非行政許可審批的合理性

朱鴻偉，杜婭萍

(1．暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院;2．暨南大學(xué) 管理學(xué)院，廣東廣州 510632)

非行政許可審批的合理性

朱鴻偉1，杜婭萍2

(1．暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院;2．暨南大學(xué) 管理學(xué)院，廣東廣州 510632)

《行政許可法》的頒布和實(shí)施對(duì)我國(guó)的行政審批制度改革產(chǎn)生了重大而積極的影響，但僅有一部全國(guó)性的法律是難以覆蓋各地具體政務(wù)情況的，不在這部全國(guó)性的法律調(diào)節(jié)范圍內(nèi)的“非行政許可審批”的產(chǎn)生、演變就有其合理性與必然性。但迄今為止，對(duì)這一數(shù)量繁多的“非行政許可審批”沒(méi)有正式的理論部門對(duì)其進(jìn)行認(rèn)可，實(shí)踐中卻被實(shí)務(wù)部門所廣泛應(yīng)用。無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中，它都有存在的價(jià)值。它的存在是必然的，也是必需的，因而是合理的。

非行政許可審批;行政許可法;合理性

隨著行政審批制度改革的逐步深化，《中華人民共和國(guó)行政許可法》(下文簡(jiǎn)稱《行政許可法》)作為我國(guó)行政許可領(lǐng)域重要的法律依據(jù)應(yīng)運(yùn)而生。然而該法的調(diào)整范圍卻無(wú)法窮盡作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活必要手段的行政審批，致使實(shí)務(wù)界悄然出現(xiàn)一個(gè)令學(xué)界陌生的概念:“非行政許可審批”［1］。相對(duì)行政許可審批，非行政許可審批在法律上沒(méi)有正式定義，但是在幾乎所有涉及政府管理的規(guī)范性文件，特別是地方性法規(guī)中都有關(guān)于非行政許可審批的規(guī)定，這類審批的行政自由度往往較大，而且缺乏應(yīng)有的或有效的行政監(jiān)督。然而，無(wú)論在行政法學(xué)界還是行政管理學(xué)界，尚缺乏對(duì)非行政許可審批進(jìn)行專門和系統(tǒng)的研究。在文獻(xiàn)回顧的過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)僅有兩篇密切相關(guān)的學(xué)術(shù)論文:周成新［2］109結(jié)合深圳市的情況，探討了非行政許可審批和登記的含義和范圍，清理和規(guī)范非行政許可審批事項(xiàng)的必要性以及清理和規(guī)范的具體對(duì)策等問(wèn)題;馮威、朱恒順［3］66對(duì)非行政許可審批的內(nèi)涵與外延進(jìn)行了界定，并對(duì)實(shí)踐中非行政許可審批存在審批范疇不確定、程序不規(guī)范、責(zé)任不明確等進(jìn)行研究，呼吁要認(rèn)真對(duì)待非行政許可審批。這些研究偏重于非行政許可審批的法理基礎(chǔ)及其存在的問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)實(shí)踐中的非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)證分析，也沒(méi)有涉及它的產(chǎn)生、數(shù)量、特點(diǎn)及事項(xiàng)的內(nèi)容、存在的合理性等重要方面。鑒于此，本文非行政許可審批事項(xiàng)入手，嘗試對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行界定，對(duì)其存在的數(shù)量、特點(diǎn)和內(nèi)容做具體分析，揭示其存在的合理性。

一、非行政許可審批的由來(lái)及其界定

“非行政許可審批”這一概念最早是由時(shí)任國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任的李玉賦在2004年6月接受《瞭望新聞周刊》專訪時(shí)提出的。李玉斌在回答經(jīng)過(guò)改革后剩余的近1900項(xiàng)審批項(xiàng)目如何處理時(shí)說(shuō)，“有約500多項(xiàng)審批項(xiàng)目，屬于內(nèi)部行政行為，涉及政府多方面的管理事務(wù)。這些項(xiàng)目盡管不在《行政許可法》的調(diào)整范圍之內(nèi)，但卻是政府實(shí)施管理的必要措施和手段，其中有不少審批事項(xiàng)涉密程度高，政治性和政策性強(qiáng)，關(guān)系到國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定。這部分項(xiàng)目擬以非行政許可的審批項(xiàng)目，以內(nèi)部文件的方式予以保留”①講話內(nèi)容來(lái)源于《瞭望新聞周刊》，2004年6月第24期。。爾后，2004年8月，在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》(國(guó)辦發(fā)［2004］62號(hào))中以正式文件的形式提出非行政許可審批，但并未對(duì)這一概念進(jìn)行解釋，僅稱“這些項(xiàng)目，主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)，不屬于行政許可”。隨后，不少地方政府也通過(guò)行政規(guī)定的形式對(duì)所有的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行許可與非許可的劃分。由此，非的概念逐漸被實(shí)務(wù)部門廣泛接受，并開始形成自己的“許可”范圍。

深圳市于2006年進(jìn)行了第四輪行政審批制度改革，全面清理了“非行政許可審批”，并制定了我國(guó)第一部針對(duì)非行政許可審批的政府規(guī)章——《深圳市非行政許可審批和登記若干規(guī)定》。其中的第2條對(duì)非行政許可審批的內(nèi)涵做了界定:“本規(guī)定所稱非行政許可審批和登記，是指由行政機(jī)關(guān)實(shí)施但不屬于《行政許可法》調(diào)整的審批和登記?！敝饕?行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)或者其管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批;有關(guān)稅費(fèi)減免、使用政府基金或者享受政府其他有關(guān)政策待遇的審批;有關(guān)人口戶籍和計(jì)劃生育管理的審批;有關(guān)民政優(yōu)撫和社保待遇的審批;等等②資料來(lái)源于《深圳市非行政許可審批和登記若干規(guī)定》，2006年頒布。。此時(shí)，非行政許可審批引起了學(xué)界的注意。周成新概括了非行政許可審批的內(nèi)涵:非行政許可審批是指不屬于行政許可法調(diào)整的行政審批［2］。馮威的初步界定:非行政許可審批是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章或特殊的規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可以外的其他審批事項(xiàng)，實(shí)施審批、審核、核準(zhǔn)、同意、審查等行為，從而準(zhǔn)予申請(qǐng)人從事某種特定活動(dòng)或賦予其特定權(quán)利、資格的行為［3］。

嚴(yán)格意義來(lái)講，國(guó)務(wù)院和深圳市對(duì)非行政許可審批內(nèi)涵的界定是工作性概念，只是純粹的界定了非行政許可審批的適用范圍。兩者不同之處在于審批范圍，后者比前者的審批范圍要大:前者認(rèn)為“非行政許可審批”屬于內(nèi)部行政行為和政府的內(nèi)部管理事項(xiàng);后者認(rèn)為“非行政許可審批”不但包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審批，還包括，有關(guān)稅費(fèi)減免、使用政府基金或享受政府其他有關(guān)政策待遇的審批，有關(guān)人口戶籍和計(jì)劃生育管理的審批，有關(guān)民政優(yōu)撫和社保待遇的審批等外部行政審批。周成新對(duì)非的內(nèi)涵界定也只是一個(gè)審批范圍的概括。馮威的界定屬于學(xué)術(shù)性概念。它從法律的角度概括了非行政許可審批的條件和特點(diǎn):是申請(qǐng)行為;是非行政許可性質(zhì)的行政審批;依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章或特殊的規(guī)范性文件，不受行政許可法的調(diào)整。同時(shí)也綜合了內(nèi)部審批和外部審批。筆者認(rèn)為，馮威的界定欠缺準(zhǔn)確，在搜集各地市的非行政許可審批事項(xiàng)目錄時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn):其一，不光是行政機(jī)關(guān)有非行政許可審批事項(xiàng)的審批，在有些地方如市工商聯(lián)、市婦聯(lián)等社會(huì)組織也有非行政許可審批事項(xiàng)的審批權(quán)，所以將審批主體界定為行政機(jī)關(guān)有欠周全。其二，非行政許可審批概念是隨《行政許可法》的制定和實(shí)施而產(chǎn)生的，之前是沒(méi)有的，所以在界定這個(gè)概念的時(shí)候加入時(shí)間前提和范圍會(huì)更準(zhǔn)確。綜合以上考慮，筆者嘗試對(duì)非行政許可審批進(jìn)行界定:所謂非行政許可審批，是指由行政機(jī)關(guān)及具有行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位或其他組織根據(jù)申請(qǐng)，對(duì)不受《行政許可法》調(diào)整的審批事項(xiàng)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或特殊的規(guī)范性文件，實(shí)施審批、審核、核準(zhǔn)、同意、審查等行為，從而準(zhǔn)予申請(qǐng)人從事某種特定活動(dòng)或賦予其特定權(quán)利、資格的行為。

二、非行政許可審批合理性的理論分析

在中國(guó)，行政許可與行政審批并非同一概念。在政府部門，普遍都認(rèn)為行政許可僅是行政審批的一個(gè)方面。從行政法上看，“如果以審批的主體和審批的形式作為界定行政審批行為標(biāo)準(zhǔn)的話，那么行政審批在行政法上就不是單純的一類行政行為，而是一個(gè)包括了行政許可行為在內(nèi)的諸多行政行為的結(jié)合體，行政許可僅是行政審批行為的一部分?！保?］60《行政許可法》的頒布沒(méi)有實(shí)現(xiàn)最初統(tǒng)一行政審批與行政許可兩個(gè)概念的立法目的，而是從比較嚴(yán)格的角度去定義行政許可，定義的范圍明顯小于國(guó)務(wù)院“審改辦”(國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室)對(duì)行政審批的定義。這說(shuō)明《行政許可法》只調(diào)整部分行政審批行為，即具有行政許可性質(zhì)的行政審批。這實(shí)際上就在立法上將整個(gè)行政審批行為一分為二:行政許可和非行政許可的其他審批。因此，《行政許可法》的制定和生效成就了非行政許可審批，也為實(shí)踐中它的發(fā)展留了一席之地。

作為行政審批的重要組成部分，非行政許可與行政許可的特點(diǎn)不同，所發(fā)揮的功能和作用也不同，兩者共同組成了涉及范圍廣、多層次、多種類、多功能、多作用的行政審批體系。非行政許可審批不可能被行政許可所取代，仍然為現(xiàn)代政府行政管理所必需。筆者認(rèn)為，非行政許可審批存在的合理性在于三個(gè)方面:

(一)非行政許可審批的存在，是行政權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)使然

在政府行政管理過(guò)程中，人們更加關(guān)注解決問(wèn)題的效率。因此，行政權(quán)力的發(fā)揮要體現(xiàn)效率的要求［5］。為了使行政主體能夠更加切實(shí)有效地處理和解決各種具體社會(huì)關(guān)系中的系列問(wèn)題，保證行政機(jī)關(guān)職能的充分發(fā)揮，有必要賦予行政主體適當(dāng)?shù)男姓徟O(shè)定權(quán)，以保證行政權(quán)力得以有效運(yùn)行?！胺煞ㄒ?guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，可以增加行政的能動(dòng)性，提高行政效率。”［6］45這句話雖然是針對(duì)行政自由裁量權(quán)而說(shuō)的，但套用到行政審批權(quán)設(shè)定方面同樣合適。在《行政許可法》出臺(tái)前，由于沒(méi)有規(guī)范行政審批設(shè)定權(quán)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其部門濫設(shè)行政審批事項(xiàng)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。《行政許可法》實(shí)施后，行政許可的設(shè)定被限定在一個(gè)嚴(yán)格的范圍內(nèi)，只有可以制定法律、法規(guī)的機(jī)構(gòu)才有行政許可設(shè)定權(quán)，國(guó)務(wù)院各部委及省級(jí)政府以下各級(jí)政府都沒(méi)有設(shè)定權(quán)。將行政許可設(shè)定權(quán)做如此限制，這對(duì)控制強(qiáng)制力較強(qiáng)的行政許可權(quán)是有益的。但如果所有行政審批的設(shè)定都如此，就會(huì)在較大程度上限制了部委和地方政府的行政權(quán)力，減少了它們所能運(yùn)用的行政管理手段和方法，從而影響職能發(fā)揮和工作效率，從總體上看是不利于行政管理的。行政審批中的非行政許可審批設(shè)定主體相對(duì)寬松，可以是國(guó)務(wù)院部委和地方政府，可以是事業(yè)單位和地方組織。賦予相應(yīng)的機(jī)構(gòu)非行政許可審批設(shè)定權(quán)，使其在具體情況適時(shí)運(yùn)用審批手段以適應(yīng)行政管理的需要是很有必要的，也是合理的。圖1所列舉10個(gè)城市的非行政許可審批事項(xiàng)數(shù)量差別較大，離國(guó)務(wù)院的標(biāo)準(zhǔn)也有一定差距，這充分說(shuō)明了地方行使行政職能的靈活性，也說(shuō)明非行政許可審批存在的合理性。

圖1 不同城市的非行政許可審批數(shù)量

(二)非行政許可審批具有與行政許可不同的管制特點(diǎn)

按照行政管制的力度進(jìn)行分類，行政審批一般分為審批、核準(zhǔn)和登記備案三種，審批類最強(qiáng)，核準(zhǔn)類次之，登記備案類最弱。筆者比較了行政許可與非行政許可審批的事項(xiàng)種類發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)中占多數(shù)的是管制較為嚴(yán)厲的審批類的許可、審核、審批、核準(zhǔn)等事項(xiàng)，管制較弱的認(rèn)定和登記備案類事項(xiàng)較少;而非許可審批事項(xiàng)中管制較弱的審核、核準(zhǔn)、認(rèn)定、認(rèn)可、審查、確認(rèn)、登記、備案等核準(zhǔn)和登記備案類事項(xiàng)較多，管制最強(qiáng)的許可事項(xiàng)最少。具體分析見圖2。由于有這些多層次強(qiáng)弱力度的行政手段和方法，行政審批的管理強(qiáng)度就可因解決問(wèn)題的重要程度不同而設(shè)定不同力度的審批種類，就可以應(yīng)對(duì)行政管理問(wèn)題的復(fù)雜性和不確定性，提高行政管理效率，有利于實(shí)現(xiàn)公共管理的目的。

圖2 從審批關(guān)鍵詞來(lái)看非行政許可審批

(三)中國(guó)的政府職能決定了非行政許可審批的廣泛存在

根據(jù)約翰·穆勒對(duì)政府職能的分類理論［7］:政府職能既具穩(wěn)定性，又具動(dòng)態(tài)性。從職能的穩(wěn)定性來(lái)看，政府職能可分為政治統(tǒng)治與社會(huì)管理兩項(xiàng)基本職能，這兩項(xiàng)基本職能在任何時(shí)候都是確定的不可或缺的;從職能的動(dòng)態(tài)性來(lái)看，政府職能又可分為必要職能與任選職能兩類。所謂必要職能，是指與政府概念密不可分的那些職能，或者說(shuō)所有政府都在行使而未遭到質(zhì)疑的那些職能;所謂任選職能，是指那些是否應(yīng)由政府行使尚未有不同意見、存在疑問(wèn)的職能，或者稱為可選擇的政府職能?！叭芜x”并非無(wú)關(guān)緊要，只是意味著非政府必行而可以讓渡的職能。“任選”是有條件的，即在市場(chǎng)機(jī)制健全、社會(huì)自治力較強(qiáng)的情況下，政府根據(jù)國(guó)情和民意，可以選擇自己行使或者讓渡給市場(chǎng)和社會(huì)行使的職能。在政府職能的界定上，其實(shí)最有爭(zhēng)議的是任選職能。因?yàn)檫@些職能經(jīng)常變化更新，與時(shí)俱進(jìn)，難以窮盡。

根據(jù)羅斯托關(guān)于不同的發(fā)展階段決定不同的政府職能的理論［8］，各地區(qū)政府所需履行的職能中，有的具有階段性特征，有的具有過(guò)渡性特征。除此之外，各地區(qū)還都有自身發(fā)展管理的特殊需要，反映在政府職能方面，就會(huì)表現(xiàn)出個(gè)性化、民族性、區(qū)域性等差異化特點(diǎn)。也就是說(shuō)，政府在履行必要職能的同時(shí)，還需履行部分任選職能。相比較而言，由于行政許可事項(xiàng)內(nèi)容帶有較多的普遍性和共性，其履行的多數(shù)是政府的必要職能，而非行政許可審批履行的多是政府的任選職能。因此，除了標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成差異外，同一級(jí)別地區(qū)公布的行政許可事項(xiàng)目錄相差不大，而非行政許可審批事項(xiàng)目錄的差別相對(duì)較大。與行政許可相比，非行政許可審批具備更強(qiáng)的靈活性和區(qū)域性，在實(shí)踐中有自身發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

三、對(duì)中山市非行政許可審批的實(shí)證分析

那么，非行政許可審批在實(shí)踐領(lǐng)域的具體狀況如何，呈現(xiàn)出哪些特點(diǎn)?本部分主要從實(shí)證的角度分析一些有代表性的地級(jí)市(尤其是中山市、東莞市)非行政許可審批事項(xiàng)的性質(zhì)、內(nèi)容和數(shù)量等方面的特征，以回答上述問(wèn)題，并結(jié)合前述理論分析其存在的合理性。

(一)非行政許可審批的性質(zhì)

中山市政府于2009年進(jìn)行了第四輪行政審批事項(xiàng)調(diào)整，決定保留165項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)。根據(jù)上文行政管制力度分類，筆者把中山市的298項(xiàng)行政許可審批事項(xiàng)和165項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)根據(jù)關(guān)鍵詞做了歸類統(tǒng)計(jì)。從圖2可以看出，中山市的行政許可事項(xiàng)許可類最多，其余依次是審批、核準(zhǔn)、登記、核發(fā)等管制力度較強(qiáng)的事項(xiàng)。而非行政許可審批事項(xiàng)中審批、登記、核發(fā)等事項(xiàng)較多，許可、核發(fā)類管制力度強(qiáng)的事項(xiàng)最少。這充分表明非行政許可事項(xiàng)與行政許可事項(xiàng)在行政管制強(qiáng)度上的巨大差異，兩者在審批實(shí)踐中具有不同的性質(zhì)和功能。雖然從表現(xiàn)形式上來(lái)看，非行政許可與行政許可種類基本相同，但相對(duì)于行政許可龐大的“許可”類事項(xiàng)，非行政許可幾乎沒(méi)有，這也是非行政許可審批最突出的特點(diǎn)，幾乎囊括所有“非許可”類事項(xiàng)，這直接強(qiáng)調(diào)了非行政許可審批在實(shí)踐中存在的合理性和重要性。

(二)不同地級(jí)市非行政許可審批的數(shù)量特征

由于各地市在設(shè)置非行政許可事項(xiàng)時(shí)并沒(méi)有法律的統(tǒng)一規(guī)制，各地保留的非行政許可事項(xiàng)名稱繁雜，單純的對(duì)比數(shù)量沒(méi)有太大的意義。但是國(guó)務(wù)院規(guī)定保留211項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，而從圖1所列舉的10個(gè)城市來(lái)看，各地市或多于或大大少于國(guó)務(wù)院的規(guī)定。一方面反映出中央與地方的不一致，地方政府可針對(duì)各市的具體情況來(lái)決定保留非行政許可審批的數(shù)量，非行政許可審批設(shè)定權(quán)限是較大的，也體現(xiàn)了非行政許可審批設(shè)定的靈活性和區(qū)域性。另一方面各地市在數(shù)量上的較大差異是由于缺乏統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，各地在非許可審批事項(xiàng)的清理上，做法各異。深圳市是出臺(tái)專門的制度后再行清理，有些地方是根據(jù)自身有限的認(rèn)識(shí)制訂一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)清理，有些主要是為了完成本級(jí)政府提出的削減審批事項(xiàng)的目標(biāo)而清理，不一而足。另外，由于行政許可與非行政許可審批在范圍的界定上還有模糊地帶，在清理中將許可事項(xiàng)和非許可審批事項(xiàng)互相混淆的也有不少。

(三)不同部門非行政許可審批的數(shù)量特征

廣東省的行政審批制度改革走在全國(guó)前列，東莞市在廣東省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，于2009年進(jìn)行了第三輪的行政審批制度改革，改革成果顯著，資料最新、最全面。所以筆者收集了東莞市最新的材料與中山市作對(duì)比。中山市目前非行政許可審批項(xiàng)目是165項(xiàng)，涉及30個(gè)政府部門，而東莞市目前有非行政許可審批項(xiàng)目311項(xiàng)，涉及44個(gè)部門。具體情況見表1。

從部門數(shù)量來(lái)看，中山市設(shè)置最多非行政許可審批的部門是地方稅務(wù)局，有25項(xiàng)。其次是國(guó)土資源局17項(xiàng)、科技局和國(guó)家稅務(wù)局11項(xiàng)、經(jīng)貿(mào)局、國(guó)家保密局和文化廣電新聞出版局10項(xiàng)。設(shè)置非行政許可審批最少的部門是建設(shè)局、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局、檔案局和無(wú)線電管理委員辦公室均為1項(xiàng)。東莞市設(shè)置最多非行政許可審批的部門是國(guó)家稅務(wù)局26項(xiàng)，其次是財(cái)政局24項(xiàng)，公安局22項(xiàng)，科技局15項(xiàng)，經(jīng)貿(mào)局、社會(huì)保障局和建設(shè)局14項(xiàng)。設(shè)置非行政許可審批最少的部門是體育局、檔案局、氣象局和機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室均為1項(xiàng)。從兩市各部門的非行政許可審批數(shù)量來(lái)看，非行政許可審批事項(xiàng)較熱的集中于國(guó)稅局、地稅局、經(jīng)貿(mào)局、財(cái)政局、公安局等一些涉及經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)生活方面的事項(xiàng)。這些事項(xiàng)之所以比較多的設(shè)置了非行政審批項(xiàng)目，原因主要有兩個(gè)，一是地方政府追求經(jīng)濟(jì)政績(jī)的結(jié)果，二是社會(huì)生活方面的治理更多的要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，與其他行政區(qū)域有差異，且全國(guó)統(tǒng)一的《行政許可法》又無(wú)法完全納入其調(diào)整的范圍，因而出于治理的需要，地方政府才另外增加了非行政審批項(xiàng)目。財(cái)稅分權(quán)、向上負(fù)責(zé)的行政體制、經(jīng)濟(jì)政績(jī)和指標(biāo)與政績(jī)的高度關(guān)聯(lián)性、轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、各地方政府之間經(jīng)濟(jì)政績(jī)的競(jìng)爭(zhēng)等都是促使地方政府為了達(dá)到自己的經(jīng)濟(jì)政績(jī)目標(biāo)而在行政許可法之外另設(shè)非行政審批項(xiàng)目的原因。每一個(gè)地域都有自己獨(dú)特的歷史文化、生活習(xí)慣、風(fēng)俗活動(dòng)等，這些更帶有地方特色，一部全國(guó)性的行政許可法是無(wú)法全部涵蓋和調(diào)整的。基于這兩點(diǎn)，各地設(shè)立的經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)生活類的非行政審批項(xiàng)目有其合理的一面。當(dāng)然，當(dāng)?shù)胤秸@樣做時(shí)，如果沒(méi)有很好的司法、行政等監(jiān)督，也會(huì)產(chǎn)生非常不好的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)的不是善治而是惡治，政府不是發(fā)揮“輔助之手”而是“掠奪之手”。

(四)非行政許可審批事項(xiàng)的內(nèi)容特征

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》中“這些項(xiàng)目，主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)，不屬于行政許可”的表述，及其采用列舉式辦法列出的非許可審批項(xiàng)目目錄中我們可以看到主要涉及的內(nèi)容有:行政系統(tǒng)內(nèi)部日常管理性質(zhì)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的控制性計(jì)劃和規(guī)劃事項(xiàng)，政府作為產(chǎn)權(quán)人履行管理資產(chǎn)的事項(xiàng)，特殊行業(yè)資質(zhì)、資格的認(rèn)定事項(xiàng)，政策優(yōu)惠性審批事項(xiàng)，設(shè)置特定職務(wù)、授予特定榮譽(yù)審批事項(xiàng)，政府職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)管性、控制性事項(xiàng)審批事項(xiàng)，民族宗教政策性審批事項(xiàng)八大類［3］。根據(jù)這個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)，筆者把中山市165項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行了歸類統(tǒng)計(jì)，具體情況見圖3。

表1 從部門角度看非行政許可審批事項(xiàng)

圖3 非行政許可審批事項(xiàng)內(nèi)容分析

由上圖，筆者發(fā)現(xiàn)中山市非行政許可審批事項(xiàng)在內(nèi)容分布上:政府優(yōu)惠性審批事項(xiàng)所占比例最多，為26%。其次是行政系統(tǒng)內(nèi)部日常管理性質(zhì)事項(xiàng)，為21%。這兩類事項(xiàng)加起來(lái)占到其所有事項(xiàng)的一半。特殊行業(yè)資質(zhì)、資格認(rèn)定審批事項(xiàng)，為18%。政府職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管性、控制性事項(xiàng)均占到了16%。設(shè)置特定職務(wù)、授予特定榮譽(yù)審批事項(xiàng)和民族宗教政策性審批事項(xiàng)是比例最小的部分，僅為1%。從這個(gè)結(jié)果來(lái)看，政府優(yōu)惠性審批和行政系統(tǒng)內(nèi)部日常管理事項(xiàng)構(gòu)成了非行政許可審批事項(xiàng)的主體。筆者認(rèn)為，政府在為提高行政效率而對(duì)龐大的審批事項(xiàng)做了歸類，將這一部分日常行政事務(wù)劃歸非行政許可，體現(xiàn)政府行使職能的靈活性，也為提高行政效率開辟了新的途徑。但是，由于理論與實(shí)踐中對(duì)行政許可審批沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，行政審批事項(xiàng)與政府的日常業(yè)務(wù)、服務(wù)事項(xiàng)、管理事項(xiàng)存在不少混淆不清的現(xiàn)象。在實(shí)際執(zhí)行中大量有爭(zhēng)議的審批行為甚至不少具有行政許可性質(zhì)的行政審批行為通過(guò)執(zhí)行機(jī)關(guān)自說(shuō)自話的解釋被納入到非行政許可的審批范疇。因此，加緊對(duì)非行政許可審批的立法解釋和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，已是急需解決的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

一部行政許可法不可能涵蓋整個(gè)中國(guó)各級(jí)地方政府的政務(wù)情況、公共服務(wù)與供給有差異的公共產(chǎn)品的實(shí)際情況及動(dòng)態(tài)變化。非行政許可與行政許可的特點(diǎn)不同，所發(fā)揮的功能和作用也不同，兩者共同為現(xiàn)代行政審批體系所必需。當(dāng)然，非行政許可審批也存在一些問(wèn)題，如范疇不確定、無(wú)明確的法律法規(guī)來(lái)監(jiān)管等［9］。如何建立與行政許可審批相類似的法律制度，是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，需要更深入的研究。目前非行政許可審批的產(chǎn)生和逐步增多，也預(yù)示著另外一個(gè)中國(guó)行政體制改革中的深層次問(wèn)題 縱向間政府各層級(jí)的事權(quán)配置問(wèn)題將成為研究的重點(diǎn)。不同層級(jí)之間政府的事權(quán)關(guān)系究竟是合作關(guān)系，還是對(duì)上服從關(guān)系、事權(quán)承包關(guān)系，這將直接關(guān)系到整個(gè)行政許可法的適用問(wèn)題，最終也關(guān)系到中國(guó)的政治體制問(wèn)題，顯然這也是值得進(jìn)一步深入研究的議題。

［1］宗?。姓徟c行政許可的關(guān)系初探［J］．法制與社會(huì)，2009，(33)．

［2］周成新．非行政許可審批和登記需要清理與規(guī)范［J］．南方論叢，2006，(2)．

［3］馮威，朱恒順．認(rèn)真對(duì)待“非行政許可審批”［J］．政法論叢，2009，(1)．

［4］王克穩(wěn)．我國(guó)行政審批與行政許可關(guān)系的重新梳理與規(guī)范［J］．中國(guó)法學(xué)，2007，(4)．

［5］廖揚(yáng)麗．政府的自我革命:中國(guó)行政審批制度改革研究［M］．北京:法律出版社，2008．

［6］張玉霞．論行政自由裁量權(quán)及其有效控制［J］．山東教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，(4)．

［7］(英)約翰·穆勒．政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］．趙榮淺，胡企林，譯．北京:商務(wù)印書館，1991．

［8］(美)沃爾特·羅斯托．經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的階段［M］．國(guó)際關(guān)系研究所，譯．北京:商務(wù)印書館，1962．

［9］劉恒．行政許可與政府管制［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2007．

［責(zé)任編輯 王治國(guó) 責(zé)任校對(duì) 王景周］

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2009－11－24

朱鴻偉(1955—)，女，浙江杭州人，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要從事公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。

杜婭萍(1985—)，女，山東棗莊人，暨南大學(xué)管理學(xué)院碩士生，主要從事公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)的研究。

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《中山市行政審批制度創(chuàng)新研究》(批準(zhǔn)號(hào):0658－0801SZTC8207)。