城市貧困救助的目標(biāo)定位問題
——以中國城市居民最低生活保障制度為例

林閩鋼

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系,江蘇南京 210093)

城市貧困救助的目標(biāo)定位問題
——以中國城市居民最低生活保障制度為例

林閩鋼

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系,江蘇南京 210093)

社會救助的目標(biāo)定位是社會救助制度的核心問題。通過對我國城市居民最低生活保障制度的設(shè)標(biāo)和尋標(biāo)所存在問題的分析,本文提出我國“城市居民最低生活保障制度”要走向“城市居民最低收入支持制度”,目標(biāo)定位要從原來的“收入定位”走向“收入(財產(chǎn))+類別定位 +需求定位”。在“城市居民最低收入支持制度”中,集成“基礎(chǔ) +分類”的救助目標(biāo),即最低生活保障 +家庭分類救助,家庭分類救助的對象是面向最低生活保障家庭和最低生活保障邊緣家庭,同時通過設(shè)計和實施:貧困家庭的“兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助金”、“殘疾人照顧補(bǔ)助金”、“老年人照顧補(bǔ)助金”和“單親家庭補(bǔ)助金”等等救助項目,促進(jìn)社會救助體系的轉(zhuǎn)型。

城市貧困救助;城市居民最低生活保障制度;目標(biāo)定位

一、問題的提出

社會救助的目標(biāo)定位(targeting)是有關(guān)救助對象的界定問題,因而它是社會救助制度的核心問題,直接影響到社會救助的績效,也直接決定了社會救助的發(fā)展方向。

社會救助中的目標(biāo)定位通常指將稀缺資源有效地分配給那些最需要的人。社會救助目標(biāo)定位的一般方法有:類別定位,即根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn),如老年人、殘疾人、失業(yè)者或單身父母等特征來定義申請救助群體的類別,在此基礎(chǔ)上有針對性地分配救助資源;財產(chǎn)定位是指對申請人進(jìn)行家計調(diào)查,獲得有關(guān)收入水平和財富狀況的資料,在此基礎(chǔ)上根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定其是否有資格享受救助待遇以及相應(yīng)的救助水平;需求定位是指還有一種考慮目標(biāo)人群的特定需要,如因身有殘疾的人突發(fā)疾病等產(chǎn)生的額外開支等定位,以此對其進(jìn)行更為詳細(xì)的調(diào)查來確定目標(biāo)人群以及相應(yīng)的給付標(biāo)準(zhǔn)①。

目標(biāo)定位主要涉及兩個方面的問題,第一,如何界定目標(biāo)定位政策中的“最需要的人”,將福利資源的使用定位于最需要的人群身上,并對其受益資格做出詳細(xì)的規(guī)定。第二,如何將有限的資源定位于“最需要的人身上”,這事實上是“選擇性政策”的某種延續(xù)和發(fā)展②。從目標(biāo)定位的操作來看,主要涉及兩個主要環(huán)節(jié),第一是設(shè)標(biāo),主要涉及受益標(biāo)準(zhǔn)的確定;第二是尋標(biāo),根據(jù)已有的標(biāo)準(zhǔn)找到合乎資格的受益人③。

我國城市居民最低生活保障制度是我國社會救助體系的基礎(chǔ)性制度,它的產(chǎn)生直接與我國國有企業(yè)改革密切相關(guān)。在 20世紀(jì) 90年代,隨著中國改革的推進(jìn),特別是國有企業(yè)改革全面展開,失業(yè)浪潮涌現(xiàn),1998年城鎮(zhèn)實際失業(yè)人口,包括登記失業(yè)人員、下崗失業(yè)人員和農(nóng)民工失業(yè)人員在 1540至 1600萬人之間,實際失業(yè)率在 8%左右④。在這一時期,國有企業(yè)改革以及體制轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的大量失業(yè)和下崗、待崗人員,人數(shù)在 20世紀(jì) 90年代劇增,正是經(jīng)濟(jì)體制改革、城鎮(zhèn)貧困人口結(jié)構(gòu)及其貧困家庭致因發(fā)生重大變化的背景下,1993年6月開始,以上海為代表的各地方開始探討新的貧困家庭救助制度。從我國城市居民最低社會保障制度來看,一開始它就直接定位于“保障基本生活”。

到 2009年底,我國城市居民最低生活保障制度的人數(shù)達(dá)到 2345.6萬,全年各級財政共支出最低生活保障資金 482.1億元,其中,中央財政補(bǔ)助資金達(dá)到 359.1億元⑤,占 74.49%。同時,隨著農(nóng)村居民最低社會保障制度的全面實施,我國居民最低生活保障制度已成為了國家社會保障制度的主體制度之一。

本文關(guān)注的主要問題是:我國城市居民最低生活保障制度在目標(biāo)定位方面,設(shè)標(biāo)和尋標(biāo)中存在哪些方面的問題?隨著國家財力的增加和人民生活水平的提高,我國城市居民最低生活保障制度如何進(jìn)行目標(biāo)再定位?

二、中國城市居民最低生活保障制度的設(shè)標(biāo)問題

(一)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與基本需要滿足問題

表 1 2009年中國城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與城市最低收入戶衣食消費的比較

城市居民最低生活保障制度屬于現(xiàn)金型社會救助 (social assistance in cash)就是為目標(biāo)群體提供現(xiàn)金支持,通稱“救濟(jì)金”,一般而言,現(xiàn)金支持只能幫助目標(biāo)群體維持某種最低的生活水平,因此,這類現(xiàn)金型社會救助又被稱為“最低收入支持項目”。

按照《城市居民最低生活保障條例》第六條規(guī)定:城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用,并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費用以及未成年人的義務(wù)教育費用確定。全國各地采取了不同的方法來確定城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn):有的城市是用市場菜籃方法測算;有的城市是用恩格爾系數(shù)法;有的城市是用比例法。如浙江省規(guī)定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的 40%,如吉林最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以上年度城鎮(zhèn)居民可支配收入的 20%進(jìn)行計算等等。

通過選取衣食作為最基本生活項目,對我國城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最低限進(jìn)行評估,測算的結(jié)果如表 1所示。

按城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與城市最低收入家庭人均月衣食消費支出之比值要大于、等于 1來測算,12個省 (市)沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。也即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的“保基本生活”,雖然是從絕對貧困內(nèi)涵來確定的,從測量結(jié)果來看,還有不少城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)還沒有達(dá)到“?；旧妗钡囊?。

(二)家計調(diào)查與福利污名

家計調(diào)查(means-test)是在社會救助制度中被用來考察救助申請人家庭收入等方面狀況的一種做法。家計調(diào)查的必要性和正當(dāng)性在于津貼申請人“有理由通過接受財產(chǎn)調(diào)查來證明自己的需要”。能否得到社會救助的關(guān)鍵是申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府確定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)線。最突出特點是其“選擇性”原則及覆蓋群體的針對性。而正是家計調(diào)查被認(rèn)為造成了福利污名,“由于太多人堅信家計調(diào)查的污名效應(yīng)的假設(shè)以至于它幾乎成了經(jīng)過深思熟慮后得出的事實”⑥。在歐洲,許多關(guān)于社會保障中的家計調(diào)查問題,往往都集中在污名這個問題上,同時,家計調(diào)查型的福利項目也常常被認(rèn)為是帶有侮辱性的⑦。

(1)城市最低生活保障申領(lǐng)程序的嚴(yán)格與最低生活保障對象領(lǐng)取救助心情高興的反差⑧。我國城市最低生活保障家庭申領(lǐng)程序是復(fù)雜和嚴(yán)格的,一般申請程序是:申請享受城市居民最低生活保障待遇,按屬地管理原則,以家庭為單位,向戶籍所在地的街道辦事處、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府或受委托的社區(qū)居委會提出書面申請,街道辦事處、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府對申請人所提供的材料進(jìn)行初步審核,基本符合保障條件的,發(fā)給《城市居民最低生活保障待遇審批表》。申請人在填寫《申批表》后,由街道辦事處、鎮(zhèn) (鄉(xiāng))人民政府送交社區(qū)居民委員會。社區(qū)居民委員會在接到《審批表》五個工作日內(nèi)采取張榜公布的形式,征求群眾意見,并及時將收集的群眾意見和了解的情況上報街道辦事處、鎮(zhèn) (鄉(xiāng))人民政府。街道辦事處、鎮(zhèn) (鄉(xiāng))人民政府應(yīng)及時對申請人家庭生活水平和收入情況以及有關(guān)證明材料進(jìn)行調(diào)查核實。調(diào)查核實工作應(yīng)在收到社區(qū)居民委員會上報《審批表》之日起十個工作日內(nèi)調(diào)查審核完畢,并張榜公布初審結(jié)果,同時將有關(guān)材料和初審意見報送縣(區(qū))民政局?？h(區(qū))民政局應(yīng)對街道辦事處、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府上報的初審材料進(jìn)行全面審查并在五個工作日內(nèi)做出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定。

為提高最低生活保障制度目標(biāo)定位的效率,許多地方政府采取民主評議以及張榜公示的做法。民主評議主要由最低生活保障制度的基層管理機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行民主評議會,主要在社區(qū)組織進(jìn)行。民主評議會的組成人員一般是社區(qū)居委會半數(shù)以上的工作人員,民政聯(lián)絡(luò)員以及轄區(qū)的居民代表。民主評議的時間很多地方有些細(xì)微差別,通常一季度一次。主要是以已納入最低生活保障救助的對象以及申請最低生活保障救助的困難群眾的實際生活水平為依據(jù),對這些家庭的收支等方面進(jìn)行全面評議,看其人均收入水平是否低于該轄區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),看其日常平均支出水平、生活水平是否高于轄區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。民主評議的程序一般首先由社區(qū)居委會指定一名代理人介紹原有最低生活保障對象的基本情況,并通報本社區(qū)擬定退出最低生活保障人員的名單及理由,同時社區(qū)小組長介紹申請納入最低生活保障救助的困難群眾的家庭情況,供群眾代表民主評議,最后無記名投票表決。

民主評議的方式被認(rèn)為有效彌補(bǔ)了以家計調(diào)查為基礎(chǔ)的目標(biāo)定位方式的缺陷和不足,尤其是對清退由于生活水平提高而不再符合最低生活保障救助條件的居民起到了較好的作用。但最低生活保障申請程序政策要求定期核實申請人的家庭收入情況,并在街道社區(qū)公示,一般認(rèn)為最低生活保障救助對象在申請和領(lǐng)取最低生活保障救助過程中會有受辱心態(tài)。

但我們已有的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,在被調(diào)查的 503名最低生活保障對象中,只有 15.9%的人“感到難為情”,有 59.4%的人“感到很高興”,形成城市最低生活保障申領(lǐng)程序的嚴(yán)格與最低生活保障對象領(lǐng)取救助心情高興的反差⑨。

(2)福利污名形成的因素分析。我們已有的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,在引入年齡、性別、民族、政治面貌等變量以后,發(fā)現(xiàn)最低生活保障對象領(lǐng)取最低生活保障金的心情并無顯著性差異,但在控制文化程度變量以后,最低生活保障對象領(lǐng)取最低生活保障金的心情呈現(xiàn)顯著性差異,進(jìn)一步引入性別、年齡、就業(yè)狀況等變量作為控制變量,差異性并沒消失,最低生活保障對象的污名感與文化程度有一定的關(guān)系,文化程度較高的人污名感相對強(qiáng)。

除了文化程度這個影響因素以外,為了進(jìn)一步分析城市最低生活保障制度在實踐過程中的污名感問題,選取了以下幾個因素作為多因素方差分析的自變量:居住地、性別、政治面貌、婚姻狀況、主要經(jīng)濟(jì)來源、住院或手術(shù)、慢性病情況、年齡、子女教育狀況、就業(yè)狀況、消費支出、住房面積、領(lǐng)取最低生活保障年數(shù)。其中,居住地、子女教育狀況的主效應(yīng)達(dá)顯著水平。居住地影響城市貧困居民在申請最低生活保障過程中的污名感,主要是和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)系。因此,在一定程度上講,發(fā)達(dá)地區(qū)的城市貧困居民,其在申請最低生活保障救助過程中的污名感相對要強(qiáng)一些。

“子女教育狀況”這個變量主要是描述申請最低生活保障救助的貧困對象是否有子女在學(xué)校上學(xué)。多因素方差分析顯示,是否有子女在學(xué)校上學(xué)直接影響了城市貧困居民申請最低生活保障救助過程中的污名感。如果有子女在學(xué)校上學(xué),其父母在一定程度上要顧及到子女的自尊心,不希望子女在學(xué)校因為家庭經(jīng)濟(jì)條件差而遭受一些不公正的待遇,因此,這類貧困居民在申請最低生活保障救助過程中就更容易產(chǎn)生污名感⑩。

從以上的分析中可以看出:城市最低生活保障家庭污名感的表現(xiàn)是與預(yù)料的結(jié)果相反,對于這一現(xiàn)象,存在兩個方面的原因:

第一,我國城市最低生活保障制度是定位于“?；旧睢?而在實際操作中更是以絕對貧困者為對象,受助的最低生活保障對象為了生存需要,污名感轉(zhuǎn)而是其次的問題。

第二,最低生活保障的“含金量”陡升導(dǎo)致申請者的污名感降低。城市貧困家庭在獲取最低生活保障資格以后,就會有一系列的最低生活保障救助之外的其他補(bǔ)助。附帶福利項目涵蓋了日常生活、教育、醫(yī)療、住房、司法等領(lǐng)域的救助,正是由于這些疊加的救助項目,使最低生活保障的含金量陡然增高,解決了最低生活保障家庭的實際困難。這些附帶福利項目本身并不是最低生活保障制度的內(nèi)容,但是要享受到這些附帶福利,首要的前提就是取得最低生活保障資格。最低生活保障資格的“門檻”意義就凸顯出來。這就需要重新審視當(dāng)前的最低生活保障制度,對基本需要的滿足不應(yīng)該僅僅局限于滿足基本生存需要。

(三)動態(tài)率與“花錢買穩(wěn)定”

退出動態(tài)率是指累計全年退出最低生活保障總?cè)舜纬暝缕骄畹蜕畋Ｕ蠈ο髷?shù)。它是反應(yīng)最低生活保障制度管理的一個主要指標(biāo)。

表 2 2008-2009年城市居民最低生活保障制度退出動態(tài)率

從目前來看,各省的最低生活保障退出動態(tài)率都不高,現(xiàn)有城市最低生活保障人口的變化,多是自然因素所致。以退保人口為例,退出城市最低生活保障的家庭主要是那些保障對象已死亡、到了領(lǐng)取退休金年齡、子女結(jié)束學(xué)業(yè)開始工作等家庭。通過城市最低生活保障制度實施 10多年來看,城市最低生活保障人數(shù)基本穩(wěn)定在二千萬到三千萬之間,已有的調(diào)查結(jié)果顯示,在最低生活保障家庭的基本構(gòu)成中,33. 7%的家庭有殘疾人,64.9%的家庭有慢性病人?。大多數(shù)最低生活保障家庭依靠自身難以改變生活狀態(tài),而最低生活保障制度發(fā)揮了對他們生活的維持作用,在這一意義上,城市最低生活保障也被認(rèn)為是政府花最少的錢獲得最大政治效果的制度,也是通常所說的“花錢買穩(wěn)定”制度。

總之,中國城市居民最低生活保障制度的設(shè)標(biāo)問題,由于是絕對貧困的設(shè)標(biāo),導(dǎo)致受助對象污名感低,動態(tài)率低,城市最低生活保障制度成為維護(hù)社會問題的一項政治投資制度。

三、中國城市居民最低生活保障制度的尋標(biāo)問題

城市居民最低生活保障制度的尋標(biāo)就是在城市居民中找到符合享受最低生活保障救助條件的對象。城市居民最低生活保障制度的目標(biāo)識別,涉及到多方面,從目前來看,城市居民最低生活保障制度的尋標(biāo)存在以下問題:一是申請人的身份和成員,要確認(rèn)其為城市居民身份和共同生活的家庭成員存在操作上的困難;二是申請人家庭生活水平,確認(rèn)是否能成為屬地城市救助的對象也存在操作上的困難。

(一)城市居民身份和家庭成員認(rèn)定問題

《城市居民最低生活保障條例》第二條規(guī)定:“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民,凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的,均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。目前認(rèn)定城市居民的主要方法是看申請人持有的戶籍是不是非農(nóng)業(yè)戶口。

隨著我國戶籍管理制度改革步伐的加快,越來越多的地區(qū)取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分。在這些地方,戶籍上已區(qū)分不出農(nóng)村居民和城市居民。另一方面,由于人員流動加劇,戶籍管理已相當(dāng)復(fù)雜,人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重。如果居住地所在區(qū)離戶籍地不遠(yuǎn),最低生活保障工作人員還可以進(jìn)行跨地域調(diào)查、探訪。如果居住地距離戶籍所在地很遠(yuǎn),最低生活保障工作人員就難以掌握最低生活保障家庭的具體生活情況。這種情況,不可避免會出現(xiàn)漏?；蛑貜?fù)救助的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村最低生活保障制度的建立,最低生活保障日益成為一項覆蓋全民的社會保障政策。在這種情況下,如何確認(rèn)最低生活保障申請人是應(yīng)當(dāng)享受城市居民最低生活保障,還是應(yīng)當(dāng)享受農(nóng)村居民最低生活保障,就成為一個突出的問題。

城市居民最低生活保障在制度設(shè)計上是一項按家庭人口平均計算收入的政策,也就是以家庭為救助單位。這就涉及到家庭成員的界定問題?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》規(guī)定申請最低生活保障應(yīng)當(dāng)以“共同生活的家庭成員”為單位。根據(jù)《婚姻法》關(guān)于撫養(yǎng)、扶養(yǎng)以及贍養(yǎng)關(guān)系的有關(guān)規(guī)定,家庭成員一般具有法定的贍撫(扶)養(yǎng)權(quán)利或義務(wù)。認(rèn)定“共同生活的家庭成員”一般以戶籍登記人口為依據(jù)。

在城市居民最低生活保障制度的實施過程中,會遇到比較多的情況,如有的是同一戶口的家庭成員,但并不共同生活,比如外出打工、上學(xué)人員等;有的是非同一戶口,但共同生活家庭成員,如未遷戶口的夫妻、將孩子戶口掛靠在別人家、農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口混居等;還有的是非同一戶口、不共同生活,但卻屬于家庭成員,如外地讀書、服兵役、服刑人員等。目前城市最低生活保障制度對家庭成員的確認(rèn)還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?。

(二)城市家庭生活水平核實問題

根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定,只有家庭平均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭才能享受最低生活保障救助。因此,家庭人均收入的核準(zhǔn),確認(rèn)其是否低于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)成為城市居民最低生活保障制度實施的關(guān)鍵。

《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定,管理審批機(jī)關(guān)可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式,對申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實。在實際操作中,主要是采取最低生活保障申請人出示收入證明、社會救助工作人員入戶調(diào)查和鄰居取證的方式展開。從操作上來看,符合我國國情,起到一定的效果,但卻無法消除瞞報、少報或者不報個人及家庭收入的情況。為了彌補(bǔ)家庭收入審核手段的不足,各地采取民主評議、社區(qū)公示等辦法。同時,由于《城市居民最低生活保障條例》未規(guī)定審核最低生活保障申請人的財產(chǎn)狀況,而在實施中又必需考慮財產(chǎn)方面的因素,通常都制訂了一些排除性條款,用于甄別財產(chǎn)較多的家庭。比如,存款數(shù)額較大的家庭、有多套住房的家庭、日常消費較高的家庭等等。

從一定意義上講,最低生活保障實施中采取的家庭收入核查辦法屬于生活形態(tài)的直接觀察,這種觀察與科學(xué)認(rèn)定申請人的家庭收入還有一定的距離。在無法查詢金融機(jī)構(gòu)存款、證券信息以及房產(chǎn)、車輛等財產(chǎn)信息,也無法通過稅收、公積金、社會保險繳納情況等來核對家庭收入和財產(chǎn)的情況下,目前的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查只能通過估測的辦法來確定申請人的家庭收入,可以說是“估算”而不是“核算”?。

長期以來,城市居民最低生活保障制度都是采取家庭收入核準(zhǔn)的方法。近年來,一些家庭因為重大疾病、子女就學(xué)、突發(fā)事件等原因造成了家庭支出過大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭收入的承受能力,實際生活水平處于絕對貧困狀態(tài),類似這樣的“支出性”貧困的大量增多,引起了廣泛關(guān)注。部分地區(qū),如上海、蘇州、合肥等,已開始把“支出型貧困家庭”納入到生活保障救助對象之中,這標(biāo)志著生活救助的核定標(biāo)準(zhǔn)從收入標(biāo)準(zhǔn)到支出標(biāo)準(zhǔn)的變化,需要進(jìn)一步考慮考察家庭的收支平衡狀況,特別是要充分考慮不同類型困難群眾的基本需求及其家庭剛性支出。但家庭支出比家庭收入在實踐操作中,更難以掌握和核準(zhǔn)。

(三)實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！眴栴}

實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！笔浅鞘凶畹蜕畋Ｕ现贫葘?biāo)的總體目標(biāo),也是各級政府的施政承諾。

從人群來看,在城市最低生活保障制度的實施過程中,存在有領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員為自己的親友進(jìn)入低保,而干預(yù)尋標(biāo)過程。此外,還有少數(shù)基層干部主動將低保名額做人情送,甚至出現(xiàn)在社區(qū)選舉時以“吃低?！弊鰹槔x票的籌碼現(xiàn)象,這些“人情?！?、“關(guān)系保”在城市最低生活保障制度的實施過程中都有不同程度的存在。同時,在拆遷、企業(yè)改制、上訪戶處理等社會問題處置中,都存在有用“吃低?！弊鳛槌兄Z的“政策?！薄?/p>

從地區(qū)來看,部分城市地區(qū)受助率太低存在“隱性應(yīng)保未?！?部分城市地區(qū)受助率太高存在“虛高應(yīng)保盡?！爆F(xiàn)象。通過個案研究和分析發(fā)現(xiàn)?,東部沿海地區(qū)城市受助率低。究其原因,固然有經(jīng)濟(jì)因素,發(fā)達(dá)地區(qū)貧困人口相對較少,但還要看到資金因素起的作用,凡是中央財政不予補(bǔ)助或補(bǔ)助少的省份,受助面都較低,這些地方普遍擔(dān)心“低保人數(shù)多了自己背”,因而不愿意擴(kuò)大保障覆蓋面。由此可見,一些地方城市低保人數(shù)少,覆蓋面嚴(yán)重偏低,不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際?,存在有符合條件的困難人員沒有全部納入低保范圍,或者是城市低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定太低,人為造成的“入口過緊”?？傊?長期存在“隱性應(yīng)保未保”問題。同時也有地區(qū)存在著為了套現(xiàn)中央財政在低保資金上的撥款,而出現(xiàn)“虛高應(yīng)保盡?！钡默F(xiàn)象。

總之,中國城市居民最低生活保障制度在尋標(biāo)上面臨著:城市居民身份和共同生活家庭成員認(rèn)定、家庭生活水平的核準(zhǔn)、實施對低保對象“應(yīng)保盡?！比髥栴}。

四、中國城市居民最低生活保障制度的目標(biāo)再定位

隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,特別是國家財力的增強(qiáng)和人們生活水平的提高,在今后的制度發(fā)展中,城市居民最低生活保障制度目標(biāo)面臨著再定位這一問題。

(一)從定位于絕對貧困走向定位于相對貧困

從目前情況來看,城市社會救助的目標(biāo)定位是否存在從絕對貧困走向相對貧困的可能?

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)來,確定相對貧困的方法有很多,一般采取比例法,如“最近 1年當(dāng)?shù)貐^(qū)‘平均消費支出’的60%,或最近1年當(dāng)?shù)貐^(qū)‘可支配所得中位數(shù)’的 60%”等等。如果采取按當(dāng)?shù)貐^(qū)“平均消費支出”的60%,我國城市相對貧困人口會達(dá)到 1.5-1.8億人口 (估算)。這樣一個相對貧困人口數(shù),在相當(dāng)一段時間內(nèi),我國財政能力還不能承受。

為了解決我國城市居民最低生活保障制度在目標(biāo)定位中存在的問題,也為了推進(jìn)我國城市居民社會救助目標(biāo)定位的改革,本文提出要從最低生活保障救助走向:最低生活保障 +家庭分類救助。

(二)從最低生活保障救助走向最低生活保障 +家庭分類救助

從國外社會救助目標(biāo)定位來看,類別定位、財產(chǎn)定位和需求定位等方法往往是混合使用。以香港的綜援計劃為例,在目標(biāo)定位的方法上,采取了“財產(chǎn)定位 +類別定位 +需求定位”。綜援金包括三個部分:標(biāo)準(zhǔn)金、補(bǔ)助金和特別津貼。標(biāo)準(zhǔn)金主要用于滿足基本生活所需,不同類別的受助人均可享受。補(bǔ)助金主要面向高齡、傷殘人士和單親家庭,它分為長期個案補(bǔ)助金、單親補(bǔ)助金和社區(qū)生活補(bǔ)助金。特別津貼主要用于應(yīng)付個人和家庭的特別需要。

目前在我國城市居民最低生活保障對象中,除傳統(tǒng)“三無”人員外,在部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)省份,試行將高齡老人、重殘、重病人員等對象納入分類救助范圍;另外還有將未成年人、單身母親等納入分類救助范圍;還有將領(lǐng)養(yǎng)孤兒的家庭和有子女上學(xué)的家庭也納入分類救助范圍。在分類救助的操作上,對上述對象規(guī)定在享受原有補(bǔ)差的基礎(chǔ)上,可以再增發(fā) 10%-50%的最低生活保障金。

所以,針對目前城市最低生活保障制度承載了過多的救助功能,以及其他救助簡單地疊加在最低生活保障制度之上的現(xiàn)象,要從城市居民最低生活保障對象中,甄別不同的救助對象,采取分類分層施保,即從最低生活保障家庭和最低生活保障對象本人的實際困難情況出發(fā),將最低生活保障家庭和最低生活保障邊緣家庭劃分為不同的類別,按照困難程度的不同提供差異化的保障,做到突出重點、兼顧一般、分類施保。

為此,本文提出,今后我國“城市居民最低生活保障制度”要全面走向“城市居民最低收入支持制度”,在目標(biāo)定位上要從原來的“收入(財產(chǎn))定位”走向“收入(財產(chǎn))+類別定位 +需求定位”。

在“城市居民最低收入支持制度”中,進(jìn)行“基礎(chǔ) +分類”救助目標(biāo)的集成,把最低生活保障制度回歸到?；旧畹某跏荚O(shè)定目標(biāo)和功能,家庭分類救助的對象是面對最低生活保障家庭和最低生活保障邊緣家庭,同時要通過設(shè)計和實施:貧困家庭的“兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助金”、“殘疾人照顧補(bǔ)助金”、“老年人照顧補(bǔ)助金”和“單親家庭補(bǔ)助金”等等救助項目來完成。

因此,在城市居民最低生活保障救助基礎(chǔ)上,形成“?；?、多組合”的“救助套餐”,促進(jìn)我國城市居民最低生活保障制度從絕對貧困對象的救助,逐步把相對貧困中的特殊和困難家庭納入到社會救助體系中,促進(jìn)社會救助體系的轉(zhuǎn)型。

(三)城鄉(xiāng)居民最低收入支持制度的一體化

第一,城鄉(xiāng)居民最低收入支持制度標(biāo)準(zhǔn)測算方法的統(tǒng)一。目前,各地測算最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的方法和結(jié)果不盡相同,標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。同時,由于考慮地方財力因素,生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定隨意性大,缺乏科學(xué)性。應(yīng)參照比較成熟的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的測算辦法,在省(市)級層面上統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民最低收入支持制度的測算辦法。

第二,城鄉(xiāng)居民最低收入支持制度調(diào)整機(jī)制的統(tǒng)一。首先,在調(diào)整時間上,做到城鄉(xiāng)居民最低收入支持制度調(diào)整一致;在調(diào)整的幅度上,要按統(tǒng)一增長比例進(jìn)行調(diào)節(jié),逐步縮小城鄉(xiāng)保障標(biāo)準(zhǔn)的差距。

第三,建立全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)有別、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的家計調(diào)查方法和家計調(diào)查內(nèi)容,同時建立家庭收人和財產(chǎn)申報制度,并將家庭財產(chǎn)設(shè)定為能否享受城鄉(xiāng)居民最低收入支持制度的資格認(rèn)定條件之一。

[注釋 ]

①羅斯·馬凱:《新西蘭模式:收入調(diào)查型社會保障制度中的目標(biāo)定位》,載尼爾·吉爾伯特編:《社會福利的目標(biāo)定位》,鄭秉文等譯,北京:中國勞動社會保障出版社,2004年版,第 8-9頁。

②鄭秉文:《什么是目標(biāo)定位?》,載尼爾·吉爾伯特編:《社會福利的目標(biāo)定位》,鄭秉文等譯,北京:中國勞動社會保障出版社,2004年版,第 2-3頁。

③顧昕:《中國社會安全網(wǎng)的制度建設(shè)》,杭州:浙江大學(xué)出版社,2008年版,第 10頁。

④唐鈞:《中國城市貧困與反貧困報告》,北京:華夏出版社,2003年版,第 7頁。

⑤中華人民共和國民政部規(guī)劃財務(wù)司:《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》,2010年 6月 10日,http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201006/20100600081422.shtm.

⑥Neil Gilbert,Paul Terrell:《社會福利政策導(dǎo)論》,黃晨熹等譯,上海:華東理工大學(xué)出版社,2003年版,第 146頁。

⑦羅斯·馬凱:《新西蘭模式:收入調(diào)查型社會保障制度中的目標(biāo)定位》,載尼爾·吉爾伯特編:《社會福利的目標(biāo)定位》,鄭秉文等譯,北京:中國勞動社會保障出版社,2004年版,第 28頁。

⑧⑨⑩祝建華,林閩鋼:《福利污名的社會建構(gòu)——以浙江省城市最低生活保障家庭調(diào)查為例的研究》,《浙江學(xué)刊》,2010年第3期。

?民政部:“民政部公布‘全國百城萬戶低保抽查’結(jié)果”,http://www1.china.com.cn/economic/txt/2002-11/28/content_ 5238726.htm,2002年 11月 28日。

??劉喜堂:《當(dāng)前我國城市低保存在的突出問題及政策建議》,《社會保障研究》,2009年第 4期。

?岳經(jīng)綸,翁慧怡:《地方最低生活保障制度研究:廣東的案例》,《社會保障研究》,2009年第 2期。

?姬升峰:《城市低保深層次問題及其對策研究》,《首屆中國社會救助研討會論文集》,中國人民大學(xué),2009年 7月。

C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ]A [文章編號 ]1003-8353(2011)05-0013-07

教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”[項目號:NCET-08-0285]。

林閩鋼,男,南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系教授。

[責(zé)任編輯:韓肖奉]