我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控政策的思考

■劉樹臣/崔榮國

（國土資源部信息中心，北京 100812）

1 優(yōu)勢礦產(chǎn)的界定

對于優(yōu)勢礦產(chǎn)，目前沒有統(tǒng)一的界定。但在各項具體研究和資源管理中，所指的范圍基本一致，從某種程度上講，優(yōu)勢礦產(chǎn)類似于“實行保護(hù)性開采的特定礦種”。對于優(yōu)勢礦產(chǎn)的判定，筆者認(rèn)為可以參考三個標(biāo)準(zhǔn)，一是資源豐富、儲量巨大；二是品質(zhì)高、質(zhì)量優(yōu)；三是產(chǎn)量較大，在世界出口貿(mào)易中占據(jù)重要地位。

如果按照儲量居世界前二位，人均儲量超過或接近世界平均水平的標(biāo)準(zhǔn)，我國優(yōu)勢礦產(chǎn)包括鎢、鈦、銻、鉬、稀土、錫等有色金屬，菱鎂礦、芒硝、石膏、石墨、硫、重晶石等非金屬，以及煤等。但是，像煤這樣資源豐富的礦種，我國已開始進(jìn)入大量進(jìn)口的階段（2009和2010年連續(xù)年凈進(jìn)口超過1億噸），當(dāng)然已很難作為優(yōu)勢礦產(chǎn)。

《礦產(chǎn)資源法》中明確提出了“國家規(guī)定實行保護(hù)性開采的特定礦種”，《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》（1994年）中規(guī)定：保護(hù)性開采的特定礦種是國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高科技發(fā)展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國務(wù)院有關(guān)主管部門按照國家計劃批準(zhǔn)開采的礦種。1991年，國家將鎢、錫、銻、離子型稀土列為實行保護(hù)性開采特定礦種；2005年又明確提出，鎢、錫、銻是我國重要的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，其儲量、產(chǎn)量和出口量均居世界前列，在國際市場有著舉足輕重的地位。2009年，國土資源部頒布《保護(hù)性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》，提出對特定礦種實行“統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、合理開發(fā)、綜合利用”的原則。

在《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》（2008～2015年）中，對“優(yōu)勢礦產(chǎn)”進(jìn)行了比較系統(tǒng)的闡述，特別提出“加強(qiáng)重要優(yōu)勢礦產(chǎn)保護(hù)和開采管理”，文中涉及的“優(yōu)勢礦產(chǎn)”包括：能源礦產(chǎn)中的特殊煤種和稀缺煤種，焦煤、肥煤、氣煤等；金屬礦產(chǎn)中的鎢、錫、銻、稀土、鋁土礦、鉬、銦、鍺、鋯、釩等；以及非金屬礦產(chǎn)中的重晶石、螢石、石墨、菱鎂礦、滑石和富磷礦等。

本文主要探討人們通常認(rèn)為是優(yōu)勢礦產(chǎn)的鎢、錫、鉬、銻、稀土等金屬礦產(chǎn)，其他優(yōu)勢礦產(chǎn)的調(diào)控可以參照這些礦產(chǎn)的政策。

2 優(yōu)勢礦產(chǎn)資源狀況

2.1 優(yōu)勢礦產(chǎn)儲量消耗過快，靜態(tài)保證年限不斷下降

數(shù)據(jù)表明，近期我國礦產(chǎn)資源勘查新增儲量趕不上開采消耗增長，開采增長趕不上消費增長，許多礦產(chǎn)出現(xiàn)包含各種探明程度的查明資源儲量增長，而探明程度較高的儲量下降。對于優(yōu)勢礦產(chǎn)而言，形勢更為嚴(yán)峻，由于過量開采造成儲量下降的現(xiàn)象非常突出。

圖1 我國主要優(yōu)勢礦產(chǎn)靜態(tài)保證年限變化

從當(dāng)前保有儲量與生產(chǎn)規(guī)模對比分析來看，我國稀土、鎢、錫、鉬、銻等優(yōu)勢礦產(chǎn)靜態(tài)保證年限都呈現(xiàn)逐漸降低趨勢（圖1），儲量增長趕不上生產(chǎn)消費的增長。自2001年至2009年，主要礦種儲量的靜態(tài)保證年限明顯縮短，稀土由264年降至131年，鎢礦從53年降至39年，錫礦從23年降至18年，鉬礦從92年降至23年，銻礦從15年降至9年。

作為優(yōu)勢礦產(chǎn)，由于大量開采和出口，目前靜態(tài)保證年限甚至低于世界平均水平（表1），優(yōu)勢地位正在受到削弱，按照目前的狀態(tài)持續(xù)下去，在不久的將來可能出現(xiàn)受制于人的局面。

表1 部分優(yōu)勢礦產(chǎn)靜態(tài)保證年限國內(nèi)外對比

2.2 供需失衡，冶煉加工能力過剩

生產(chǎn)能力增長過快，呈現(xiàn)超負(fù)荷開采。從2000年到2009年，稀土氧化物生產(chǎn)增長77.3%，年均增長6.6%；鎢產(chǎn)量增長1.3倍，年均增長9.7%；錫（金屬）產(chǎn)量增長28.8%，年均增長2.9%；鉬產(chǎn)量（45%的MO）增長2.4倍，年均增長14.4%；銻（金屬）產(chǎn)量增長77.2%，年均增長6.6%。如此快的增長速度，讓資源基礎(chǔ)出現(xiàn)難以承受的重負(fù)。

從各種優(yōu)勢礦產(chǎn)采礦、選礦加工能力來看，下游的選礦、冶煉能力遠(yuǎn)高于采礦能力。2008年，鎢礦選礦能力比采礦能力高出近50%，鉬礦選礦能力比采礦能力高出五分之一，稀土分離能力比采礦能力高出三分之一。

我國優(yōu)勢礦產(chǎn)超負(fù)荷“運(yùn)轉(zhuǎn)”。雖然我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源儲量比較豐富，但開發(fā)處于超負(fù)荷狀態(tài)，資源基礎(chǔ)難堪重負(fù)。2009年，我國以世界36%的儲量生產(chǎn)了全球97%的稀土，以世界60%的儲量生產(chǎn)了全球81%的鎢，以世界30%的儲量生產(chǎn)了全球42%的錫，以世界38%的儲量生產(chǎn)了世界88%的銻，為全球稀土、鎢、錫、鉬和銻的供應(yīng)作出了卓越的貢獻(xiàn)，這是以犧牲國內(nèi)環(huán)境和開發(fā)秩序為代價的。而獨聯(lián)體國家、美國、澳大利亞等稀土資源也非常豐富，加起來也占到世界儲量的40%左右，但是他們的產(chǎn)量是0。

我國大量開采，而其他國家低價收儲。近些年，日本從我國采購的渠道和策略發(fā)生了明顯的變化, 從大量、公開、集中采購轉(zhuǎn)為多批、少量、分散采購, 還有一些通過中國香港、泰國等地進(jìn)行轉(zhuǎn)港貿(mào)易進(jìn)口。以稀土為例，最近十年，世界稀土一直是供大于需，據(jù)測算，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國生產(chǎn)的15萬噸左右的稀土被其他國家用于儲備。英國《金融時報》報道表明，日本從中國進(jìn)口的稀土資源只有1/3用于工業(yè)生產(chǎn)，其余的2/3都被作為戰(zhàn)略儲備。

2.3 價格與珍貴的稀缺資源背離，多年來嚴(yán)重低估

長期以來，優(yōu)勢礦產(chǎn)供需失衡，價格被嚴(yán)重低估。從20世紀(jì)90年代以來，稀土氧化物國際價格連續(xù)走低，盡管在2006年有小幅增長，但整體低價的情勢非常嚴(yán)峻。2009年氧化鈰出口平均價只有1996年的65.5%，氧化釔出口平均價只有1996年的38.6%，氯化稀土出口平均價只有1993年的56.2%。與2003年以來大幅上揚(yáng)的礦產(chǎn)品價格，火爆的礦業(yè)市場形成鮮明對比，寶貴的稀土資源價格不升反降，難怪有人驚呼“稀土賣出白菜價”。與之形成鮮明對比的是，十年間，金價增長約4倍，銀價增長約3倍，原油增長近3倍。稀土價格的長期低迷與其他礦產(chǎn)品價格不斷攀升形成了鮮明的對比。

我國出口的氧化鈰和氧化釔等重要稀土產(chǎn)品價格除2010年外遠(yuǎn)低于20世紀(jì)90年代，而氯化稀土價格一直保持在低位（圖2）。寶貴的稀土資源價格不升反降，稀土價格與寶貴的資源明顯背離。2010年在我國采取更為堅決的控制措施后，稀土價格才出現(xiàn)大幅上揚(yáng)情況。

圖2 我國稀土產(chǎn)品出口平均價格變化

2.4 優(yōu)勢地位正在受到削弱，國際競爭力下降

稀土、鎢、錫、鉬和銻等是我國的重要優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，其儲量、產(chǎn)量和貿(mào)易量在世界上占有重要地位。但近年來，由于無序開采、廉價出口，造成資源的嚴(yán)重浪費和環(huán)境污染，優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的國際競爭力持續(xù)下降，優(yōu)勢不優(yōu)。我們根據(jù)資源稟賦、控制能力和科技/管理支持能力進(jìn)行評價，主要優(yōu)勢礦產(chǎn)的國際競爭力出現(xiàn)下降趨勢。對鎢、錫和銻三種優(yōu)勢礦產(chǎn)的國際競爭力進(jìn)行測算，結(jié)果表明其國際競爭力近年呈持續(xù)下降態(tài)勢，其主要原因是資源稟賦下降過快。從資源稟賦優(yōu)勢來看，三種礦產(chǎn)均在下降。從市場控制能力來看，鎢礦市場控制能力不斷增強(qiáng)，錫礦呈先增強(qiáng)后下降趨勢，而銻礦的市場控制能力比較穩(wěn)定。從科技/管理能力來看，三種礦產(chǎn)的科技/管理能力基本未變，表明我國近年來科技進(jìn)步較慢，應(yīng)該加大科技投入，提高礦產(chǎn)資源的綜合利用效率。我國鎢礦國際競爭力指數(shù)介于22.96～43.23之間，銻礦國際競爭力指數(shù)介于54.25～66.20之間，錫礦國際競爭力指數(shù)介于54.38～66.92之間，整體上都呈下降趨勢（圖3和圖4）。

3 優(yōu)勢礦產(chǎn)資源管理面臨的問題

我國逐漸認(rèn)識到優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在國家經(jīng)濟(jì)和資源安全中的重要地位，并不斷采取有力的調(diào)控措施，取得了良好的效果。但是，我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控方面尚存在許多問題，特別是多年來礦產(chǎn)資源勘查開采、冶煉加工、開發(fā)利用等方面長期積累形成的問題，解決起來難以一蹴而就，需要持續(xù)不斷地努力，營造優(yōu)勢礦產(chǎn)勘查開采利用的良好局面。

3.1 優(yōu)勢礦產(chǎn)尚未獲得應(yīng)有的重視，總量調(diào)控效果不佳

圖3 我國鎢礦國際競爭力指數(shù)變化

圖4 銻礦國際競爭力指數(shù)變化

為了保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)，我國從政策的角度相繼對不同的優(yōu)勢礦產(chǎn)采取了總量控制。2002年開始對鎢的總量控制；2006年開始對稀土的總量控制，2009年開始對銻的總量控制。但從實際情況來看，沒有達(dá)到調(diào)控的預(yù)期效果。例如以2009年為例，對照總量控制指標(biāo)，鎢礦超標(biāo)52.9%；稀土超標(biāo)56.7%；銻基本上超了近一倍，達(dá)到95.2%。

3.2 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序亂

受利益驅(qū)動，部分地區(qū)勘查開發(fā)秩序不佳，以探代采、無證開采、越界開采等違法開采現(xiàn)象突出，擾亂了勘查開發(fā)秩序，浪費了寶貴的資源，破壞了生態(tài)環(huán)境。

3.3 出口秩序混亂

我國本來具有很大優(yōu)勢的礦產(chǎn)資源卻被低價賣到了國外，資源優(yōu)勢并沒有換來應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，這主要是因為國內(nèi)資源企業(yè)間的相互競價，再加上我國的產(chǎn)品加工深度不夠。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于我國的采礦成本低，我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)，尤其是早期建立的資源企業(yè)，為取得采礦權(quán)所付出的費用都很低，所以在資源明確、投資即獲利的前提下，雖然低價出售，但仍然有很大的利潤空間。而且采礦的邊際成本很低，在一定程度上還隨著產(chǎn)量的增加而有下降的趨勢。這就導(dǎo)致資源企業(yè)超標(biāo)開采，競爭加劇，如此惡性循環(huán)下去，價格會越來越低，我國的資源優(yōu)勢流失會更加嚴(yán)重。

3.4 集中度不高

亂采濫挖現(xiàn)象屢禁不止，既浪費資源又破壞環(huán)境；生產(chǎn)冶煉能力盲目發(fā)展，產(chǎn)能過剩、秩序混亂，產(chǎn)品供過于求；開發(fā)利用技術(shù)水平不高，附加值較低，“低價出口、高價進(jìn)口”（出口初級產(chǎn)品多、進(jìn)口深加工產(chǎn)品多）現(xiàn)象嚴(yán)重，難以發(fā)揮資源優(yōu)勢。

3.5 開發(fā)利用技術(shù)水平不高

許多優(yōu)勢礦產(chǎn)，盡管我國資源豐富，大量出口，但開發(fā)利用水平不高，出口以初級加工產(chǎn)品為主，附加值低，寶貴的資源廉價出口，但是同時又要高價進(jìn)口深加工產(chǎn)品，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，受制于人。例如，我國稀土初加工產(chǎn)品產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，深加工能力不足，目前世界上90%的彩電粉原料都依賴中國的稀土產(chǎn)品，由于我國產(chǎn)業(yè)化水平低，只能出口大量的稀土原材料，由國外企業(yè)加工成彩電粉后再高價賣回中國。

4 優(yōu)勢礦產(chǎn)調(diào)控政策建議

我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，特別是稀土、銻等作為世界重要生產(chǎn)者和提供者，話語權(quán)并不大?？辈殚_發(fā)秩序不佳，加工貿(mào)易市場混亂。開采加工冶煉規(guī)模較小、集中度不高。深加工能力有限，以初級產(chǎn)品為主。造成了環(huán)境污染。在此背景下，國家用政策對優(yōu)勢礦產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，確保礦產(chǎn)得到合理開采利用，真正發(fā)揮優(yōu)勢礦產(chǎn)的優(yōu)勢作用顯得尤為必要。需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、嚴(yán)格規(guī)范管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，營造良好的市場環(huán)境，通過調(diào)控政策和管理，防止過度開采、盲目競爭，促進(jìn)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的有效保護(hù)、科學(xué)合理利用。

一是確立優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控的國家目標(biāo)，堅持以保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。優(yōu)勢礦產(chǎn)的調(diào)控政策導(dǎo)向與短缺礦產(chǎn)不同，應(yīng)該按照“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、重效率、保環(huán)境”的原則，嚴(yán)格實施總量控制，調(diào)整生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，依靠科技提高資源利用效率和深加工能力，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確?？沙掷m(xù)發(fā)展。

二是加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)與合作，對優(yōu)勢礦產(chǎn)實行從總量調(diào)控到儲備的一攬子計劃。通過部門間的相互合作和配合，在勘查、開采、冶煉、加工、銷售、出口貿(mào)易等方面形成“一條龍”，規(guī)范各個環(huán)節(jié)的秩序，形成國家統(tǒng)一的政策，既要從“源頭”控制著手，更需要重視下游流通環(huán)節(jié)，挖“亂、散”的根源，斷違法的“后路”。同時，要提高總量調(diào)控的科學(xué)性，保證調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)，注意研究實施動態(tài)管理措施。

三是實施優(yōu)勢礦產(chǎn)的儲備政策。發(fā)揮中央、地方和企業(yè)三方面的積極性，建立中央、地方與企業(yè)共同參與的儲備體系，中央政府從戰(zhàn)略高度、經(jīng)濟(jì)安全角度出發(fā)，以資源安全和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行為目的的長期戰(zhàn)略儲備；地方政府以區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為目的的經(jīng)濟(jì)儲備；企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益和利益為目的的短期商業(yè)儲備。

四是強(qiáng)化科技，持續(xù)開發(fā)利用。針對我國優(yōu)勢礦產(chǎn)開發(fā)利用技術(shù)水平不高的狀況，為了長久和持續(xù)的發(fā)展，在減需、限產(chǎn)的前提下，堅持依靠科技進(jìn)步和管理創(chuàng)新提高資源利用效率，注重優(yōu)勢礦產(chǎn)品深加工，開發(fā)高附加值的產(chǎn)品，從根本上提高礦產(chǎn)的利用率，提高礦產(chǎn)的使用價值，以改變我國長期出口初級產(chǎn)品的現(xiàn)狀。

五是鼓勵引導(dǎo)建立國家優(yōu)勢礦產(chǎn)大型企業(yè)，提高國際競爭力。提高優(yōu)勢礦產(chǎn)勘查開發(fā)的門檻，形成有序、規(guī)范、科學(xué)的勘查開發(fā)局面。同時，積極引導(dǎo)企業(yè)“走出去”，發(fā)揮在優(yōu)勢礦產(chǎn)勘查、采選等人才和技術(shù)優(yōu)勢，拓展國際市場。

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