中國的節(jié)能減排困境和財稅政策選擇*

周 波

(東北財經(jīng)大學財稅學院，遼寧大連116025)

中國的節(jié)能減排困境和財稅政策選擇*

周 波

(東北財經(jīng)大學財稅學院，遼寧大連116025)

節(jié)能減排不僅是推進我國國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的核心要義，也是應對全球氣候變化的迫切需要。在我國，要實現(xiàn)到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放比2005年下降40%－45%的約束性目標，需要進行艱難的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展階段跨越，并應采取體制、政策、技術和管理等綜合推進措施。包括政府投資、稅收、政府采購和財政貼息在內(nèi)的財稅政策措施對于推進我國節(jié)能減排至關重要。本文認為，政府投資政策應重在支持高新技術產(chǎn)業(yè)研發(fā)應用，經(jīng)由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進節(jié)能減排;稅收政策應立足于綜合采取增設環(huán)境污染稅、低技術污染稅以及稅收優(yōu)惠和減免等激勵和懲罰并重措施;政府采購應通過擴大高效節(jié)能減排產(chǎn)品市場需求，引導企業(yè)生產(chǎn)行為;財政貼息則應側(cè)重于解決企業(yè)節(jié)能減排投資以及技術改造過程中的資金約束。

節(jié)能減排;政府投資;稅收;政府采購;財政貼息

廣義的節(jié)能減排(Energy saving and emission reduction)是指節(jié)約物質(zhì)資源和能量資源，減少廢棄物和環(huán)境有害物(包括“三廢”和噪聲等)排放;狹義的節(jié)能減排是指節(jié)約能源和減少環(huán)境有害物排放。推進節(jié)能減排工作是貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措，是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然選擇，也是推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必由之路。為實現(xiàn)我國既定的節(jié)能減排目標，應在清楚認識我國節(jié)能減排工作所面臨巨大困難的基礎上，采取恰當有效的財稅政策。

1 節(jié)能減排是我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心要義

長期以來，我國經(jīng)濟快速增長，但也付出巨大的資源和環(huán)境代價，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳。［1］一方面，我國的經(jīng)濟發(fā)展成本高于世界平均水平25%，其中環(huán)境污染占7%，環(huán)境先天脆弱占10%，高消耗、高排放的經(jīng)濟增長模式成為我國經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。《中國綠色國民經(jīng)濟核算研究報告2004》表明，我國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失為5 118億元，占GDP的3.05%，若同時包括資源與環(huán)境因素，比例會遠高于此。另一方面，我國經(jīng)濟發(fā)展過程中存在這巨大的能源資源節(jié)約潛力。據(jù)國家發(fā)展改革委員會測算，我國節(jié)能潛力約為3億t標準煤，相當于2005年能源消費總量的13.5%。就某些特定能源資源消費產(chǎn)業(yè)和行業(yè)看，我國90%的中小鍋爐燃煤，運行效率僅65%左右，比國際先進水平低15－20%，經(jīng)由技術改造和完善管理，節(jié)煤潛力約7 000萬 t;我國70%的工業(yè)用電由電動機消耗，而廣泛使用的中小型三相異步電動機僅1%達到國家高效節(jié)能標準。就我國廣大的農(nóng)村而言，8－10 m3農(nóng)村戶用沼氣池年減排1.5 t CO2，農(nóng)村住宅使用被動式太陽能供暖，每年可節(jié)能約0.8 t標準煤，減排 2.1 t CO2。

因此，我國在眾多方面都存在著巨大的節(jié)能減排空間，堅持“減量化、再利用、資源化”原則，以傳統(tǒng)能源的清潔利用為基礎，以提高能源資源使用效率為核心，以節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地、資源綜合利用和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為重點，充分恰當財稅政策的激勵和約束作用，將有助于推進節(jié)能減排工作，并促進節(jié)能減排目標的順利實現(xiàn)。

2 我國節(jié)能減排工作面臨巨大挑戰(zhàn)

2009年11月國務院常務會議決定，到2020年我國單位GDP的CO2排放要比2005年下降40% －45%。我國2005年的碳密度為1.13 t每千美元，根據(jù)40－45%的減排目標，2020年我國碳密度要達到0.622－0.678 t每千美元。這與1961年美國能耗水平為1.14 t每千美元、1998年年降低到0.62 t每千美元的歷史軌跡相契合。美國節(jié)能減排的實現(xiàn)伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)的顯著變化，并以雄厚的經(jīng)濟實力為支撐，就我國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)的難度、時間限制以及所面臨的眾多問題而言，實現(xiàn)這個約束性指標，面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。［3］

2.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困局

節(jié)能減排需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整同步進行。1961年美國碳密度為1.14 t每千美元時，已經(jīng)過了工業(yè)化階段，農(nóng)業(yè)占GDP比重為3.7%，采掘業(yè)、制造業(yè)和建筑業(yè)為30.9%，第三產(chǎn)業(yè)為65.4%。1998年，第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)分別為1.2%、20.6%和78.2%。而分析1978 －2007 年間我國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)組成及其變動趨勢，如圖1，總體上看，第一產(chǎn)業(yè)比重呈不斷下降的趨勢，第二產(chǎn)業(yè)比重呈先降后升的趨勢，從1980年的48.22%下降到1990年的41.34%，到2007年，再次回升到50.27%。第三產(chǎn)業(yè)比重總體呈現(xiàn)上升趨勢，但2002年以來卻呈現(xiàn)出緩慢下降的趨勢。國際經(jīng)驗表明，人均GDP從1 000美元向3 000美元攀升的時期，恰逢工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要階段，基礎設施建設、城市化和消費結(jié)構(gòu)升級，都對重工業(yè)發(fā)展不斷提出新的要求，導致能源、資源性行業(yè)的產(chǎn)能不斷膨脹，汽車、住宅、建材、通信等行業(yè)將會有長足的發(fā)展，從而必然帶動鋼鐵、機械、建材、化工等重化工業(yè)和電子及通訊設備制造業(yè)快速發(fā)展。因此，我國要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，壓縮高耗能行業(yè)，面臨著經(jīng)濟發(fā)展階段跨越的難題。

2.2 能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整困局

圖1 1978－2007年間我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)組成及其變動趨勢Fig.1 Industrial construct and developing trends in China between 1978 and 2007

節(jié)能減排要求能源消費結(jié)構(gòu)的同步調(diào)整。1961－1998年，美國致力于降低化石能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重，核電和可再生能源等在一次能源消費中的地位顯著上升。其中，太陽能和風能消費上升最快。太陽能消費從1984年的550億英熱單位上升為1998年的697 870億英熱單位，是1961年的1 269倍;風能消費從1983年的280億英熱單位上升為1998年的308 530億英熱單位，是1961年的1 102倍。

煤炭在中國能源消費存量中占據(jù)絕對主導地位，目前，煤炭占69%，石油占20%，天然氣只占3.4%，水電、風電、核能等新能源加起來占7%，其中，核電消費僅占全部能源消費的1%。［2］雖然近年來中國天然氣產(chǎn)量每年增長14.5%，是全球天然氣產(chǎn)量增長最快的國家之一，但總量還是很少，而地熱、太陽能、風能等能源消費在整個能源消費結(jié)構(gòu)中微乎其微。由于煤炭能效提高難度相對較大，清潔利用水平低，污染物排放較難控制。我國能源消費結(jié)構(gòu)的特點是由我國能源資源的客觀條件決定的，短期內(nèi)無法顯著改變。

2.3 經(jīng)濟發(fā)展水平困局

按2000年不變價計算，我國2005年人均 GDP為3 762美元，而美國1961年的人均GDP為13 936美元，是我國的3.7倍。因此，美國實現(xiàn)相同水平的節(jié)能減排具有更雄厚的經(jīng)濟實力支撐。從能源消費在居民、工業(yè)、商業(yè)和運輸業(yè)的分布看，1961年美國四大部門的能源消費比重分別為19.79%、10.77%、46.42%和23%。而2005年，我國工業(yè)部門的能源消費量占到能源消費總量的70.78%，而居民部門只占10.48%，能源消費結(jié)構(gòu)嚴重偏于工業(yè)部門。這意味著我國要節(jié)能減排，可能要付出比較大的行業(yè)損失和失業(yè)成本。作為發(fā)展中國家，我國將在相當長的時間內(nèi)以增加GDP為導向發(fā)展經(jīng)濟，因此，在兼顧經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)節(jié)能減排目標兩者之間將面臨艱難選擇。

3 促進我國節(jié)能減排的財稅政策措施

在保證經(jīng)濟增長的情況下，為實現(xiàn)我國既定的節(jié)能減排目標，應通過采取適宜的政府投資、稅收、政府采購、財政貼息、獎勵和補貼等財稅政策為節(jié)能減排提供強有力保障，重點調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，壓縮高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，提高能源和資源利用效率，清潔利用傳統(tǒng)化石能源，開發(fā)和擴大新能源。

3.1 政府投資

節(jié)能減排的公益性特征要求政府通過預算內(nèi)投資、新增中央投資和中央財政專項資金加大對節(jié)能減排的財政投資支持。［4］

(1)修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化予以財政支持，促進服務業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高其在國民經(jīng)濟中的比重。以專業(yè)化分工和提高社會效率為重點，積極發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè);以滿足人們需求和方便群眾生活為中心，提升發(fā)展生活性服務業(yè);加快科技創(chuàng)新，發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，提高高新技術產(chǎn)業(yè)在工業(yè)中的比重。

(2)淘汰小火電、小水泥、小鋼鐵等落后產(chǎn)能，嚴控組織實施鋼鐵、汽車、造船等重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃過程中高耗能、高排放行業(yè)的盲目擴張，在經(jīng)常性預算中設立節(jié)能支出科目，并保持逐年增長一定比例，重點支持十大重點節(jié)能工程建設的重點項目和示范項目及高效節(jié)能產(chǎn)品的推廣。推廣半導體照明(LED)節(jié)能燈，支持節(jié)能與新能源汽車示范試點和汽車、家電“以舊換新”，支持重點流域水污染治理，增加城市污水設施及配套管網(wǎng)建設、燃煤電廠煙氣脫硫設施和鋼鐵企業(yè)燒結(jié)機煙氣脫硫設施;支持農(nóng)村沼氣建設，采取“以獎促治”的方式解決村鎮(zhèn)存在的突出環(huán)境問題。

(3)在建設性預算中加強財政節(jié)能投資力度，對能源使用單位的技術改造投資、生產(chǎn)新型節(jié)能設備投資、開發(fā)關鍵性、共性和前瞻性節(jié)能技術并推廣應用節(jié)約能源效率的技術進行支持。一方面，財政應該選擇直接投資方式對一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級節(jié)能項目予以支持。另一方面，預算內(nèi)節(jié)能投資應該更多地利用貸款貼息方式，通過財政資金的“杠桿”作用，引導和帶動更多的社會資金參與其中，以發(fā)揮公共財政“四兩撥千斤”的功效，加大對節(jié)約資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重大項目和技術開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范項目的支持力度。

(4)改變相關節(jié)能產(chǎn)業(yè)的投入分散在企業(yè)技改資金和高新技術發(fā)展創(chuàng)新項目資金且政府的直接投入只局限于研發(fā)和生產(chǎn)(技改)領域的狀況，建立獨立的節(jié)能發(fā)展專項資金，將財政資金間接投入節(jié)能產(chǎn)品銷售、使用、服務、回收、信息傳播等方面。

(5)設立中央對地方的節(jié)能專項撥款，采取科學、規(guī)范、透明的方法將節(jié)能專項撥款主要向中西部地區(qū)的能耗大省和節(jié)能大省傾斜，引導地方政府使用節(jié)能專項撥款和地方配套資金用于節(jié)能項目、節(jié)能技術研發(fā)和推廣。

3.2 稅收

適當?shù)亩愂照哂兄诰徑馄髽I(yè)能源和資源使用過程中的外部效應，促進企業(yè)節(jié)能減排和提高能源資源使用效率。

(1)對節(jié)能效益異常顯著、市場占有率低且價格等因素制約其推廣的重大節(jié)能減排設備和產(chǎn)品，國家在一定期限內(nèi)實行一定的增值稅減免優(yōu)惠政策，可以實行全部或一定比例的增值稅即征即退措施。對單位和個人為生產(chǎn)節(jié)能減排產(chǎn)品服務的技術性服務收入，在免征營業(yè)稅的基礎上，免征或減征企業(yè)所得稅和個人所得稅。對符合一定標準的節(jié)能減排生產(chǎn)企業(yè)，在城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅方面可適當給予一定的減稅或免稅優(yōu)惠。

(2)制定鼓勵資源節(jié)約、限制資源過度消耗和奢侈消費的稅收政策。將目前尚未納入消費稅征收范圍、不符合節(jié)能技術標準的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍;適當調(diào)整一些現(xiàn)行應稅消費品的稅率水平，對產(chǎn)品生產(chǎn)過程消耗能源水平不同的產(chǎn)品征收差別稅率。適當調(diào)整消費稅的優(yōu)惠政策，對符合一定節(jié)能標準的節(jié)能產(chǎn)品，允許按照一定比例享受消費稅減征優(yōu)惠。

(3)增設低技術污染稅，納稅人為有污染物排放行為的污染性企業(yè)，稅基被確定為污染物排放量，稅率可以根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)污染的機會成本不同采取差別定額稅率。將一些尚未納入資源稅征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等，納入資源稅征稅范圍;對已經(jīng)列入資源稅征收范圍的煤炭、石油、天然氣的征稅方式由從量計征改為從價計征，對于國家需要重點保護或限制開采的能源資源，適當提高資源稅的稅額。開征環(huán)境保護稅，將一些超過國家規(guī)定標準的高能耗產(chǎn)品納入征稅范圍。

(4)對境外捐贈人無償捐贈的、直接用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)的儀器、設備和圖書資料，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅;在合理數(shù)量范圍內(nèi)，進口國內(nèi)不能生產(chǎn)的直接用于生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的設備，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅;對國內(nèi)確實不能生產(chǎn)或技術上達不到要求、將用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)、節(jié)能效益非常顯著的重大設備，免予征收關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。對鼓勵類的出口產(chǎn)品，適當提高退稅率，對限制類高耗能、高排放和資源性產(chǎn)品出口產(chǎn)品的退稅率，適當予以降低甚至取消。

3.3 政府采購

作為社會總需求的組成部分，政府采購不僅有助于節(jié)約財政支出、提高支出效率，而且可以體現(xiàn)不同的政策傾向，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，從而可以把環(huán)境保護、生態(tài)平衡、資源節(jié)約與合理開發(fā)利用等特定政策目標納入政府采購的通盤考慮。盡快將那些社會需求量大、節(jié)能效益顯著的節(jié)能產(chǎn)品納入政府采購范圍。經(jīng)由政府節(jié)能產(chǎn)品購買形成的產(chǎn)品需求可以不僅支持并激勵企業(yè)的節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)，而且，可以對購買使用節(jié)能產(chǎn)品和設備的用戶直接給予財政補貼，影響節(jié)能產(chǎn)品價格，吸引用戶購買節(jié)能產(chǎn)品。

加大節(jié)能產(chǎn)品認證力度，擴大產(chǎn)品品種范圍，實行耗能產(chǎn)品最低能效標準，擴大強制性能效標識的實施范圍，為規(guī)范節(jié)能產(chǎn)品市場和納入政府采購做好技術準備。

3.4 財政貼息

推進節(jié)能減排工作使得企業(yè)面臨巨大的資金壓力，為鼓勵商業(yè)銀行增加對企業(yè)節(jié)能減排貸款，為企業(yè)提高能源使用效率、開發(fā)利用清潔能源和可再生能源提供信貸支持，降低企業(yè)節(jié)能減排資金成本，可以采取財政貼息方式進行引導，由政府預算安排資金，對節(jié)能減排用途的企業(yè)項目貸款由政府代企業(yè)支付部分或全部貸款利息，貸款人本身只負擔本金和剩余利息償還。

節(jié)能減排項目貸款財政貼息主要針對企業(yè)用于能源效率項目、新能源和可再生能源項目和純減排項目，以提高能源效率和減少SO2和溫室氣體排放、促進廢棄資源能源重新利用、促進工業(yè)固體廢棄物的減害化和減量化、資源化而發(fā)放的項目貸款的利息貼息。適用行業(yè)包括工業(yè)鍋爐改造、熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱(余壓)利用、電機節(jié)能、太陽能、風力、水力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、建筑節(jié)能、綠色照明等。對應地，支持和服務的企業(yè)包括自身進行節(jié)能減排改造的企事業(yè)單位，專業(yè)節(jié)能服務公司，節(jié)能減排設備生產(chǎn)企業(yè)，節(jié)能減排設備租賃企業(yè)，公用事業(yè)服務商(如天然氣運營商)等。在節(jié)能減排項目貸款財政貼息的引導下，商業(yè)銀行可以根據(jù)設計靈活多樣的節(jié)能減排項目融資運作模式。

References)

［1］張玉臺.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)又好又快發(fā)展［N］.人民日報，2007－08 －28(12).［Zhang Yutai.Transforming Economic Development Fashion，Achieving Better and Faster Development［N］.China Daily，2007 －08 －28(12).］

［2］劉宏杰，李維哲.中國能源消費狀況和能源消費結(jié)構(gòu)分析［J］.國土資源情報，2006，(12):39 － 44.［Liu Hongjie，Li Weizhe.Energy Consumption Actual Conditions and Construct Analysis of China［J］.Land and Resources Information，2006，(12):39 －44.］

［3］周叔蓮，劉戒驕.如何認識和實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［J］.理論前沿，2008，(6):5 － 9.［Zhou Shulian，Liu Jiejiao.How to Understand and Realize Economic Development Fashion Transformation［J］.Theory Front，2008，(6):5 －9］

［4］周波.促進經(jīng)濟長方式轉(zhuǎn)變的財稅政策選擇［J］.數(shù)量經(jīng)濟技術經(jīng)濟研究，2007，(8):1 － 15.［Zhou Bo.Fiscal and Tax Policy Choices on Driving Economic Growth Fashion Transformation［J］.Journal of Quantitative Economics and Technical Economics，2007，(8):1－15.］

［5］周波.促進節(jié)能減排的財稅政策思考［J］.中國財經(jīng)信息資料，2007，(35):25 －28.［Zhou Bo.Fiscal and Tax Policy Suggestionss on Driving Energy Saving and Emission Reduction［J］.Chinese Finance and Economy Imformantion，2007，(35):25 －28.］

Energy Saving and Emission Reduction in China:Challenges and Fiscal and Tax Policies Choices

ZHOU Bo
(School of Public Finance and Taxation，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian Liaoning 116025，China)

Energy saving and emission reduction are very important in China，because they are not only the core matter of science development in China’s economy，but also impending in confronting the global climate change.In order to achieve the constrained objective which meants carbon dioxide emission per GDP should reduce 40% －45%in 2020 relative to 2005，China will face great challenges in adjusting industrial structure and energy consumption structure and transcending economic development stage.Thus，China should take effective actions in the way of systems，policies，technologies and managements，among which fiscal and tax policies including government investment，tax，government purchase and fiscal interest subsidy are crucial.The result of the paper can be summarized as follows:① Government investment should focus on supporting high technological industries，especially in R＆D’s spread and exploitation，making industrial structure adjustment play an important role in energy saving and emission reduction.② Tax policies should emphasize economic benefits inducement mechanism through new taxes，such as environmental pollution tax and low technology pollution tax，and preferential or exempt tax.③ Government purchase should aim at expanding market demand for energy saving and emission reduction products.④ Fiscal interest subsidy should be established in resolving financial constraint during the course of energy saving and emission reduction investments and technological transformation.

energy saving and emission reduction;government investment tax;government purchase fiscal interest subsidy

F812.0

A

1002－2104(2011)06－0079－04

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.014

2011－01－31

周波，博士，副教授，主要研究方向為公共財政理論與政策。

*國家自然科學基金項目(編號:71003015);遼寧省財政科研基金重點項目(編號:08b001)。

(編輯:劉照勝)