中國城市群形成發(fā)育的政策保障機(jī)制與對策建議

方創(chuàng)琳 張 艦，2

(1．中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101;2．國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心，北京100038)

中國城市群形成發(fā)育的政策保障機(jī)制與對策建議

方創(chuàng)琳1張 艦1，2

(1．中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101;2．國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心，北京100038)

中國城市群是我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，是我國主體功能區(qū)劃中的重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，也是未來中國城市發(fā)展的重要方向，在全國生產(chǎn)力布局格局中起著戰(zhàn)略支撐點、增長極點和核心節(jié)點的作用。本文針對中國城市群形成發(fā)育中呈現(xiàn)出的新特點和存在的新問題，從權(quán)力、財力、法力和能力四方面構(gòu)建了城市群可持續(xù)發(fā)展的組織協(xié)調(diào)保障機(jī)制、公共財政保障機(jī)制、法律法規(guī)保障機(jī)制和資源環(huán)境保障機(jī)制等四大保障機(jī)制，提出了加快城市群健康發(fā)展的若干對策措施。包括:明確國家歸口管理機(jī)關(guān)，組建國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會和跨城市的行業(yè)協(xié)調(diào)組織;建立城市群公共財政機(jī)制和公共財政儲備制度;推進(jìn)城市群一體化發(fā)展的立法工作，制定城市群合作公約，修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，增補(bǔ)城市群規(guī)劃的內(nèi)容;出臺《城市群規(guī)劃編制審批辦法》、《城市群規(guī)劃實施管理條例》和城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，建立城市群規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度，引導(dǎo)城市群科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)城市群資源環(huán)境保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè);依托快速國土軸，加快建設(shè)國家高速公路的7918網(wǎng)、國家高速鐵路網(wǎng)和空中快線系統(tǒng)，完善城市群快速交通系統(tǒng);規(guī)范統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，編制并出版中國城市群統(tǒng)計年鑒。

城市群;形成發(fā)育;政策保障機(jī)制;對策建議;中國

城市群是指在特定地域范圍內(nèi)，以1個特大城市為核心，由至少3個以上都市圈(區(qū))或大城市為基本構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實現(xiàn)同城化和高度一體化的城市群體［1］。其核心內(nèi)容包括10大同城化(規(guī)劃同編、產(chǎn)業(yè)同鏈、城鄉(xiāng)同籌、交通同網(wǎng)、信息同享、金融同城、市場同體、科技同興、環(huán)保同治、生態(tài)同建)和6大一體化(區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、區(qū)域性市場建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)一體化、社會發(fā)展與社會保障體系建設(shè)一體化)，在新的全球化時代背景下，城市群正在成為國家參與全球競爭與國際分工的全新地域單元。中國城市群是我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，是我國主體功能區(qū)劃中的重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，也是未來中國城市發(fā)展的重要方向，在全國生產(chǎn)力布局格局中起著戰(zhàn)略支撐點、增長極點和核心節(jié)點的作用。

1 中國城市群形成發(fā)育的現(xiàn)狀特點與存在問題

1．1 城市群形成發(fā)育呈現(xiàn)出“15+8”的基本格局

根據(jù)城市群空間范圍的識別標(biāo)準(zhǔn)判斷［2］，我國現(xiàn)已達(dá)標(biāo)的城市群包括長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、山東半島城市群、遼東半島城市群、海峽西岸城市群、長株潭城市群、武漢城市群、成渝城市群、環(huán)鄱陽湖城市群、中原城市群、哈大長城市群、江淮城市群、關(guān)中城市群和天山北坡城市群共15個，不達(dá)標(biāo)的城市群包括南北欽防城市群、晉中城市群、銀川平原城市群、呼包鄂城市群、酒嘉玉城市群、蘭白西城市群、黔中城市群和滇中城市群共8個，中國城市群正在形成“15+8”的空間結(jié)構(gòu)新格局［3］。

1．2 城市群形成發(fā)育呈現(xiàn)出“三高四低”的新特點

一是高密度集聚，形成了強(qiáng)大的吸管效應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，2007年我國城市群以占全國21．13%的面積，集中了全國48．99%的總?cè)丝凇?1．4%的城鎮(zhèn)人口、46．7%的城鎮(zhèn)數(shù)、68．54%的固定資產(chǎn)投資、76．47%的社會消費品零售總額、78．78%的經(jīng)濟(jì)總量、76．09%的工業(yè)總產(chǎn)值、81．94%的第二產(chǎn)業(yè)增加值、83．5%的第三產(chǎn)業(yè)增加值、84．86%的高等學(xué)校在校學(xué)生和92．65%的移動電話用戶和98．06%的外資。

二是高速度成長，拉動國家經(jīng)濟(jì)保持了強(qiáng)勁的增長勢頭。在確保國家經(jīng)濟(jì)連續(xù)多年保持8－10%增長速度的同時，迅速拉動我國駛?cè)胧澜缃?jīng)濟(jì)快車道，成為在全球經(jīng)濟(jì)舞臺上占據(jù)重要地位的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。

三是高強(qiáng)度運轉(zhuǎn)，釋放了超負(fù)荷的巨大能量與污染。表現(xiàn)為高強(qiáng)度投入推動經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和環(huán)境污染治理系統(tǒng)高強(qiáng)度運轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，我國固定資產(chǎn)投資的68．54%和幾乎全部外資(98．06%)都集中投放到了城市群地區(qū)，在內(nèi)外資高強(qiáng)度投入驅(qū)動下，我國城市群地區(qū)釋放了超負(fù)荷的巨大能量，獲得了占全國78．78%的GDP產(chǎn)出，但同時又集中了全國3/4以上的污染產(chǎn)出。

四是城市群形成發(fā)育中呈現(xiàn)出發(fā)育程度低、緊湊程度低［4－5］、投入產(chǎn)出效率低和資源環(huán)境保障程度低［6］等“四低”特點。

1．3 存在著“四過”、“四不顧”和“五缺失”等問題

一是城市群發(fā)展中存在著過多的政府主導(dǎo)與行政干預(yù)、過高的發(fā)展前景估計、過密的集聚負(fù)效應(yīng)和過大的發(fā)展差距等“四過”問題。

二是城市群建設(shè)中存在著不顧條件盲目跟風(fēng)爭相納入國家戰(zhàn)略、爭建國家試驗區(qū)，不顧紅線爭相擴(kuò)權(quán)強(qiáng)勢、引發(fā)了大規(guī)模的變相圈地造城運動，不顧深度合作爭相重復(fù)建設(shè)、出現(xiàn)了徒有虛名的高度一體化，不顧資源環(huán)境承載力爭相提出高目標(biāo)、滋生了嚴(yán)重的區(qū)域剝奪行為等“四不顧”問題。

三是城市群規(guī)劃與實施中存在著缺失統(tǒng)一的城市群識別標(biāo)準(zhǔn)、缺失規(guī)范的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、缺失明確的歸口管理機(jī)關(guān)、缺失公認(rèn)的規(guī)劃編制辦法與執(zhí)業(yè)制度、缺失權(quán)威的城市群規(guī)劃法律地位等“五缺失”問題。

2 中國城市群形成發(fā)育的政策保障機(jī)制

針對我國城市群形成發(fā)育的新特點和存在的新問題，城市群未來發(fā)展的目標(biāo)是，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，以需求為導(dǎo)向，以互惠多贏為目標(biāo)，以利益為紐帶，依托高速鐵路、高速公路與空中快線等快速國土軸，完善城市群快速交通系統(tǒng)，通過集群發(fā)展、互動發(fā)展、錯位發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建與全球供應(yīng)鏈密切關(guān)聯(lián)的城市群現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化市場機(jī)制在城市群形成發(fā)育中的主導(dǎo)作用，把城市群建成國家參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭的基本單元，建成國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)、國家不同類型可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)和對外開放國際合作的先行先試區(qū)，進(jìn)一步強(qiáng)化城市群在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的主體空間地位和在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的核心地位，把城市群建成生態(tài)型城市群、創(chuàng)新型城市群、低碳型城市群、緊湊集約型城市群和數(shù)字型城市群，并為建設(shè)世界級城市群做出貢獻(xiàn)［7］。

實現(xiàn)上述發(fā)展目標(biāo)，需要通過建立組織協(xié)調(diào)、公共財政、法律法規(guī)和資源環(huán)境保障等四大保障機(jī)制，具體包括組織協(xié)調(diào)政策保障機(jī)制(權(quán)力機(jī)制)、公共財政政策保障機(jī)制(財力機(jī)制)、法律法規(guī)政策保障機(jī)制(法力機(jī)制)和資源環(huán)境政策保障機(jī)制(可持續(xù)發(fā)展能力機(jī)制)，使權(quán)力、財力、法力和能力這四大政策力量形成合力，協(xié)力放大，形成推動我國城市群健康成長的政策保障機(jī)制(圖1)。

圖1 城市群發(fā)展的政策合力保障機(jī)制示意圖Fig．1 Guarantee mechanism of joint-force policy for urban agglomeration

2．1 權(quán)力機(jī)制:組織協(xié)調(diào)政策保障機(jī)制

我國城市群發(fā)展歷程表明，城市群難以形成經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展格局的根本原因在于缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效的競爭規(guī)則，缺乏制定和執(zhí)行規(guī)則的具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)。城市學(xué)家L．芒福德指出:“如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展想做得更好，就必須設(shè)立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威機(jī)構(gòu)”，并在權(quán)力、職責(zé)、資金等方面給予區(qū)域協(xié)調(diào)組織以保障，使之高效運作［8］。為此，進(jìn)行城市群協(xié)調(diào)必須建立行之有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國外城市群雖然實現(xiàn)完全自由市場經(jīng)濟(jì)，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大都為松散的由官方、企業(yè)和民眾參與組成的非官方或半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，但它們具有兩方面的權(quán)力［9］，即對地方規(guī)劃進(jìn)行審查的權(quán)力和對具有區(qū)域影響力的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行審查的權(quán)力，從而對下級規(guī)劃保持較強(qiáng)的指導(dǎo)或指令性。而我國城市群的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)盡管具有官方性質(zhì)，城市群組織協(xié)調(diào)機(jī)制的主要形式包括建立政府間協(xié)調(diào)組織，建立城市群領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立政府高層論壇和各種貿(mào)易展會平臺等，但往往由于不具權(quán)威性而收效不大［10］。因此，需要建立由各城市上一級政府組織成立的具有協(xié)調(diào)權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及行業(yè)協(xié)調(diào)組織，推動包括組織協(xié)調(diào)能力、調(diào)控管治能力、綜合治理能力、防災(zāi)減災(zāi)能力、應(yīng)急指揮能力等在內(nèi)的城市群綜合運轉(zhuǎn)能力建設(shè)［11－12］。

2．1．1 明確國家歸口管理機(jī)關(guān)，組建國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會

國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會是最頂層的城市群發(fā)展與規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由國務(wù)院牽頭成立，歸口國家發(fā)展和改革委員會，將國家發(fā)改委、國家建設(shè)部、國土資源部三個部委分頭編制的城市群經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市群城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市群土地利用規(guī)劃統(tǒng)一納入到國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會，實行多規(guī)協(xié)調(diào)銜接。城市群總體規(guī)劃由國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會組織編制和審批，規(guī)劃實施分別由國家發(fā)改委、國家建設(shè)部、國土資源部組織實施。國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會突出抓好事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的城市群總體規(guī)劃與管治工作。國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會旨在打破地方保護(hù)主義，建立城市群共同市場，實現(xiàn)城市群利益共享機(jī)制，推進(jìn)城市群形成平等互利互律互動的治理結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)新機(jī)制。國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會應(yīng)享有對區(qū)域性環(huán)境整治或重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的認(rèn)可權(quán)及相應(yīng)的資金分配權(quán)，對區(qū)域性金融貸款擁有倡議權(quán)等，使其具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力與投資管理能力，以實現(xiàn)區(qū)域整體利益的優(yōu)先發(fā)展。

2．1．2 明確地方歸口管理部門，組建地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會

地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會由省級人民政府牽頭成立，將省建設(shè)廳、省發(fā)改委、省國土資源廳分頭組織編制的城市群經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用規(guī)劃統(tǒng)一納入到地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會，實行多規(guī)協(xié)調(diào)銜接。城市群總體規(guī)劃由地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會組織編制和審批，規(guī)劃實施分別由省建設(shè)廳、省發(fā)改委、省國土資源廳組織實施。地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會組成人員中一半以上應(yīng)是專家學(xué)者，這些專家學(xué)者對規(guī)劃的審批、仲裁、調(diào)節(jié)要發(fā)揮重要作用。地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會突出抓好事關(guān)全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的城市群總體規(guī)劃與管治工作。地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會旨在打破地方保護(hù)主義，建立城市群共同市場，實現(xiàn)城市群利益共享機(jī)制，推進(jìn)城市群形成平等互利互律互動的治理結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)新機(jī)制。地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會應(yīng)享有對地方性環(huán)境整治或重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的認(rèn)可權(quán)及相應(yīng)的資金分配權(quán)，對地方性金融貸款擁有倡議權(quán)等，使其具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力與投資管理能力，以實現(xiàn)地方整體利益優(yōu)先發(fā)展。

2．1．3 建立跨城市的行業(yè)協(xié)調(diào)組織，確立協(xié)同共治理念

在城市群地區(qū)僅成立一個政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍然不夠，還需要成立各種行業(yè)性的協(xié)調(diào)組織，如可以成立各種產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)組織和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)組織。各種行業(yè)性協(xié)調(diào)組織主要解決跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，促進(jìn)政府之間、政府與民間的合作與交流［13］。城市群各種行業(yè)性協(xié)調(diào)組織既可以是官方的，也可以是半官方和民間的，從而形成多種利益集團(tuán)、多元力量參與、政府組織與非政府組織相結(jié)合、體現(xiàn)社會各階層意志的新公共管理模式。在建好跨城市的行業(yè)協(xié)調(diào)組織的同時，實現(xiàn)從“自由裁量”到陽光行政和科學(xué)決策。

2．1．4 建立城市群橫向利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制

城市群橫向利益分享機(jī)制就是充分尊重各組成城市政府的不同利益主體地位的基礎(chǔ)上，本著信任與合作的理念，通過協(xié)商和談判解決城市群公共利益分享問題，從而形成利益均沾、分配合理的局面。城市群利益補(bǔ)償機(jī)制就是在城市群公共服務(wù)提供過程中，按照有投資就有回報，有消費就應(yīng)付費的原則，通過制度化渠道，實現(xiàn)城市群內(nèi)各政府之間的利益平衡。

2．2 財力機(jī)制:公共財政政策保障機(jī)制

城市群規(guī)劃需要通過城市群公共財政的支持，獲得充分的經(jīng)濟(jì)財政支持才能得以順利實施。公共財政在城市群規(guī)劃實施中的作用主要體現(xiàn)在:一是直接投資城市群地區(qū)建設(shè)，如跨區(qū)域的道路交通設(shè)施、供排水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，特別是區(qū)域重大基礎(chǔ)工程設(shè)施和大型公共建筑設(shè)施建設(shè)等;二是募集城市群建設(shè)發(fā)展資金;三是調(diào)控城市群地區(qū)建設(shè)活動和投資，通過稅收杠桿來促進(jìn)或限制某些投資和建設(shè)活動。為實現(xiàn)城市群規(guī)劃目標(biāo)。需要建立公共財政政策保障機(jī)制，具體機(jī)制包括:

2．2．1 建立城市群公共財政機(jī)制和公共財政專業(yè)委員會

城市群規(guī)劃作為一項公共政策，只有擁有了有力的經(jīng)濟(jì)支持才能得以施行和實現(xiàn)。負(fù)責(zé)城市群規(guī)劃的管理部門應(yīng)充分協(xié)調(diào)資金安排和規(guī)劃實施的關(guān)系。城市群跨區(qū)域的公共財政機(jī)制應(yīng)該在目前已經(jīng)形成的框架上，通過多種途徑對現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制不斷完善，從而實現(xiàn)城市群地區(qū)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、合作緊密、優(yōu)勢互補(bǔ)、整體發(fā)展。建議在城市群地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會下設(shè)一個類似于歐盟理事會性質(zhì)的城市群地區(qū)公共財政專業(yè)委員會，共同協(xié)調(diào)本地區(qū)的財政政策，共同行使區(qū)域財政一體化的權(quán)力。當(dāng)然這一區(qū)域機(jī)構(gòu)必須建立在城市群地方政府自愿合作的基礎(chǔ)上。

2．2．2 建立城市群公共財政儲備制度，共建共享區(qū)域公共物品

借鑒歐盟經(jīng)驗對區(qū)域公共物品進(jìn)行共建共享，其資金來源可以通過建立區(qū)域共同財政來解決，避免當(dāng)前在公共交通建設(shè)中爭搶國家財源的重復(fù)建設(shè)行為。對區(qū)域公共物品建設(shè)資金進(jìn)行比例分擔(dān)，如區(qū)域公共交通建設(shè)中，中央給一點，區(qū)域(因合作各方對公共交通有共享性)資助一點，對交通線經(jīng)過的地方(因獲益相對更多)地方政府應(yīng)出一點。對區(qū)域信息網(wǎng)的建設(shè)以及信息分析、傳播等方面的費用則應(yīng)由區(qū)域共同財政負(fù)擔(dān)。至于城市群地區(qū)共同財政來源，也可以借鑒歐盟的經(jīng)驗，可對增值稅收入進(jìn)行適當(dāng)提成或按本地GDP的一定比例上繳給城市群地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會。

2．2．3 建立城市群公共財政支出的監(jiān)督體系

城市群地區(qū)各地方政府按比例上繳的共同財政運用情況應(yīng)確保有相對獨立的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。一般而言，獨立的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要強(qiáng)調(diào)三個方面的內(nèi)容:①財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立于財政部門及其他資金使用單位之外;②財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)不接受外部行政指令，只服從法律;③財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員擁有獨立行使職責(zé)的權(quán)利。西方國家審計機(jī)構(gòu)的設(shè)立普遍遵循獨立性原則。城市群應(yīng)該也有這樣的獨立審計機(jī)構(gòu)監(jiān)督區(qū)域共同財政的支出。

2．3 法力機(jī)制:法律法規(guī)政策保障機(jī)制

目前我國城市群政府合作的政策法規(guī)非常薄弱，應(yīng)把城市群政府合作納入法制化軌道，制定城市群一體化政策和規(guī)劃，為城市群政府合作提供政策法規(guī)和規(guī)劃保障。

2．3．1 推進(jìn)城市群一體化發(fā)展的立法工作，制定城市群合作公約

借鑒國外區(qū)域合作的經(jīng)驗，為進(jìn)一步提高城市群政府合作的權(quán)威性，政府應(yīng)在有關(guān)的法律、法規(guī)中加入“促進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)控城市群差距”及“明確省區(qū)際協(xié)議的法律效力”等條文，以明確這種協(xié)議對締約各方的約束力。根據(jù)合作的具體領(lǐng)域成立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，全面貫徹落實相關(guān)協(xié)議，以切實提高政府合作的執(zhí)行力。同時要制定城市群各成員共同遵守的城市群公約，以強(qiáng)化地方政府調(diào)控政策的規(guī)范化和法制化。構(gòu)建城市群政府合作政策，規(guī)范城市群政府的合理競爭，消除地方保護(hù)主義現(xiàn)象，建立調(diào)解企業(yè)在不同省區(qū)貿(mào)易與投資的爭端解決機(jī)制，并逐步形成統(tǒng)一的投訴、調(diào)解、仲裁機(jī)制等。

2．3．2 修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，增補(bǔ)城市群規(guī)劃的內(nèi)容

目前，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作保障，土地利用總體規(guī)劃有《土地管理法》作保障，然而，城鎮(zhèn)群規(guī)劃的法律法規(guī)制度建設(shè)相對落后，城鎮(zhèn)群規(guī)劃的編制與實施至今仍然沒有一部專門的國家法律給予保障，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)群規(guī)劃的權(quán)威性，在空間規(guī)劃體系中沒有獲得應(yīng)有的主體地位與指導(dǎo)作用［14］。目前僅有個別省份開始嘗試以地方立法的形式，賦予城鎮(zhèn)群規(guī)劃法定地位，如湖南省人大常委會于2007年9月29通過了《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》。應(yīng)及早對我國的城鎮(zhèn)群規(guī)劃進(jìn)行立法，并與現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》等各種規(guī)劃法規(guī)相互銜接，形成比較完整的規(guī)劃法規(guī)體系，從法律上明確不同空間規(guī)劃體系的分工關(guān)系、編制與實施的行政主體，使城鎮(zhèn)群規(guī)劃真正成為一種新的“制度”，真正得到貫徹實施［15］。

2．3．3 出臺《城市群規(guī)劃編制審批辦法》

為使城市群規(guī)劃的編制規(guī)范化，提高城市群規(guī)劃編制與審批的科學(xué)性，建議參照國家相關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容，盡快出臺《城市群規(guī)劃編制審批辦法》，在辦法中明確城市群規(guī)劃編制的有關(guān)規(guī)定，包括城市群空間范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃重點內(nèi)容、資質(zhì)管理制度與條件、禁止性規(guī)定、技術(shù)規(guī)范和要求、編制程序與公眾參與、審批程序等。

2．3．4 出臺《城市群規(guī)劃實施管理條例》

為有效調(diào)整和優(yōu)化城市群地區(qū)的城鎮(zhèn)布局和產(chǎn)業(yè)空間布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口合理集聚，指導(dǎo)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、區(qū)域性專項規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃的制定和重大項目的選址布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)外、城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間、城市和各項區(qū)域設(shè)施的關(guān)系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和資源的保護(hù)與合理利用，建議國家相關(guān)部門適時出臺《城市群規(guī)劃實施管理條例》，明確城市群規(guī)劃實施的有關(guān)規(guī)定，主要包括城市群規(guī)劃實施依據(jù)、實施范圍、實施主體、行政審批程序、資格及其條件、技術(shù)規(guī)范和要求以及處罰規(guī)定等。

2．3．5 建立城市群規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度

從我國城市群規(guī)劃編制狀況看，目前我國城市群規(guī)劃編制工作比較混亂，大專院校，科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司、社會團(tuán)體以及國外組織等都在深入到不同類型和不同空間尺度的城市群中去，編制城市群總體規(guī)劃。這樣做的結(jié)果使得地方政府無所適從，城市群規(guī)劃質(zhì)量沒有一個衡量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃市場亟待規(guī)范。而國家建設(shè)部門、國家國土部門和國家旅游部門分別針對本行業(yè)規(guī)劃的實際情況，及時開展了城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度、土地規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度和旅游規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度，并引入競爭機(jī)制將其市場化和規(guī)范化，增加了規(guī)劃準(zhǔn)入門檻和準(zhǔn)出門檻，已經(jīng)取得了顯著成效。但國家發(fā)改委部門，目前尚未執(zhí)行規(guī)范的城市群規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度，這是導(dǎo)致城市群規(guī)劃編制工作同時被其他各部委“搶攤”，進(jìn)而造成空間規(guī)劃部分失控的主要原因。

為加強(qiáng)城市群規(guī)劃編制單位的管理，規(guī)范城市群規(guī)劃編制工作，保證城市群規(guī)劃編制質(zhì)量，建議國家早日實行城市群規(guī)劃編制的執(zhí)業(yè)制度。從事城市群規(guī)劃編制的單位，應(yīng)當(dāng)取得《城市群規(guī)劃編制資質(zhì)證書》(以下簡稱《資質(zhì)證書》)。規(guī)劃編制單位應(yīng)當(dāng)在《資質(zhì)證書》規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承擔(dān)城市群規(guī)劃編制業(yè)務(wù)。委托編制規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的城市群規(guī)劃編制單位。

2．3．6 突出強(qiáng)化城市群規(guī)劃的法律地位

在目前我國尚無城市群規(guī)劃法的情況下，編制完成的城市群規(guī)劃只要是經(jīng)過同級人大常委會討論審議通過的，就視為具有法律效應(yīng)和約束力。有了法律保障，便可以消除政策障礙和行政壁壘，真正實現(xiàn)資源共享、相互開放市場、科技人才流動、產(chǎn)業(yè)密切合作以及跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施共建，推動城市群實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2．4 能力機(jī)制:資源環(huán)境政策保障機(jī)制

城市群資源環(huán)境保障機(jī)制也叫資源環(huán)境承載機(jī)制，指城市群地區(qū)資源與生態(tài)環(huán)境的供容能力、經(jīng)濟(jì)活動能力和滿足一定生活水平人口數(shù)量的社會發(fā)展能力的有機(jī)綜合體，由處于支持層的生態(tài)承載力和處于表現(xiàn)層的生產(chǎn)承載力和生活承載力三部分組成，簡稱城市群“三生”承載力。城市群生態(tài)－生產(chǎn)－生活系統(tǒng)承載力是城市群可持續(xù)發(fā)展能力的組成部分，較高的生態(tài)－生產(chǎn)－生活承載力表明具有較豐富的資源、較大環(huán)境容量、較為適宜的人口規(guī)模以及較好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和較高的科技含量，體現(xiàn)出城市群具有較高的可持續(xù)發(fā)展能力。

2．4．1 城市群總體規(guī)劃要充分考慮其資源環(huán)境承載能力

研究表明，我國城市群地區(qū)是環(huán)境污染集中的高度敏感地區(qū)和重點治理地區(qū)，也是資源環(huán)境保障程度低、存在資源環(huán)境剝奪行為和可持續(xù)發(fā)展能力低的地區(qū)，需要在實踐中貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)城市群資源環(huán)境保障能力建設(shè)。這就要求在城市群總體規(guī)劃編制與實施過程中，必須以城市群資源承載能力和生態(tài)環(huán)境容量為前提，隨時注重研究土地、水資源、能源和環(huán)境等影響城市群可持續(xù)發(fā)展的因素，關(guān)注城市群總體規(guī)劃實施對生態(tài)環(huán)境的影響，對因城市群建設(shè)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境變化進(jìn)行動態(tài)跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時治理污染和生態(tài)修復(fù)，確保實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

2．4．2 城市群建設(shè)要與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)

城市群的發(fā)展不能超過其資源環(huán)境的承載能力，城市群的建設(shè)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量必須與自身的資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，才能確保城市群可持續(xù)發(fā)展。這就要求在城市群建設(shè)中，一定要堅持集約高效利用資源和最大限度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境的原則，將城市群發(fā)展對資源環(huán)境的代價降到最低程度，將資源與生態(tài)環(huán)境對城市群發(fā)展的限制降到最低限度，依據(jù)資源環(huán)境容量，推行資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、緊湊清潔型的城市群發(fā)展模式。

2．4．3 依靠科技進(jìn)步，提升城市群資源環(huán)境保障能力

城市群是資源和能源集中消耗的地區(qū)，資源節(jié)約的重點在城市群;城市又是環(huán)境污染嚴(yán)重且集中的地區(qū)，環(huán)境污染治理的重點也在城市群地區(qū)。因此，必須立足我國的實際國情，依靠科技進(jìn)步，提升城市群資源環(huán)境保障能力。城市群健康發(fā)展必須立足資源環(huán)境承載能力，改變現(xiàn)代城市高耗能、非循環(huán)的運行機(jī)制，提高一切資源的利用效率，物盡其用，人盡其才，各施其能，各得其所，物質(zhì)、能量得到多層次的分級利用，廢棄物循環(huán)再生，將城市群建設(shè)成為高效、循環(huán)或多層次利用能源和資源的循環(huán)型城市群。

3 中國城市群形成發(fā)育的對策建議

在經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、新型工業(yè)化、交通快速化、政策扶持和知識經(jīng)濟(jì)等六大新型驅(qū)動因素作用下，我國城市群的形成發(fā)育除了需要四大政策保障機(jī)制外，還需要制定一系列對策措施。

3．1 強(qiáng)化市場機(jī)制在城市群形成發(fā)育中的主導(dǎo)作用

城市群建設(shè)的根本動力在于市場機(jī)制的作用，市場化是城市群形成發(fā)育的制度前提，市場化進(jìn)程與城市化進(jìn)程呈明顯的正相關(guān)關(guān)系。無論國家政治體制和社會制度如何，市場機(jī)制在與城市群有關(guān)的人口、資源配置、土地、資本等經(jīng)濟(jì)要素自由流動和配置等方面都發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，在我國城市群建設(shè)過程中，必須首先依靠市場調(diào)節(jié)和價值規(guī)律的作用，確保與城市群有關(guān)的人口、資源、土地、資本等經(jīng)濟(jì)要素自由流動和配置，以靈活多樣的方式推進(jìn)城市群建設(shè)，確保城市群發(fā)展永葆活力。在城市群形成發(fā)育過程中，一定要堅持“市場主導(dǎo)、企業(yè)主體、政府協(xié)調(diào)、資源共享、市場共通、利益共享、整體規(guī)劃、重點突破、逐步推進(jìn)”的原則，研究市場需求狀況，加快培育市場體系，做好市場預(yù)測與決策，推進(jìn)城市群市場建設(shè)一體化，建設(shè)市場主導(dǎo)型城市群。

3．2 繼續(xù)把城市群建成國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略核心區(qū)與推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體空間

我國“十一五”規(guī)劃明確提出，要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在有條件的地方培育新城市群，將其作為中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力和潛力的戰(zhàn)略增長極。我國“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步明確提出，要遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，逐步形成輻射作用大的城市群。實踐證明，我國正在發(fā)育的城市群，正在深刻地影響著我國的國際競爭力，在未來的二、三十年甚至更長一段時期內(nèi)，城市群都將在全國生產(chǎn)力布局中發(fā)揮戰(zhàn)略支撐點和核心節(jié)點的作用。鑒此，建議繼續(xù)強(qiáng)化城市群在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略核心地位，繼續(xù)發(fā)揮區(qū)域政策對城市群形成發(fā)育的積極導(dǎo)向作用，充分發(fā)揮政府在推動城市群建設(shè)中的宏觀調(diào)控作用。在堅持城市群形成發(fā)育的市場主導(dǎo)型的前提下，適度淡化政府主導(dǎo)性，避免過多的行政干預(yù)。

3．3 依托高鐵、高速公路與空中快線等快速國土軸，完善城市群快速交通系統(tǒng)

隨著我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，我國正在掀起建設(shè)高速公路和高速鐵路的熱潮，交通建設(shè)邁入了全新的高速時代，作為國家快速國土軸的高速公路軸、高速鐵路軸和空中快線的建設(shè)成為我國未來綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重點，這將極大地推動我國城市群之間與城市群內(nèi)部快速交通系統(tǒng)的建設(shè)步伐，形成城市群快速交通系統(tǒng)。一是要按照《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》(2004年)，加快建設(shè)國家高速公路的7918網(wǎng)，完善城市群快速公路交通系統(tǒng);二是按照《國家中長期鐵路網(wǎng)調(diào)整規(guī)劃》(2008年)，加快建設(shè)四縱四橫國家高速鐵路網(wǎng)和城際環(huán)網(wǎng)，完善城市群快速鐵路交通系統(tǒng);三是加快建設(shè)適宜于千公里以上運輸?shù)倪h(yuǎn)距離空中快線系統(tǒng)。

3．4 構(gòu)建與全球供應(yīng)鏈密切關(guān)聯(lián)的城市群現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

構(gòu)建與全球供應(yīng)鏈密切關(guān)聯(lián)的城市群現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是城市群得以可持續(xù)發(fā)展的最主要支撐，優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和良好的產(chǎn)業(yè)成長環(huán)境，是提升城市群產(chǎn)業(yè)競爭力和國際競爭力的關(guān)鍵。中國城市群的發(fā)展一定要抓住全球供應(yīng)鏈重構(gòu)機(jī)遇和國家產(chǎn)業(yè)振興機(jī)遇，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，擴(kuò)大城市群經(jīng)濟(jì)總量，促使城市群充分利用國內(nèi)外兩種資源與兩個市場，通過產(chǎn)業(yè)重組與結(jié)構(gòu)調(diào)整加快城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，構(gòu)建包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在內(nèi)的城市群現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。一是抓住全球供應(yīng)鏈重構(gòu)機(jī)遇，快速融入國際化，成為全球價值鏈上的利益主享城市群;二是培育跨國企業(yè)集團(tuán)，提升城市群產(chǎn)業(yè)集中度和國際競爭力;三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)，提高城市群產(chǎn)業(yè)緊湊度與環(huán)境競爭力。

3．5 出臺城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，引導(dǎo)城市群科學(xué)規(guī)劃

城市群規(guī)劃是指導(dǎo)城市群實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的行動綱領(lǐng)。規(guī)劃編好了，就是政府最大的財富和最大的資本，規(guī)劃編不好就是政府最大的浪費。城市群規(guī)劃并非區(qū)內(nèi)各單體城市規(guī)劃的簡單“匯總”，而是以城市群體系統(tǒng)的區(qū)域?qū)用鏋槌霭l(fā)點，對城市群總體發(fā)展的戰(zhàn)略性部署與調(diào)控［16］。因此，很有必要出臺城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，引導(dǎo)城市群科學(xué)規(guī)劃。建議國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展與管理委員會組織編寫《城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》，地方級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展與管理委員會組織編寫《城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》實施的若干細(xì)則，城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則編制的程序包括編制的提出、可行性論證、編制、復(fù)議、評審與審批、公布實行、修改等。通過城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則的編制，把我國城市群規(guī)劃納入編制的科學(xué)化軌道。

3．6 規(guī)范統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，編制《中國城市群統(tǒng)計年鑒》

我國城市群建設(shè)中缺失統(tǒng)一的規(guī)范統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，這給開展研究、動態(tài)監(jiān)測、系統(tǒng)評估等帶來了很大困難，建議國家統(tǒng)計部門出臺關(guān)于中國城市群社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)計指標(biāo)體系，建立城市群社會經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，在規(guī)范統(tǒng)計數(shù)據(jù)、統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，專門編制出版《中國城市群統(tǒng)計年鑒》，或者在《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國城市統(tǒng)計年鑒》中專門單列一章內(nèi)容，用于中國城市群社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的發(fā)布。相應(yīng)地，各省統(tǒng)計年鑒中相應(yīng)地增加本省所在城市群的標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

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Urban Agglomerations Formation and Development in China:Policy Guarantee Mechanism，Countermeasures and Suggestions

FANG Chuang-lin1ZHANG Jian1，2
(1．Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China;2．Ministry of Housing and Urban-Rural Development of China，Beijing 100038，China)

Urban agglomeration with the most energies and potential，is a core district in China’s economic development pattern in the future，and is the key development zone and the optimized development zone in Major Function Oriented Zoning in China．Additionally，it is also the important direction for future urban development and acts as strategic support，growth pole and core node in national pattern of productivity location．According to some new characteristics and problems existing in the process of China’s urban agglomeration formation and development，this paper constructs organization and coordination guarantee mechanism(OCGM)，public finance guarantee mechanism(PFGM)，laws and regulations guarantee mechanism(LRGM)and resources and environment guarantee mechanism(REGM)for urban agglomeration sustainable development respectively from four aspects of power，financial resources，legal force and ability．Furthermore，this paper puts forward some countermeasures and methods to speed up healthy urban agglomeration development，which includes the following:making certain state centralized management department and establishing state-level management committee of urban agglomeration coordinated development and cross-city coordinated organization for industrial development;constructing public finance mechanism and public finance reserve system;pushing the work of legislation for integrated development of urban agglomerations，constituting convention for cooperation of urban agglomerations and amending Urban and Rural Planning Act in which adds contents of urban agglomeration planning;putting forward Methods of Urban Agglomeration Planning Making，Examine and Approve，Regulations on Implementation and Management of Urban Agglomeration Planning and Technical Guidelines for Urban Agglomeration Planning，and establishing professional certified system to guide its scientific planning and strengthen capacity of resources and environment guarantee and sustainable development;based on rapid territorial development axis，accelerating constructions of national“7918”expressway network，high-speed railway network and aerial express line system to improve rapid transport system of urban agglomerations;standardizing statistic data and compiling and publishing China Urban Agglomeration Statistical Yearbook．

urban agglomerations;formation and development;policy guarantee mechanism;countermeasures and suggestions;China

F293

A

1002－2104(2011)10－0107－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.10．017

2011－08－26

方創(chuàng)琳，教授，博導(dǎo)，主要研究方向為城市發(fā)展與規(guī)劃。

國家自然科學(xué)基金項目(編號:40971101);國家“十一五”科技支撐計劃重大項目(編號:2006BAJ05A06)。

(編輯:溫武軍)