日本農(nóng)業(yè)扶持政策體系對(duì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示

徐寶田 許連敏

日本是個(gè)島國，國土面積37.77萬平方公里，僅占世界陸地面積的0.27%，相當(dāng)于我國的1/25，人口1.271億，居世界第7位。日本是世界人口密度最大的國家之一，平均每平方公里337人，屬典型的人多地少國家。現(xiàn)在日本是世界第三大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，同時(shí)也是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國，60%左右的農(nóng)產(chǎn)品來源于進(jìn)口，美國是其最大食品供應(yīng)商。日本的資源比較貧乏，山地和丘陵約占總面積的80%。溫帶海洋性季風(fēng)氣候，夏秋多臺(tái)風(fēng)，年平均氣溫在10℃以上。大部分地區(qū)年降雨量為1000～2000毫米。日本有大小湖泊600多個(gè)，水力資源豐富。日本土壤貧瘠，主要為黑土、泥炭土以及泛堿土，大部分沖積土已開墾為水田，形成特殊的水田土壤。

1.農(nóng)業(yè)政策的基本背景

20世紀(jì)60年代以來，日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)一直實(shí)行高度保護(hù)的政策。 1999年，日本出臺(tái)了新農(nóng)業(yè)基本法，即《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，刪去了舊基本法中制約農(nóng)業(yè)的自然因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素的規(guī)定。此法中有四個(gè)理念：食品穩(wěn)定供給、農(nóng)業(yè)的多功能性、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村振興，并確立了日本農(nóng)產(chǎn)品自給率的目標(biāo)。新基本法的理論基礎(chǔ)就是農(nóng)業(yè)的多功能性，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能、政治功能、社會(huì)功能和生態(tài)功能。新基本法中包括了食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，從消費(fèi)者角度強(qiáng)調(diào)了需求導(dǎo)向的作用，更重視市場(chǎng)機(jī)制作用。日本政府在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策、國內(nèi)支持政策、糧食流通體制及農(nóng)戶經(jīng)營體制方面進(jìn)行了重大調(diào)整。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營相關(guān)政策中，集中培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營重點(diǎn)對(duì)象又是重中之重。作為培養(yǎng)對(duì)象的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體擔(dān)負(fù)著提高自給率、保證食物供給的任務(wù)因此，應(yīng)把政策措施的重點(diǎn)放在“農(nóng)業(yè)經(jīng)營培養(yǎng)對(duì)象”上，并確定具體方法。通過加大大家庭經(jīng)營規(guī)模、推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營法人化進(jìn)程，完善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。日本期望以“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”制度推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營相關(guān)政策的目標(biāo)，即確立“理想農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)支持政策體系

2.1價(jià)格支持 日本農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理有五種類型：大米等管理價(jià)格制度；豬肉、蠶繭等穩(wěn)定價(jià)格制度；甘薯的保證最低價(jià)格制度；牛奶、大豆等的差價(jià)補(bǔ)貼制度；蔬菜、雞蛋的價(jià)格安定基金制度。大米是日本的主食，僅大米價(jià)格補(bǔ)貼就占整個(gè)價(jià)格補(bǔ)貼的70%以上。因此，大米是日本價(jià)格支持政策的核心，保護(hù)手段就是舊糧食管理法之下的價(jià)格機(jī)制，其中生產(chǎn)及流通一直是日本農(nóng)業(yè)政策最敏感的領(lǐng)域。根據(jù)國內(nèi)與國際形勢(shì)的不同，日本對(duì)糧食管理法作了多次調(diào)整。對(duì)于其他農(nóng)產(chǎn)品，根據(jù)其不同特性及市場(chǎng)反應(yīng)，日本政府還制定了價(jià)格穩(wěn)定制度、價(jià)格差額補(bǔ)貼制度以及價(jià)格平準(zhǔn)基金制度，這些措施構(gòu)建了日本較為完善的價(jià)格支持制度，在很大程度上穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

2.2收入補(bǔ)貼 農(nóng)戶直接支付制度。日本山區(qū)耕地面積占全國耕地面積的40%，由于歷史原因與自然條件的限制，山區(qū)、半山區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后于平原地區(qū)，針對(duì)這一問題，政府出臺(tái)了《針對(duì)山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》，對(duì)該地區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)行直接收入支付補(bǔ)貼。從實(shí)施看，要求接受補(bǔ)貼的村落簽訂“村落協(xié)議”，以村落為單位，全體農(nóng)民參與；對(duì)于不能簽訂村落協(xié)議的地方，由單個(gè)農(nóng)戶簽訂“個(gè)別協(xié)議”，要求接受補(bǔ)貼的農(nóng)戶根據(jù)協(xié)議的規(guī)定，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)；災(zāi)害補(bǔ)貼。日本是個(gè)災(zāi)害頻繁的國家。據(jù)其相關(guān)法律，災(zāi)害補(bǔ)貼對(duì)象主要包括：被災(zāi)害損害的公共設(shè)施及農(nóng)地、農(nóng)業(yè)設(shè)施。災(zāi)害補(bǔ)貼的費(fèi)用主要是由國庫承擔(dān)；生產(chǎn)資料購置補(bǔ)貼。凡是按一定標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合起來集體進(jìn)行平整耕地的，在購置農(nóng)業(yè)機(jī)械、構(gòu)建農(nóng)用設(shè)施方面的費(fèi)用，50%可以從中央財(cái)政得到補(bǔ)貼，25%可以從都府縣得到補(bǔ)貼，其余25%則可以從接受國家補(bǔ)貼的金融機(jī)構(gòu)得到貸款，有些地方市町村財(cái)政還要補(bǔ)貼12.5%；制度貸款。日本政府的農(nóng)業(yè)信貸政策主要表現(xiàn)在為農(nóng)貸利息補(bǔ)貼制度。制度貸款屬于長期低息貸款，按政府干預(yù)的方式不同分為三種：吸收各銀行的資金投入農(nóng)業(yè)，政府給予債務(wù)擔(dān)保；利用農(nóng)協(xié)的資金，政府給予利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)貼和債務(wù)擔(dān)保；政府通過國家金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)放財(cái)政資金貸款。制度貸款主要用于農(nóng)業(yè)政策所鼓勵(lì)的生產(chǎn)事業(yè)，主要項(xiàng)目有農(nóng)村漁業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)改良貸款和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貸款；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。由于日本的地理位置和氣候條件的特殊性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)對(duì)保險(xiǎn)的需求非常強(qiáng)烈。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)是由政府直接參與保險(xiǎn)計(jì)劃，并具有強(qiáng)制性，凡是生產(chǎn)數(shù)量超過規(guī)定數(shù)額的農(nóng)民和農(nóng)場(chǎng)都必須參加保險(xiǎn)。保險(xiǎn)額每年農(nóng)林漁業(yè)部規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量由農(nóng)業(yè)互助社按農(nóng)田情況確定。稻農(nóng)交納相當(dāng)于與正常年景收入10%的保險(xiǎn)費(fèi)，政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼為50% ~80%。保費(fèi)補(bǔ)貼和損失補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民收入的穩(wěn)定起到了重要的支持作用。

2.3一般政府服務(wù) 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重視，設(shè)立了各種資助和補(bǔ)貼項(xiàng)目。對(duì)于農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼，20%用于大型公共水利設(shè)施建設(shè)，80%直接投入農(nóng)田基本改造；重視農(nóng)業(yè)科研推廣和人才培養(yǎng)。日本農(nóng)業(yè)科研和推廣體系比較完善，科研機(jī)構(gòu)由國立和地方公立科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)、民間科研機(jī)構(gòu)三部分組成。中央政府和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的投入占農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.2%；民間科研經(jīng)費(fèi)占全國科研經(jīng)費(fèi)的40%左右。日本農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)則主要通過政府改良及企業(yè)和農(nóng)協(xié)的營農(nóng)指導(dǎo)來開展工作。日本政府對(duì)加強(qiáng)農(nóng)技推廣組織建設(shè)和提高推廣人員業(yè)務(wù)水平和服務(wù)水平給予大力支持，并將培養(yǎng)農(nóng)業(yè)“接班人”納入農(nóng)業(yè)政策制定范疇；支持農(nóng)協(xié)的發(fā)展。日本農(nóng)協(xié)在日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用。日本政府規(guī)定農(nóng)協(xié)不用繳納所得稅、營業(yè)收益稅和營業(yè)稅。因此，日本農(nóng)民加入農(nóng)協(xié)可以享受到稅收優(yōu)惠。而且，加入農(nóng)協(xié)還可享受到“捆綁式優(yōu)惠”。一方面，政府給予農(nóng)協(xié)的壟斷權(quán)力本身就是最大的優(yōu)惠，而農(nóng)協(xié)的壟斷又會(huì)產(chǎn)生更多的優(yōu)惠；另一方面，農(nóng)協(xié)在建設(shè)倉庫、增加固定設(shè)施及進(jìn)行固定資產(chǎn)投資等方面，可以得到政府高達(dá)80%的補(bǔ)貼。

3.對(duì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示

3.1構(gòu)建更加具體、直接的農(nóng)業(yè)扶持政策體系 通過對(duì)日本農(nóng)業(yè)政策體系的分析，能看到其制度的完善，對(duì)于不同農(nóng)產(chǎn)品的特性及不同地區(qū)的特點(diǎn)制定了詳細(xì)的制度措施。我國也應(yīng)將政策更加細(xì)化，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展情況及自然條件，細(xì)化到每一種情況，嚴(yán)格落實(shí)。同時(shí)，在采取間接扶持農(nóng)業(yè)措施的同時(shí)，更應(yīng)該直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)然由于我國有9億農(nóng)民，基數(shù)過大，國家無法對(duì)每個(gè)農(nóng)民都給予大力的扶持，那么，國家可以通過對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織的大力扶持，直接補(bǔ)貼農(nóng)民，這樣也激發(fā)了農(nóng)民積極加入農(nóng)業(yè)合作組織的積極性。

3.2加大科研推廣力度 我國是個(gè)人口大國，我們應(yīng)該充分利用這種優(yōu)勢(shì)，集合大家的力量，尤其是各大高校在校及未就業(yè)的大學(xué)生，將研制出的農(nóng)業(yè)科研成果真正的落實(shí)到實(shí)踐中，利用經(jīng)過培訓(xùn)的合格人員將技術(shù)帶到農(nóng)村，教會(huì)農(nóng)民如何使用。當(dāng)然，要做到這一點(diǎn)，也需要國家的財(cái)政支持。

3.3建立完善的扶農(nóng)法律體系 我國在扶農(nóng)立法、監(jiān)督和管理方面與發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)。為了確保農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)扶持政策的實(shí)施效果，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法，建立農(nóng)業(yè)政策實(shí)施的檢查監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政策實(shí)施的監(jiān)控。在農(nóng)業(yè)資金投入方面，制定農(nóng)業(yè)投入監(jiān)督管理法規(guī)，保障農(nóng)業(yè)融資渠道暢通，并加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督管理，增加資金流通的透明度，提高農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出效益，使政府的農(nóng)業(yè)政策能夠真正達(dá)到扶持農(nóng)業(yè)的目的。在建立了較全面的農(nóng)業(yè)法律后再對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持，實(shí)施后，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)反饋，再進(jìn)一步完善法律。

3.4提高我國綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力 日本之所以能對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行如此強(qiáng)有力的扶持，是因?yàn)樗袕?qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。我國也應(yīng)該加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的步伐，提升我國的經(jīng)濟(jì)地位與綜合國力，但這并不是建立在工業(yè)壓榨農(nóng)業(yè)取得的成果，而是依賴于我國廣闊市場(chǎng)空間和巨大的創(chuàng)新潛力，充分調(diào)動(dòng)起各企業(yè)的創(chuàng)新能力。如果經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，那么我們?cè)谑澜甾r(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易中就會(huì)站在一個(gè)更加主動(dòng)的位置，而不是被動(dòng)地接受。

總之，政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到我國農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，這種認(rèn)識(shí)不應(yīng)該只停留在思想層面上去，而應(yīng)該表現(xiàn)在實(shí)際行動(dòng)上。多借鑒日本在農(nóng)業(yè)扶持方面成功的地方，但也不可盲目地實(shí)施，畢竟各國家的情況都是不同，即使整體相似，細(xì)微之處必有不同，不可完全忽略。我們應(yīng)在學(xué)習(xí)中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建真正適于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)扶持體系。