制度短缺，躍升為農(nóng)村地區(qū)的富有階層，當(dāng)中一些人不斷對某些基層官員進行滲透、拉攏，權(quán)力與資本的結(jié)合，使原本就稀缺的社會資源向少數(shù)權(quán)貴集中，貧富分化的形勢更加惡化，1999年世界銀行的一份報告指出，中國自1985年以來的貧富分化“創(chuàng)造了世界紀(jì)錄”;對此，歐洲輿論在指出中國“出現(xiàn)嚴(yán)重的貧富懸殊”的同時，警告“如果繼續(xù)不顧一切代價只追求經(jīng)濟增長，這種發(fā)展勢頭將不可能持久”［27］。在爆發(fā)新中國成立以來最嚴(yán)重群體性事件的貴州甕安縣，一個吃低保人口38000(占全縣人口9%)的縣城，卻有少數(shù)擁有千萬資產(chǎn)的礦老板開著價值百萬的寶馬車［28］13，這典型反映了國家分配能力的微弱。

與此同時，縣域政府所表現(xiàn)出的規(guī)范能力也呈現(xiàn)衰微之勢。國家擁有凌駕于一切社會勢力之上的最高權(quán)威，它能夠協(xié)調(diào)社會力量、維護公共利益，并且在緊急情況下采取果斷的行動，制止危害國家穩(wěn)定與統(tǒng)一的破壞性行為，從而將各種社會沖突和矛盾限定在一定的范圍之內(nèi)，因此，國家的規(guī)范能力不光指維護國家利益方面，更是國家在保護公民個人財產(chǎn)和人身安全方面的能力彰顯。當(dāng)前縣域政府規(guī)范能力的不足體現(xiàn)在幾個方面:一是由于國家權(quán)力在某些領(lǐng)域的不適當(dāng)退出，社會的某些治理盲區(qū)被各種體制外的權(quán)威所操控。一個令人擔(dān)憂的現(xiàn)象:在近幾年全國大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)被大幅削減，根據(jù)民政部的統(tǒng)計，截至2005年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)35473個，比1996年減少近1萬個［29］。大規(guī)模的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成縣域政權(quán)的“空殼化”和基層政權(quán)功能殘缺不全，一些偏遠(yuǎn)的村寨處在政府管理的邊緣，完全失控，地方的公共治理長期處于軟弱渙散的狀態(tài)，在這種情況之下，各種體制外的權(quán)威趁勢興起，代行政府之職，使整個地方治理陷入極度混亂。貴州甕安縣人口僅有40余萬，但卻有“玉山幫”、“青龍幫”、“斧頭幫”、“菜刀幫”等大大小小十多個黑幫組織和流氓惡勢力團伙興風(fēng)作浪，其觸角延伸至社會事務(wù)的各個領(lǐng)域，以至于當(dāng)?shù)赜小按蠓渤隽耸拢當(dāng)[不平就找黑社會擺平”之說［28］129－132。規(guī)范能力弱化的表現(xiàn)之二，是農(nóng)村政策法規(guī)體系的嚴(yán)重缺失。亞里士多德曾說，法律就是秩序，有好的法律才有良好的秩序。法律是規(guī)范和約束公民個人和政府行為的國家強制性的制度安排，它是在憲法秩序的框架內(nèi)設(shè)立的一系列具體的操作規(guī)則和調(diào)控人們生產(chǎn)、生活和利益分配的制度體系，然而中國的法律是依靠國家力量強行推動的，在強大的行政動員體制下，國家將公民和地方政府牢牢控制，法律的實際作用并沒有發(fā)揮出來，然而，當(dāng)前社會關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變化，法律所調(diào)整的社會關(guān)系也日趨復(fù)雜，由于法律的制定脫離了其面對的制度環(huán)境，法律仍舊是形式上的東西，缺少外化的社會力量，難以發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范和調(diào)節(jié)作用，在社會公共治理的某些領(lǐng)域，法律規(guī)范與各種政策法規(guī)之間相互齟齬、互相對立，相互脫節(jié)迫使人們不得不繞開正式制度，使法律不能按照立法者的意圖對社會生活進行有效規(guī)范，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效能，由于法律的實施不能達到人們的正常預(yù)期，遵守規(guī)則不能獲得相應(yīng)的收益，因此法律作為正式制度得不到人們的遵守，導(dǎo)致社會運行缺乏制度規(guī)范。規(guī)范能力弱化的表現(xiàn)之三，是法律規(guī)則對公共權(quán)力部門缺乏有力的約束，形同虛設(shè)，缺乏應(yīng)有的力度，以《行政許可法》為例，行政人員既是約束、治理和規(guī)范的對象，又是負(fù)責(zé)約束、治理、規(guī)范行政行為的對象，由于法律背離了其所具有的強制性，而成為自律性的道德規(guī)范，法律無法限制政府權(quán)力，無疑加大了政府官員的道德風(fēng)險。規(guī)范能力的弱化，使一些矛盾和糾紛難以就地消化，日積月累，給地方社會的穩(wěn)定埋下禍根。

與前三者不同的是，強制能力在近幾年縣域政府的公共治理中既有強化之勢頭，也有弱化之表現(xiàn)。強制能力具體來說表現(xiàn)為國家憑借對暴力的壟斷，強制社會成員服從國家的權(quán)威。這種暴力是具有強制性的國家權(quán)力，是維護國家政權(quán)的重要基礎(chǔ)性力量，然而它比其他的行政權(quán)力更具膨脹性和侵犯性，因此，暴力的使用必須有其合理的限度，暴力的使用，一方面應(yīng)當(dāng)著力于保障公民的安全，另一方面，應(yīng)當(dāng)著力于維護國家體制威嚴(yán)，而超出這種限度的暴力，不但損害公民的權(quán)利和政府公信力，而且也使國家的權(quán)威受到嚴(yán)重的破壞。然而，在當(dāng)前部分縣域地區(qū)，強制力正畸變?yōu)槟承┱賳T和部門實現(xiàn)個人利益和部門利益的暴力工具，被不斷地強化:一是表現(xiàn)為縣域政府行政收費權(quán)和處罰權(quán)的濫用，一些行政部門和官員以權(quán)謀私，對普通民眾吃拿卡要，亂收附加費，大肆斂財，加重對社會的掠奪。二是在化解基層社會的各種矛盾糾紛中，地方官員作風(fēng)粗暴，暴力的濫用成為了較為普遍的現(xiàn)象。而另一方面，在國家權(quán)威遭受風(fēng)險和危機的關(guān)鍵時刻，縣域政府的強制能力卻發(fā)生萎靡，突出表現(xiàn)為縣域政府應(yīng)對外界環(huán)境變化和抵抗公共突發(fā)危機的經(jīng)驗不足，比如貴州甕安事件不斷惡化升級的過程中，當(dāng)?shù)毓賳T卻在緊要關(guān)頭等待觀望、行動遲緩、束手無策，導(dǎo)致象征國家權(quán)威的縣委縣政府大樓被嚴(yán)重?zé)龤?，?dāng)?shù)匾晃焕先藢Υ烁袊@:連中華人民共和國建立前的土匪也不敢燒縣政府［25］36。由此看來，隨著全能體制的瓦解，當(dāng)前國家權(quán)力對社會的控制大不如前，因此，在其他國家能力弱小的情況下，隨著民眾與政府之間對立情緒的加劇，強制能力已經(jīng)難以維系地方政權(quán)的穩(wěn)定。

結(jié) 語

在現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程中，國家權(quán)力施行與國家能力建設(shè)的前提，是國家行為的正當(dāng)性，即政權(quán)的合法性，這是國家權(quán)威穩(wěn)固的基礎(chǔ)。然而，在某些公共職能領(lǐng)域，不適當(dāng)?shù)胤艡?quán)會削弱國家的制度能力，如同美國學(xué)者福山所指出，一些發(fā)展中的國家和地區(qū)由于沒有把國家職能范圍的最小化與國家政權(quán)強度的最大化區(qū)分清楚，“在縮減國家職能范圍的進程中，它們一方面削弱國家力量的強度，另一方面又產(chǎn)生出對另一類國家力量的需要，而這些力量過去不是很弱就是并不存在?！保?3］26由于國家在削減其職能范圍的同時也削減了國家能力，從而導(dǎo)致無能國家、失敗國家。政治學(xué)者李強教授對此深刻地指出，中國長期以來的政治發(fā)展遵循著強國家權(quán)力，弱國家能力的特點，而當(dāng)前由于計劃經(jīng)濟體制下國家權(quán)力過大的后遺癥還沒有消除，導(dǎo)致了中國國家能力的衰微［3］18，在國家權(quán)力的不適當(dāng)收縮與國家能力衰微的態(tài)勢下，部分縣域政權(quán)的公共治理步履維艱，其政治權(quán)威獲得與維持的手段所剩無幾，由此導(dǎo)致縣域政治權(quán)力生態(tài)的極度惡化。

縣域政治是國家政權(quán)的末梢，正所謂基石不固，地動山搖!當(dāng)下中國部分縣域地區(qū)政治權(quán)力生態(tài)惡化之現(xiàn)象背后，潛伏著中國國家能力衰微的危機，值得高度警惕，而從制度入手，通過各種形式的國家構(gòu)建重塑縣域政權(quán)國家機器，在縮小國家權(quán)力范圍的同時強化縣域政府的公共治理能力，在限制國家專斷權(quán)力的基礎(chǔ)上強化縣域政府提供公共物品和公共服務(wù)的能力，是縣政治理的緊迫任務(wù)。因此，在市場化改革的背景下，縣域政權(quán)國家構(gòu)建的過程至少涉及以下方面:

其一，通過完善行政體制改革，強化縣域政權(quán)職能的完備性。依照哈貝馬斯的概括，國家機構(gòu)的合理化表現(xiàn)為:依據(jù)集中的和穩(wěn)定的稅賦體系，控制集中領(lǐng)導(dǎo)的軍事權(quán)力，壟斷立法和法律權(quán)力，通過專職官員統(tǒng)治的形式組織行政管理［30］274－276。國家能力的強大，最終體現(xiàn)為國家為其社會成員提供公共物品和公共安全方面的有效性。因此，要合理劃分各級政府的公共服務(wù)職能，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的政府間關(guān)系，對上級政府來說要通過宏觀調(diào)控、權(quán)力監(jiān)督等自上而下的權(quán)力監(jiān)督約束，促使政權(quán)體系內(nèi)部運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，使基層政府堅決落實中央政府惠農(nóng)政策的要求，促使基層政府從追求部門利益的“經(jīng)紀(jì)人”角色回歸到“公共服務(wù)提供者”和“公共產(chǎn)品供給者”的角色上。

其二，通過國家權(quán)力的強制作用，為地方社會提供必要的法律與秩序，強化縣域政權(quán)的規(guī)范能力與保護能力。對于縣域地區(qū)而言，當(dāng)務(wù)之急，一是中央政府制定統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、科學(xué)的政策法規(guī)體系，清除那些不合時宜的政策法規(guī);二是通過法律保障公民的個人權(quán)利和私有產(chǎn)權(quán)，保障公民的人身安全，為地方社會經(jīng)濟的發(fā)展提供制度規(guī)則，同時要強化政府依法行政的執(zhí)政理念，通過不斷完善公共權(quán)力的民主監(jiān)督機制和行政法規(guī)，強化社會主義民主法治來對國家及政府官員的行政權(quán)力以及公民的行為進行合理的限制，型塑依法(照章)辦事的制度文化。

最后，通過國家權(quán)力對社會價值的權(quán)威性分配作用，使社會資源的配置達到合理、高效，強化縣域政權(quán)的分配能力和財政的汲取功能。通過發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)等的杠桿作用，縮小不同群體、不同地區(qū)之間的收入差距;同時完善公共財政體制，使基層政府的財政汲取能力得到顯著地提高，財政資源的合理提取，能夠為基層政府權(quán)力的行使提供足夠的資金支持，進而實現(xiàn)縣域地區(qū)公共服務(wù)和公共物品供給的均等化，最終實現(xiàn)地方社會的公平與正義。

社會機制的良性發(fā)展需要完備的政治體制結(jié)構(gòu)，在一個與市場經(jīng)濟和市民社會相適應(yīng)的現(xiàn)代國家體制下，各種社會的權(quán)威結(jié)構(gòu)和功能趨于合理，政治民主化和法治憲政得以實現(xiàn)，從而使政治權(quán)威的合法性增強，概而言之，當(dāng)前縣域政治發(fā)展面臨的危機，不光是部分地區(qū)所遭遇的權(quán)威流失現(xiàn)象，而是整個中國政權(quán)體系所面臨的公共權(quán)威的整體危機，因此，需要以制度改革為切入點，實現(xiàn)現(xiàn)代國家的構(gòu)建，無論如何，這一目標(biāo)的實現(xiàn)，在中國現(xiàn)代國家建設(shè)的過程中，在中國民主制度發(fā)育尚不成熟的現(xiàn)階段，將艱巨而復(fù)雜。

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［責(zé)任編輯 王治國 責(zé)任校對 王景周］

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1000－5072(2011)01－0074－08

2010－10－29

羅 筠(1981—)，女，貴州貴陽人，貴州大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，主要從事當(dāng)代中國地方政府與政治研究。

貴州省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《縣域政治與國家能力建設(shè)——以甕安事件為透視點》(批準(zhǔn)號:HQ01);貴州大學(xué)引進人才科研項目《轉(zhuǎn)軌時期的縣政治理與邊界沖突——基于政府權(quán)能邊界的視角》(批準(zhǔn)號:GDBY2010006)。