福建龍巖可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)規(guī)劃探討及實踐

王 亮 劉衛(wèi)東 余金艷

(1．中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2．中國科學院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室，北京100101;3．中國科學院研究生院，北京100049)

福建龍巖可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)規(guī)劃探討及實踐

王 亮1，2，3劉衛(wèi)東1，2余金艷1，2，3

(1．中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2．中國科學院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室，北京100101;3．中國科學院研究生院，北京100049)

可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的一種特殊類型。通過對可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)及其總體規(guī)劃的理解和認識，文章指出地方可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃的編制思路應當回歸到“問題指向型”的出發(fā)點上來。規(guī)劃編制思路應當緊密結合宏觀經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、社會事業(yè)新要求以及全球環(huán)境變化壓力等背景，從地區(qū)人地關系的突出問題入手，制定實驗區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并通過重點項目落實到規(guī)劃實施中，使可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃體現(xiàn)實驗、探索、示范、創(chuàng)新的作用。文章以福建龍巖可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃編制的實踐經(jīng)驗為例，對規(guī)劃編制思路進行探討。

可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū);總體規(guī)劃;問題指向;龍巖

規(guī)劃工作是尋求決定未來行動的重要工作，它的一個突出特點是前瞻性［1］?？沙掷m(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的一種特殊類型［2－3］，是近年來伴隨著可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設而產(chǎn)生的地區(qū)發(fā)展指導說明書，它不僅要具備前瞻性，還要體現(xiàn)可持續(xù)性，并反映地區(qū)特有的和階段性的問題。我國在可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃(以下簡稱“實驗區(qū)總規(guī)”)編制過程中，目前仍存在著規(guī)劃深度不夠、難以反映地方特色，追求面面俱到、重點不突出，與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃雷同等問題，不能很好地為地方實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供指導。主要原因在于，實驗區(qū)總規(guī)缺乏專門的編制力量，相關規(guī)劃研究成果較少［3－6］，容易受到其他類型規(guī)劃的影響。

本文在福建省龍巖市國家級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)規(guī)劃研究的基礎上［7］，結合影響我國地方可持續(xù)發(fā)展的新因素，對實驗區(qū)總規(guī)的特點、方法論以及思路定位進行探討，以期達到拋磚引玉之效。

1 影響地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的新因素

1．1 宏觀經(jīng)濟形勢變化

2008年出現(xiàn)的國際金融危機使我國長期以來形成的依靠外需帶動的經(jīng)濟增長模式存在的問題顯現(xiàn)出來:外貿加工型經(jīng)濟無法保持持續(xù)增長;勞動力的低價格導致人民收入落后于經(jīng)濟增長，直接影響內需擴大;低技術含量、低附加值的產(chǎn)品生產(chǎn)阻礙了產(chǎn)業(yè)升級和技術創(chuàng)新等。在這樣的形勢下，必須把經(jīng)濟增長建立在內需的基礎上，積極優(yōu)化調整現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)結構，轉變粗放型的生產(chǎn)方式，才能增強經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調性和穩(wěn)定性。這不僅是今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，也給地方可持續(xù)發(fā)展建設提出了新要求。

1．2 注重社會公平

效率與公平是人類社會所追求的兩個基本價值目標，也是全面建設小康社會所必經(jīng)的兩個價值目標。一方面，全面建設小康社會要實現(xiàn)人均國內生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番，這就要求大力發(fā)展社會生產(chǎn)力，把提高經(jīng)濟效率放在重要地位。另一方面，全面建設小康社會也需要公平合理的分配制度和穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，要求注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展的成果。傳統(tǒng)的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展方式已經(jīng)不足以保障社會和諧發(fā)展。這要求社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展必須更加重視“公平”問題，并應在實驗區(qū)總規(guī)中積極體現(xiàn)出來。

1．3 全球環(huán)境變化的壓力

全球環(huán)境變化的壓力給可持續(xù)發(fā)展提出了新課題。以全球變暖為標志的氣候環(huán)境變化是國際社會普遍關心的重大問題。為防止全球氣候發(fā)生不可逆轉的惡化，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》把控制和削減人為溫室氣體的排放作為首要的目標。在快速發(fā)展中，我國將面臨越來越大的國際壓力。淘汰“高污染、高耗能、高耗水”的產(chǎn)業(yè)已成為可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，開發(fā)新能源、促進節(jié)能減排也成為促進地方可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

2 實驗區(qū)總規(guī)的深入認識及其方法論基礎

2．1 實驗區(qū)總規(guī)與其他規(guī)劃的關系

實驗區(qū)總規(guī)和其他類型空間規(guī)劃具有相似特點，它們都是對地域空間發(fā)展進行有針對性的戰(zhàn)略部署，但存在根本的差別。

區(qū)域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃是尋求區(qū)域經(jīng)濟、社會、資源的均衡與協(xié)調的規(guī)劃，對區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展方向進行宏觀指導。而實驗區(qū)總規(guī)需要在前者的指導下針對實驗區(qū)自身發(fā)展，除了地域范圍的限制之外，還要具有創(chuàng)新性和探索性，為其他類似地區(qū)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供范例。

地方社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃是各級政府在一定條件下對未來經(jīng)濟社會發(fā)展進行預測、指導和管理的綜合規(guī)劃，以及政府工作的框架和目標，具有較強的“戰(zhàn)略性、宏觀性、指導性和超前性［10］”。它與實驗區(qū)總規(guī)之間是相輔相成的關系，但實驗區(qū)總規(guī)需要將前者制定的目標具體化和方案化，強調戰(zhàn)略內容的可操作性。因此實驗區(qū)總體規(guī)劃必須突出重點，解決實驗區(qū)發(fā)展的“瓶頸”問題，通過具體項目實施起到探索和示范的作用。

城市總體規(guī)劃等法定規(guī)劃具有嚴格的技術標準，闡述的主要是政府的工作范疇和管制措施。重點用于解決城市空間發(fā)展方向和要素優(yōu)化布局等問題，同時也是落實可持續(xù)發(fā)展思想的過程［8］。但是城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等不能系統(tǒng)地討論地方可持續(xù)發(fā)展面臨的問題和解決方案。而實驗區(qū)總體規(guī)劃也沒有相應的技術規(guī)范和標準，不同類型的實驗區(qū)，其規(guī)劃思路、方案和突出的重點等均可能存在差異。

地方生態(tài)建設規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃是專項規(guī)劃，兩者與實驗區(qū)總規(guī)具有直接的關系，但其所針對的是地方可持續(xù)發(fā)展面臨的某些特定部門和特定問題，不能全面地反映出實驗區(qū)面臨和亟待解決的重點問題。

2．2 實驗區(qū)總規(guī)的特點及定位

可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃是是由政府主導制定的、由社會各界共同參與實施的行動綱領，是在一定空間尺度和時間范圍內對實驗區(qū)進行總體部署和安排的特殊區(qū)域規(guī)劃［3］。雖然不同類別實驗區(qū)規(guī)劃的重點和規(guī)模不盡相同，但是其最終目標是一致的:它是一個地方實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、貫徹落實科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的綜合性和基礎性的工作框架。規(guī)劃理念上，它們都強調以人為本，側重地方長遠發(fā)展的可持續(xù)性;規(guī)劃目標上均具體到某一時間框架下可評估的行動和任務;規(guī)劃過程強調多方參與性;規(guī)劃方法都側重于具體行動方案。

在新的外部環(huán)境影響下，它不僅要適應可持續(xù)發(fā)展提出的基本要求，更要在科學統(tǒng)籌發(fā)展的基礎上深刻結合地區(qū)的發(fā)展階段和存在問題，著力解決實驗區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展特有的和階段性的瓶頸問題，形成創(chuàng)新機制，使其起到實驗、探索、示范、創(chuàng)新的作用。因此，實驗區(qū)總規(guī)應當歸結為“問題指向”型的規(guī)劃。

2．3 實驗區(qū)總規(guī)的方法論基礎

可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)旨在依靠科技進步，機制創(chuàng)新和制度建設，全面提高實驗區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，探索不同類型地區(qū)的經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的機制和模式，為不同類型地區(qū)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供示范［4－5］。從“問題指向”的定位出發(fā)，可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃的方法論基礎在于人們對可持續(xù)發(fā)展和地區(qū)人地關系的認識，從而剖析實驗區(qū)面臨的特有的和階段性的問題。

可持續(xù)發(fā)展理論是指導實驗區(qū)總規(guī)的理論基礎?？沙掷m(xù)發(fā)展思想是一種發(fā)展觀，是對傳統(tǒng)工業(yè)化文明的反思。需要認識到可持續(xù)發(fā)展并非不要發(fā)展，而是要注意經(jīng)濟增長與社會發(fā)展、資源環(huán)境的協(xié)調發(fā)展模式。

地理學“人地關系”研究為實驗區(qū)總體規(guī)劃提供了重要支撐［12］?！叭说仃P系地域系統(tǒng)”的理論視角認為，在人類作用于自然環(huán)境的強度和范圍越來越大、因而越來越強烈地改變著自然結構和社會經(jīng)濟結構的時候，地球表層系統(tǒng)中兩大類要素相互作用——“人”和“地”的關系，成為地球表層系統(tǒng)中的最值得重視的主要關系［1，12］。而“人地系統(tǒng)”研究通過分析系統(tǒng)要素相互作用機制與演化趨勢，來詮釋地區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題和地域系統(tǒng)的演化方向，從而確定特定空間單元的主體功能，優(yōu)化并協(xié)調各系統(tǒng)各環(huán)節(jié)各部門之間的發(fā)展平衡。

3 實驗區(qū)總規(guī)編制思路的重點

基于影響因素分析和實驗區(qū)總規(guī)的深入認識，本文認為，進行規(guī)劃編制應在原有的內容框架上，從“可持續(xù)發(fā)展觀”和“人地關系地域系統(tǒng)”的方法論基礎出發(fā)，遵循“問題指向”型規(guī)劃的思路和方法，有針對性地解決實驗區(qū)特有的和階段性的問題，如圖1所示。

3．1 問題診斷

可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃思路的首要工作是正確診斷地區(qū)人地關系及其突出矛盾。首先，在于深入分析實驗區(qū)自身的發(fā)展條件和發(fā)展階段，不同的發(fā)展階段下，人地關系各不相同，地方可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾是不同的。其次，要在更大區(qū)域尺度上透視實驗區(qū)自身特點，明確實驗區(qū)的空間層次，深入分析其類型特征及其問題焦點，并從本區(qū)域的人地關系基礎出發(fā)，確立實驗區(qū)的示范功能和探索的視角。需要注意的是，不能把宏觀層次的問題直接當作地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題。此外，不能局限于對當前的階段性對地區(qū)瓶頸問題制定規(guī)劃目標，應當緊密結合新的影響因素和地區(qū)所處的長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標進行定位。

3．2 戰(zhàn)略定位

實驗區(qū)總規(guī)思路重點的第二項任務是確定下一階段的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略定位及發(fā)展方向?？沙掷m(xù)發(fā)展實驗區(qū)的定位是根據(jù)地方的發(fā)展條件、方向與目標，對其工作重點、實驗內容乃至建設過程進行全局和高層次的謀劃與布局［3］。從長遠來看，其戰(zhàn)略是綱領性、戰(zhàn)略性，有時甚至是政治性的地區(qū)“共同理想”［2］。在發(fā)展戰(zhàn)略中重點明確實驗區(qū)內的功能定位及各部門職能范圍，并前瞻性地體現(xiàn)下一階段可持續(xù)發(fā)展建設的目標。同時，城市的經(jīng)濟活動為城市以外地區(qū)服務的部分是其得以發(fā)展的主要動力［13］，因而實驗區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略不僅要立足于自身的內部建設，更要聯(lián)系到更大區(qū)域尺度的發(fā)展背景。

圖1 “問題指向”型規(guī)劃編制思路的過程及重點

3．3 設定具體項目

第三項工作是從具體項目出發(fā)，深化發(fā)展內容?？沙掷m(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設是一項具有探索性和實驗性的工作，它通過具體項目建設落實總體規(guī)劃的戰(zhàn)略部署，協(xié)調實驗區(qū)人地關系有序發(fā)展。項目的設定應具備優(yōu)先性和時序性，依據(jù)實驗區(qū)對可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)的緊迫性要求和地方的發(fā)展能力而定。其規(guī)劃項目設定應當在發(fā)展戰(zhàn)略指導下，根據(jù)不同類型實驗區(qū)的特點和實驗區(qū)的各個主體進行設定。一般集中在以下幾個領域:經(jīng)濟發(fā)展方面、資源環(huán)境方面、社會發(fā)展、科技創(chuàng)新、人口與人口素質等。項目的設定必須合理評估地方可以投入的能力和當時的技術經(jīng)濟水平，合理地按時落實。需要指出的是，實驗區(qū)的建設的具體項目設定不需要面面俱到，但必須突出解決實驗區(qū)特有的和階段性的問題，并發(fā)揮地區(qū)特有的、能夠促進可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢特色，不能單純地列舉地區(qū)的優(yōu)勢項目，回避劣勢領域，更不能將其誤解成為地方或部門設立項目、發(fā)展經(jīng)濟的手段。

4 福建省龍巖市可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃思路重點

福建省龍巖市于2009年4月被批準為國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)。在其總體規(guī)劃編制過程中，項目組嘗試了“問題指向”型的思路方法。

4．1 地區(qū)概況

龍巖市位于福建省西部，下轄五縣一區(qū)一市，2008年末全市常住人口為277萬人，市域總面積19 050km2，素有“八山、一水、一分田”的說法，以山地林地為主，水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源豐富［7］。龍巖地處沿海地區(qū)與內陸腹地的結合部，是海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的重要組成部分。

龍巖經(jīng)濟發(fā)展處于工業(yè)化加速時期，但是地區(qū)人口、資源環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展亟待有效地統(tǒng)籌協(xié)調［7］。其突出問題主要表現(xiàn)在以下方面:經(jīng)濟發(fā)展缺乏科學發(fā)展觀的指導，過分依賴資源開發(fā)，造成產(chǎn)業(yè)結構不合理，形成巨大的環(huán)境代價，經(jīng)濟建設與環(huán)境之間矛盾突出;社會發(fā)展相對滯后，城市化水平較低，城鄉(xiāng)差異較大，農(nóng)村公共服務水平低下，嚴重制約著龍巖社會事業(yè)和諧發(fā)展;受自然條件的制約，耕地資源缺乏，造成人地關系緊張。此外，交通基礎設施的不足制約著區(qū)域內外的經(jīng)濟聯(lián)系和地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

4．2 戰(zhàn)略定位

龍巖應著重建立一套比較完善的可持續(xù)發(fā)展決策體系和決策機制，探索一條可持續(xù)發(fā)展的新型工業(yè)化道路，使之成為革命老區(qū)和沿海山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的模范。

從內部職能來看，分為三個層次。經(jīng)濟發(fā)展方面，主動發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢企業(yè)的創(chuàng)新能力和自然資源的條件，將龍巖建設成為循環(huán)經(jīng)濟的創(chuàng)新基地、礦產(chǎn)資源和水土保持的示范基地、社會事業(yè)和諧發(fā)展的實驗區(qū)以及革命老區(qū)和沿海山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的模范基地。社會事業(yè)方面，規(guī)劃保障各項社會事業(yè)全面發(fā)展，并建立起較完善的社會保障體系，城鄉(xiāng)基本公共服務達到全國平均水平。資源環(huán)境發(fā)展方面，規(guī)劃建立起行之有效的環(huán)境治理和生態(tài)保護補償機制，使敏感生態(tài)區(qū)得到嚴格保護，建成國家園林城市，使人居環(huán)境明顯改善［7］。這樣的戰(zhàn)略功能定位明確了龍巖可持續(xù)發(fā)展的基礎。

從實驗區(qū)對外職能來看，總體規(guī)劃將實驗區(qū)定位為“生態(tài)經(jīng)濟樞紐”、“海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的重要增長極”，沿海發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉移的承接基地，優(yōu)質農(nóng)副產(chǎn)品供應基地、資源供應基地、勞務輸出基地和閩南沿海發(fā)達地區(qū)群眾旅游休閑的“后花園”，明確了龍巖可持續(xù)發(fā)展的宏觀走向。

4．3 項目領域簡介

根據(jù)上述思路原則，在總體規(guī)劃中對龍巖市特色的農(nóng)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群建設、優(yōu)勢資源開發(fā)，以及亟待解決的交通資源環(huán)境壓力、社會事業(yè)建設、科技硬件設施及服務體系建設等問題進行集中分析并進行針對性的項目設定，具體請參見《福建龍巖可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃》。

5 總結

可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總規(guī)是地方可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的建設指南。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，新的宏觀背景為可持續(xù)發(fā)展建設提出了新問題，以新的視角來編制實驗區(qū)的總體規(guī)劃已經(jīng)十分迫切。而針對這些新因素，實驗區(qū)總規(guī)應當深入結合可持續(xù)發(fā)展觀和“人地關系地域系統(tǒng)”的方法論，從“問題指向”出發(fā)，突出實驗區(qū)規(guī)劃建設的特點和模式。其思路重點應當集中在實驗區(qū)的問題診斷、戰(zhàn)略制定及具體項目設定三個方面，《福建龍巖可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃》為這種思路提供了一個很好的模板和范式。因此，問題指向型的規(guī)劃作為一種針對性較強的規(guī)劃模式，應當更多地應用到可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃的編制實踐中，使實驗區(qū)起到實驗、探索、示范、創(chuàng)新的作用。

(編輯:劉照勝)

［1］劉衛(wèi)東，陸大道．新時期我國區(qū)域空間規(guī)劃的方法論探討——以“西部開發(fā)重點區(qū)域規(guī)劃前期研究”為例［J］．地理學報，2005，60(6):894 －902．

［2］科學技術部農(nóng)村與社會發(fā)展司等．中國地方可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃指南［M］．北京:社會科學文獻出版社，2006．

［3］班茂盛，方創(chuàng)琳，等．縣域可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃編制的思路與實踐——以浙江省諸暨市可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)為例［J］．規(guī)劃師，2008，24(5):41 －45．

［4］科學技術部農(nóng)村與社會發(fā)展司等．中國可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的探索與實踐［M］．北京:社會科學文獻出版社，2006．

［5］科學技術部農(nóng)村與社會發(fā)展司等．中國地方可持續(xù)發(fā)展特色案例［M］．北京:社會科學文獻出版社，2007．

［6］邵愛云，方明．生態(tài)小城鎮(zhèn)規(guī)劃探索——以安徽省淮南市毛集實驗區(qū)規(guī)劃為例［J］．小城鎮(zhèn)建設，2004，(12):8 －10．

［7］龍巖市人民政府，中國科學院地理科學與資源研究所．福建龍巖可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)總體規(guī)劃［M］．2008:10．

［8］吳良鏞．城市世紀、城市問題、城市規(guī)劃與市長的作用［J］．城市規(guī)劃，2000，24(4):17 －21．

［9］Dicken P．全球性轉變［M］．劉衛(wèi)東，等譯．北京:商務印書館，2007:1－27．

［10］徐從才．社會主義市場制度下經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃問題研究［J］．經(jīng)濟學家，2005，(3):90 －95．

［11］陸大道．關于地理學的“人地關系系統(tǒng)”理論研究［J］．地理研究，2002，21(2):135 －144．

［12］許學強，周一星，等．城市地理學［M］．北京:高等教育出版社，1997:98－99．

Research on and Practice of Sustainable Development Experiment Zone Master-Plan:A Case Study on Longyan

WANG Liang1，2，3LIU Wei-dong1，2YU Jin-yan1，2，3
(1．Institute of Geographic Sciences and Natural Resources，CAS，Beijing 100101，China;2．Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling，CAS，Beijing 100101，China;3．Graduate School of the Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China)

Sustainable development experimental zone(SDEZ)master planning is a special type in regional planning．The paper pointed out that the method of planning should connect closely with new influence factors，such as the development of national and world economic development，social undertakings requirements in the progress of the construction of harmonious society，as well as the severe pressure of global environmental change，making it an“issue-based planning”mode．Based on the method of sustainable development and theory of territorial system of man-land relationship，the paper takes Longyan SDEZ as an example to point out three important parts in issue based planning in the master planning of the SDEZ:problem diagnosis，strategies development，and projects implementation．

sustainable development experiment zone;master plan;issue-based;Longyan

K90－0

A

1002－2104(2011)03專－0284－04

2010-12-19

王亮，博士生，主要研究方向為經(jīng)濟地理與區(qū)域發(fā)展。