逐步推行基本醫(yī)療保險均等化
——醫(yī)療保險法制化建設的重大課題

文/宋曉梧

逐步推行基本醫(yī)療保險均等化
——醫(yī)療保險法制化建設的重大課題

文/宋曉梧

“十二五”規(guī)劃綱要明確指出“城鎮(zhèn)職工和居民享有基本醫(yī)療保險，農(nóng)村居民享有新型農(nóng)村合作醫(yī)療”是“十二五”時期基本公共服務的重點之一，同時提出要推進基本公共服務均等化。隨著《中華人民共和國社會保險法》的施行，基本醫(yī)療保險制度建設開始步入法制化軌道，醫(yī)療保險均等化也將成為法制化建設的重大課題。

一、公共服務均等化——從醫(yī)改試點到法制建設的“拐點”

縱觀我國基本醫(yī)療保險改革歷程，首先從兩江試點開始先行探索經(jīng)驗，進而以部門規(guī)章或黨中央、國務院的決定、指導意見推廣，直至實現(xiàn)基本醫(yī)療保險的全覆蓋。以試點作為改革的第一步有其特殊的歷史條件。其時，我國處在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟漸進轉軌、農(nóng)業(yè)國向工業(yè)化高速轉軌的時期，加之地區(qū)發(fā)展不平衡，部分地區(qū)、人群率先試點，是突破舊體制、建立新體制的破冰之旅，同時也規(guī)避了全局性的彎路。因此醫(yī)改試點對實現(xiàn)全民醫(yī)保具有重大的歷史意義。

但是，我們也應清醒地看到試點的局限性，即無法律強制性，推行難度大，尤其是試點初期，醫(yī)保經(jīng)辦人員為宣傳動員企業(yè)職工、居民參保，可謂“撕破臉皮子，磨破嘴皮子，跑破鞋底子”。更重要的是，醫(yī)保待遇水平具有較強的剛性，試點總是在特定時段、特定地域、特定人群中推行，難以避免部分地區(qū)、人群和其他地區(qū)、人群的待遇水平差距過大，如缺乏統(tǒng)籌兼顧，則會出現(xiàn)醫(yī)療保險待遇逆向調(diào)節(jié)的現(xiàn)象。在城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險覆蓋4.5億人、農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋8.4億人的背景下，基本醫(yī)療保險制度建設的重點需要從“有無”向“均等”轉化，醫(yī)保試點已經(jīng)不能滿足實現(xiàn)基本醫(yī)療保險均等化的要求，需要通過法制化來實現(xiàn)，基本醫(yī)療保險服務均等化將成為醫(yī)改試點到法制化建設的“拐點”。

二、基本醫(yī)療保險均等化

實現(xiàn)基本醫(yī)療保險均等化面臨三個方面的問題，即制度差異、區(qū)域差異、特權差異。

（一）基本醫(yī)療保險的制度差異

制度差異是客觀存在的，這是由于經(jīng)濟生活本身就有差異，解決這個問題并不能一蹴而就。有些人出于良好的意愿，忽略現(xiàn)實存在的差異，希望建立大一統(tǒng)的、不分人群的醫(yī)療保險制度。這種在計算機中不到一分鐘可以構建的統(tǒng)一只能是理想狀態(tài)，在實際工作中，即便是1998年就已全面實施的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，直至現(xiàn)在都未完全實現(xiàn)制度內(nèi)統(tǒng)一。因此，解決制度差異、實現(xiàn)基本公共服務均等化并不是確定一個絕對標準。

解決制度差異，第一步可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度和農(nóng)村居民醫(yī)療保險制度的統(tǒng)一，因為二者都是普遍關聯(lián)原則，與就業(yè)關系不大，但絕對標準是不可能一下拉平的，還需要較長時間。兩者的統(tǒng)一有利于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關系，而不是進一步擴大城鄉(xiāng)一次分配的差距?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)差距按照城市居民的可支配收入和農(nóng)村居民的純收入來算，一次分配差距在3.33倍左右，但是加上醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險和福利的轉移，城鄉(xiāng)差距擴大到5-6倍，這是一個比較典型的逆向轉移問題，也是下一步應該解決的問題。

就業(yè)關聯(lián)原則和普遍關聯(lián)原則這兩種不同性質(zhì)的醫(yī)療保險制度應該保持相對穩(wěn)定。包括美國在內(nèi)的國家，凡是與就業(yè)相關聯(lián)的制度并不是指所有人都享受同樣的標準，也和實際收入聯(lián)系在一起的。職工基本醫(yī)療保險實行就業(yè)關聯(lián)原則，權利和義務有對等關系，對這一項目而言，提均等化似乎不太貼切。我也曾對這一提法感到疑惑，后來考慮到中央文件中已明確把基本醫(yī)療保險列入基本公共服務范圍，且均等化有利于克服逆向轉移問題，從積極的方面著想，可以把就業(yè)關聯(lián)項目的相對合理標準理解為均等化。

（二）基本醫(yī)療保險的地區(qū)差異

人均基本醫(yī)療保險支出與經(jīng)濟發(fā)展水平的關聯(lián)度也比較高。如下圖所示，2005年全國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險待遇平均水平為782.7元，其中上海、北京和天津經(jīng)濟發(fā)展水平較高，人均基本醫(yī)療保險待遇水平也高，分別為2009.9元、1352.5元和1041.8元，江西、貴州、吉林、河南和山西經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人均基本醫(yī)療保險待遇水平也低，分別為407.6元、474.1元、474.3元、475.8元和484.8元。最高水平與最低水平之間的差距為1602.3元，前者為后者的4.93倍。在2010年這個差距也并未縮小，仍在進一步擴大。如圖所示，上海本身收入就高，醫(yī)療保險待遇水平更高。這個資料老了一點，但近期的我沒收集到。北京去年基本醫(yī)療保險最高報銷額度提高到30萬元，其他省會城市多數(shù)是5-6萬元，說明逆向轉移的問題近年來沒有解決。

以神木為例，“神木模式”是政府高補貼的全民醫(yī)療保險制度，并不是全民免費醫(yī)療保險制度。它主要是通過改善醫(yī)保給付結構，提高了絕大多數(shù)擁有神木戶籍人口的城鄉(xiāng)參保居民住院費用實際補償率。2009年3月至2010年8月，神木縣患者在縣內(nèi)住院費用的實際補償率穩(wěn)步上升，由最初的不足72%穩(wěn)步上升到86%左右。而在醫(yī)改之前，當?shù)刂挥谐擎?zhèn)職工和公務員才可以達到這一水平。與其他地方相比，神木的封頂線為30萬元，這個標準在全國較少見，而西安市的封頂線也僅為5萬元。神木由于擁有煤炭資源，財政相對豐厚，全國絕大多數(shù)市、縣能夠承擔起的封頂線是多少？在試點探索過程中可以考慮不同地區(qū)的實際情況，但基本醫(yī)療保險立法就要考慮均等化的方向。

（三）基本醫(yī)療保險的特權差異

圖 2005年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人均待遇水平

基本醫(yī)療保險制度的特權差異解決難度較大。1998年國務院發(fā)布的《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》要求“城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)、機關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險?！钡侵两袢杂胁糠謾C關事業(yè)單位還在延續(xù)計劃經(jīng)濟體制下的公費醫(yī)療制度。即便一些地區(qū)參加了，但還存在一些過高附加的待遇。相關資料顯示，一些省級基本醫(yī)療保險報銷大致分六類：廳局與1949年前參加工作的老干部發(fā)生的醫(yī)療費用全報；普通公務員報銷90%；大型國企職工報銷70%；一般參保人員報銷50%-60%；農(nóng)民40%左右。這樣的報銷比例與不同群體間一次分配的差距相比，仍然是一種逆向轉移，這不僅加劇了籌資的不公平性，也引起了廣大企業(yè)參保職工的不滿。隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，群眾的視線會從“有無”問題中轉移到“均等”問題。

此外，政府和一些行政性壟斷行業(yè)的職工福利待遇過高。國家審計署最近公布了大型國有企業(yè)統(tǒng)計報告。以南方電網(wǎng)公司為例，違規(guī)發(fā)放職工福利（職工住房、醫(yī)療等補貼）涉及資金共計38億。這些問題都是在醫(yī)療保險立法時需要認真研究的。

三、加快醫(yī)療保險法制化進程

加快基本醫(yī)療保險法制化進程要逐步協(xié)調(diào)、平衡制度之間、區(qū)域之間、人群之間的基本醫(yī)療保險待遇水平，即逐步推行基本服務均等化。但是需要明確的是，基本醫(yī)療保險服務均等化并不是搞平均主義。對于普遍關聯(lián)原則的項目即城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和農(nóng)村新型合作醫(yī)療可以設定絕對值標準。對于就業(yè)關聯(lián)原則的項目即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險可以設定相對值標準。無論實行哪種原則的項目，都應逐步解決逆向調(diào)節(jié)出現(xiàn)的“馬太效應”。

此外，實現(xiàn)基本醫(yī)療保險服務均等化應通過立法明確各項基本醫(yī)療保險制度的籌資及待遇水平，合理確定中央統(tǒng)籌管理基本醫(yī)療保險的職能權限，中央要平衡協(xié)調(diào)區(qū)域間基本醫(yī)療保險待遇水平，加大對落后地區(qū)、貧困群體的財政支持力度。過去中央定原則，地方根據(jù)自己的財力自行確定具體方案，必然會帶來一次分配收入高的地區(qū)，基本醫(yī)療保險待遇水平也高。如果從基本公共服務均等化的角度看，這是有問題的。包括基本醫(yī)療保險在內(nèi)的基本社會保障事權應當適當集中到中央，由中央政府統(tǒng)籌平衡各地的基本保障待遇水平。方向是逐步縮小差距，至少要抑制逆向轉移的趨勢。

中國與美國的國情不同，我們也從來沒有照抄照搬美國或哪一國的醫(yī)改方案。但下一步搞基本醫(yī)療保險立法，在抑制逆向轉移方面，可以借鑒一下2009年11月美國眾議院通過的《美國大眾健康醫(yī)療法》。該項立法體現(xiàn)了一定的扶弱的原則，例如：對低收入醫(yī)療照顧計劃受惠者改進和簡化財政援助手續(xù)；對收入高于50萬美元的個人及收入高于100萬美元的家庭，征收其收入5.4%的額外費用；對那些不給予雇員健康保險覆蓋的雇主，設立8%的工資稅，工資總額不超過50萬美元的小企業(yè)雇主可以豁免，8%的工資稅從年度工資總額50萬美元到75萬美元中分段收取。

我國至今未出臺專門的醫(yī)療保險立法，在《社會保險法》第23條至32條有關醫(yī)療保險的規(guī)定中，體現(xiàn)了醫(yī)療保險的主要立法原則，但互濟性不突出。按照“十二五”規(guī)劃提出的公共服務均等化方向，基本醫(yī)療保險立法應突出公平共享與社會互濟的特性。

（本文根據(jù)宋曉梧在“中國醫(yī)療保險研究會2011年年會暨第五屆和諧社會與醫(yī)療保險論壇”上的發(fā)言整理）

（作者單位：中國經(jīng)濟體制改革研究會）