美國(guó)大力推動(dòng)出口管制體制改革

□ 邵進(jìn)進(jìn) 陳 巍

當(dāng)前，美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍然存在較大不確定性，市場(chǎng)信心不足，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃效果難以令人滿意。奧巴馬政府為提高支持率，推出了“國(guó)家出口倡議”,設(shè)定5年出口倍增的目標(biāo)。作為倡議的一部分,奧巴馬表示要大力推動(dòng)拖延已久的出口管制改革,以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益與安全利益的協(xié)調(diào)。其實(shí)，2009年8月以來，美國(guó)政府就已相繼出臺(tái)一系列舉措，積極推動(dòng)出口管制體制改革，試圖通過縮小管制物項(xiàng)范圍、強(qiáng)化管制手段等措施，實(shí)現(xiàn)“既加強(qiáng)國(guó)家安全，又提高工業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)力”的改革目標(biāo)。2010年4月20日,由國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特.蓋茨出面,美國(guó)行政當(dāng)局公布了“四個(gè)統(tǒng)一、三步走”的方案,對(duì)出口管制改革的著力點(diǎn)與推進(jìn)步驟做了安排部署。8月31日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表講話，宣布美國(guó)出口管制改革在政府層面已取得重大進(jìn)展，表明今后的行動(dòng)會(huì)著重在立法機(jī)構(gòu)各級(jí)執(zhí)行層面進(jìn)行。美國(guó)歷來將出口管制作為對(duì)華遏制的一種手段，此次改革及其后續(xù)發(fā)展值得關(guān)注。

現(xiàn)行出口管制體制弊端重重

美國(guó)現(xiàn)行出口管制體制源于冷戰(zhàn)時(shí)期，主要是為了防止敵對(duì)國(guó)家獲取美國(guó)先進(jìn)的國(guó)防產(chǎn)品和技術(shù)。為此，美國(guó)專門制定了兩類出口管制清單，分別是《軍品清單》和《商業(yè)管制清單》（軍民兩用品）。其中《軍品清單》由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)管理實(shí)施，《商業(yè)管制清單》由商務(wù)部負(fù)責(zé)。此外國(guó)防部、國(guó)土安全部和中央情報(bào)局等多個(gè)部門參與出口管制相關(guān)工作，共同構(gòu)成美國(guó)出口管制體系。長(zhǎng)期以來，美國(guó)各界普遍認(rèn)為該體系過于龐大，出口管制工作效率低下，已不適應(yīng)當(dāng)前安全威脅以及經(jīng)濟(jì)、科技的最新發(fā)展，暴露出諸多問題，具體包括：

一是管制項(xiàng)物過多。目前美國(guó)現(xiàn)行出口管制清單達(dá)數(shù)百頁之厚，所列受控物項(xiàng)門類繁多，其中既包括國(guó)防關(guān)鍵技術(shù)，也涵蓋了很多陳舊技術(shù)。比如，1953年列入軍品清單的軍用車皮至今仍在受控制列。

二是管制重點(diǎn)不突出。根據(jù)現(xiàn)行體制，M1A1坦克使用的制動(dòng)板與M1A1坦克出口均需申領(lǐng)許可證，并且管理部門為此投入的管理資源是相同的。這種不分重點(diǎn)的管制方式使管理部門疲于應(yīng)對(duì)，難以將精力集中到關(guān)鍵物項(xiàng)的保護(hù)上。

三是管理效率低下。目前美出口許可證審批普遍需要數(shù)月，有些情況下被拖延數(shù)年，這使美國(guó)企業(yè)在與歐洲企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于劣勢(shì)，嚴(yán)重削弱了美國(guó)產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。此外，當(dāng)前多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不力，不僅導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)，而且相互干擾。

四是管理標(biāo)準(zhǔn)不一?，F(xiàn)行兩類清單在定義管制物項(xiàng)的方法上存在根本性區(qū)別，造成部門管轄范圍的爭(zhēng)議。同時(shí)，3個(gè)負(fù)責(zé)許可證審批的部門分別掌握不同的審批政策，同一商品在各個(gè)部門間獲取許可證的標(biāo)準(zhǔn)不一，造成一定的管理漏洞。

由于存在以上問題，對(duì)該體制進(jìn)行改革的呼聲由來已久，早在克林頓政府時(shí)期就已提上日程，但保守派一直以國(guó)家安全為由予以阻撓，改革長(zhǎng)期未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2009年8月，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)影響，提高美國(guó)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，奧巴馬總統(tǒng)提出倡議，要求相關(guān)部門成立跨部門特別審議小組，全面審查美國(guó)出口管理體制，提出改革措施。

出口管制體制改革有助美國(guó)社會(huì)發(fā)展

金融危機(jī)后的美國(guó)在諸多領(lǐng)域面臨困境，需要改革出口管制體制來保護(hù)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)國(guó)家安全。

保護(hù)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)就業(yè)

在當(dāng)前美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力和政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，經(jīng)濟(jì)因素成為此次改革的首要?jiǎng)右颉W巴馬政府上臺(tái)后，重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)成為其最優(yōu)目標(biāo)，而放寬技術(shù)出口是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要手段和途徑。奧巴馬政府稱，改革有助于提升美國(guó)制造業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力，助推美國(guó)出口，創(chuàng)造就業(yè)崗位。

改革不乏政治考量

當(dāng)前，美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍然存在較大不確定性、市場(chǎng)信心不足，就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃效果難以令人滿意，奧巴馬政府的民調(diào)節(jié)節(jié)下滑。中期選舉中，共和黨重新獲得眾議院多數(shù)席位。為了提高支持率，奧巴馬再度將經(jīng)濟(jì)作為施政首要任務(wù)，以挽救自己下滑的民意支持。

F-16戰(zhàn)機(jī)

出口管制體制改革的具體舉措

2010年4月，美國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨代表跨部門審議小組，對(duì)外公布美國(guó)出口管制改革設(shè)想，擬對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行重大調(diào)整，以期在國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面實(shí)現(xiàn)雙贏。

總體設(shè)想

美國(guó)此次出口管制改革的核心目標(biāo)是“既加強(qiáng)國(guó)家安全又提高工業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)力”。其改革的主要內(nèi)容大致可以概括為“四個(gè)統(tǒng)一”：一是針對(duì)當(dāng)前清單管理重點(diǎn)不突出的問題，按“分級(jí)管理”的方式，精簡(jiǎn)、調(diào)整、合并現(xiàn)行《軍品清單》和《商業(yè)管制清單》，制定統(tǒng)一的出口管制清單；二是徹底改變當(dāng)前多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，合并國(guó)務(wù)院和商務(wù)部負(fù)責(zé)出口許可證審批的機(jī)構(gòu)，成立單一許可證局，統(tǒng)一受理和審批出口申請(qǐng)；三是為強(qiáng)化出口管制執(zhí)法，組建出口管制執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)海關(guān)、警察、情報(bào)等執(zhí)法部門參與出口管制執(zhí)法；四是為配合上述改革，合并各部門獨(dú)立運(yùn)行的信息系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的管制信息系統(tǒng)。

上述改革分“三步走”：第一步，建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制定清單分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；第二步，2010年年底前按分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)分別修訂兩類清單，建立并推廣使用新信息系統(tǒng)；第三步，推動(dòng)國(guó)會(huì)立法，最終實(shí)現(xiàn)兩類清單和許可證審批機(jī)構(gòu)的合并。

改革的主要進(jìn)展

根據(jù)白宮2010年8月31日公布的消息，美國(guó)按照2010年4月公布的出口管制改革設(shè)想穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)改革。其取得的主要進(jìn)展包括：

一是按“三級(jí)”管理結(jié)構(gòu)調(diào)整清單

為了實(shí)現(xiàn)“分層管理、突出重點(diǎn)”的管理目標(biāo)，此次白宮明確提出了受控物項(xiàng)的3個(gè)管理級(jí)別，即：“最高級(jí)”、“次高級(jí)”和“普通級(jí)”。其具體劃分標(biāo)準(zhǔn)是：構(gòu)成美國(guó)關(guān)鍵軍事和情報(bào)能力并只能從美國(guó)獲得的物項(xiàng)，以及大規(guī)模毀傷性武器，將列入最高級(jí)別；構(gòu)成美國(guó)重大軍事和情報(bào)能力，只能從其盟國(guó)和多邊出口管制機(jī)制伙伴獲取的物項(xiàng)，將列入次高級(jí)；構(gòu)成美國(guó)重要軍事和情報(bào)能力，能夠從更多國(guó)家獲得的物項(xiàng)，將列入普通級(jí)。下一步，美國(guó)《軍品清單》和《商業(yè)管制清單》（軍民兩用品）均按此項(xiàng)原則進(jìn)行修訂，以便在結(jié)構(gòu)上做好清單合并的準(zhǔn)備。

二是提出“肯定式清單”調(diào)整原則

目前，在受控物項(xiàng)的定義上，美國(guó)《軍品清單》和《商業(yè)管制清單》使用的方法有所不同?！渡虡I(yè)管制清單》所列物項(xiàng)多使用技術(shù)參數(shù)進(jìn)行定義，內(nèi)容比較明確、具體，被認(rèn)為是“肯定式清單”；而《軍品清單》在描述物項(xiàng)時(shí)用詞比較寬泛，涵蓋內(nèi)容較廣。這使得很多《商業(yè)管制清單》上的物項(xiàng)，也同時(shí)滿足《軍品清單》定義，在一定程度上造成了管轄爭(zhēng)議。對(duì)此，白宮此次明確提出兩類清單都按照“肯定式清單”的標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步調(diào)整，希望能借此減少相互之間的管轄爭(zhēng)議和給出口商造成的困惑，以便在內(nèi)容上為清單合并做好鋪墊。

三是決定設(shè)立“出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心”

奧巴馬總統(tǒng)稱，近期將簽署行政令，設(shè)立出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門的出口管制執(zhí)法工作。參照蓋茨4月份公布的“四個(gè)統(tǒng)一”的改革設(shè)想，該中心的設(shè)立是目前美國(guó)出口管制改革取得的最重要的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。之所以如此，是因?yàn)橛嘘P(guān)管制清單和出口許可證審理機(jī)構(gòu)的改革要想實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，不僅內(nèi)容復(fù)雜，而且還必須得到國(guó)會(huì)支持，修改相應(yīng)的立法，而該中心的設(shè)立在改革流程上相對(duì)容易。

出口管制體制改革后的影響

根據(jù)白宮透漏的信息分析，以下4點(diǎn)值得關(guān)注：

美國(guó)將解除對(duì)部分物項(xiàng)的出口管制

白宮透漏，在研究清單分級(jí)管理的過程中，美國(guó)跨部門技術(shù)專家組對(duì)《軍品清單》第七類物項(xiàng)（坦克和軍用車輛）進(jìn)行了調(diào)查分析。結(jié)果顯示，在去年出口的12,000件該類物項(xiàng)中，約42%的物項(xiàng)可移至《商業(yè)管制清單》，32%可解除管制。雖然美方?jīng)]有公布可解除管制的具體物項(xiàng)清單，但從目前掌握的情況看，美國(guó)解除管制的判定標(biāo)準(zhǔn)大致是：技術(shù)含量較低，具備國(guó)際市場(chǎng)廣泛可獲得性。需要注意的是，此類商品自由進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)很可能對(duì)原有的市場(chǎng)形成一定沖擊。

美國(guó)將繼續(xù)保持“特定國(guó)家特別管理”的管制政策

明確的“國(guó)別管制政策”一直是美國(guó)出口管制的特色，顯示了很強(qiáng)的歧視性。此次，美國(guó)實(shí)施的三級(jí)清單管理模式依然保持著很強(qiáng)的國(guó)別色彩，其具體說法是“列入最高級(jí)別的物項(xiàng)，無論出口至任何地方，都需要許可證。列入次高級(jí)的許多物項(xiàng)向盟國(guó)和多邊出口管制機(jī)制伙伴國(guó)出口時(shí)無需逐項(xiàng)審批。列入普通級(jí)的物項(xiàng)，則可在更大范圍內(nèi)免除許可證。但美國(guó)政府將繼續(xù)保持對(duì)伊朗、古巴等特定國(guó)家的制裁?！彪m然白宮在“國(guó)別管制政策”中沒有點(diǎn)明中國(guó)，但中國(guó)作為美國(guó)出口管制長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)國(guó)家，應(yīng)該會(huì)繼續(xù)“享受特別待遇”。

出口管制重點(diǎn)未變，安全考慮仍是底線

確保國(guó)家安全不受損害，是美國(guó)實(shí)施出口管制的初衷。在此次出口管制改革中，國(guó)家安全考慮一直是強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)之一。另外，此次審議特別交由不直接負(fù)責(zé)出口管制的國(guó)防部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)完成，也從側(cè)面反映出改革對(duì)國(guó)家安全的重視。在此背景下，可以預(yù)料，即使美國(guó)出口管制改革順利完成，美國(guó)阻止中國(guó)獲得美國(guó)國(guó)防高技術(shù)的措施也不會(huì)弱化。

出口管制改革受制因素多，最終效果尚難預(yù)料

盡管美國(guó)政府公布的出口管制體制改革計(jì)劃雄心勃勃，也制定了改革完成的時(shí)間表，但還有很多因素影響和制約著改革的進(jìn)展和結(jié)果。比如：出口管制改革要完成大量立法工作，必須得到美國(guó)國(guó)會(huì)支持；美國(guó)有大量出口管制物項(xiàng)源于國(guó)際義務(wù)，其精簡(jiǎn)必須與“瓦森納安排”、“核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)”、“澳大利亞集團(tuán)”等國(guó)際多邊出口管制機(jī)制協(xié)商同步進(jìn)行；在現(xiàn)行體制中，各部門利益如何在新體制中得到體現(xiàn)，也是必須妥善解決的問題。因此，對(duì)于美國(guó)出口管制改革的最終效果，還需進(jìn)一步觀察和密切跟蹤。