論“破窗理論”與流動人口犯罪控制

□朱興祥，張 峰

（1浙江省嘉興市人民檢察院，浙江 嘉興 314000）（2浙江省海鹽縣人民檢察院，浙江 海鹽 314300）

○犯罪問題研究 主持人：徐公社，金 誠

論“破窗理論”與流動人口犯罪控制

□朱興祥1，張 峰2

（1浙江省嘉興市人民檢察院，浙江 嘉興 314000）（2浙江省海鹽縣人民檢察院，浙江 海鹽 314300）

我國城市化進程的加快導(dǎo)致了流動人口的迅速增加，因管理服務(wù)滯后而產(chǎn)生的無序環(huán)境也在增多。借鑒“破窗理論”的思路和實踐，從控制“犯罪場”入手，達到控制犯罪發(fā)生的目的。一是以問題為導(dǎo)向，通過對城鄉(xiāng)結(jié)合部物理環(huán)境的整體改善，清除“破窗”，補強弱勢情境，營造有序化環(huán)境；二是以法治為準(zhǔn)則，嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，按照法治化的打防控處置程序，提高刑事政策在防控犯罪方面的權(quán)威性和正當(dāng)性，突出犯罪控制的規(guī)范性和合法性；三是以守望互助為目標(biāo)，通過流動人口廣泛參與，依靠流動人口，實現(xiàn)社區(qū)預(yù)防。

“破窗理論”；流動人口；犯罪控制；法治

一、問題的提出

隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，作為我國綜合實力最強的區(qū)域，長三角的流動人口2008年底達3935.48萬人。在不少城市，流動人口和當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤呀?jīng)相當(dāng)，甚至數(shù)倍于當(dāng)?shù)厝丝?。根?jù)浙江省公安廳暫住人口登記數(shù)據(jù)顯示：截至2009年6月30日，浙江省登記在冊的流動人口達1944.1萬人，比2008年增加120.7萬人，流動人口總量連續(xù)九年居全國第二位。流動人口的社會融合程度在不斷提高，但是面對龐大流動人口快速流入的形勢，政府職能部門在服務(wù)管理機制上存在滯后，社會治安壓力較大。據(jù)統(tǒng)計，長三角地區(qū)流動人口犯罪占全部犯罪總數(shù)的60%。浙江省2006年共抓獲刑事作案成員111140人，其中流動人口71600人，占68.12%。①如何加強社會管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會管理機制，改變流動人口聚集地違法犯罪高發(fā)、流動人口管理模式滯后的狀況，已成為對政法機關(guān)執(zhí)法能力、執(zhí)法水平、執(zhí)法公信力的一種考驗。

“破窗理論”來源于美國犯罪控制的理論創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代以來，紐約警察局以此理論為基礎(chǔ)，加大治安治理力度，取得了令人鼓舞的效果。至1996年，紐約市的謀殺、強奸、搶劫、重傷害、盜竊、集團盜竊、盜車等七大刑事總犯罪率下降44%，謀殺犯罪下降60%。這一成績是紐約近30年來犯罪率之最低點。②美國一些大中城市也相繼借鑒“破窗理論”來控制犯罪，根據(jù)美國司法部統(tǒng)計，從1993年至1998年，全美財產(chǎn)類犯罪率下降了32%，暴力犯罪下降了27%，而且此后，美國的整體犯罪率一直在走低。③“破窗理論”不僅在美國本土引起了犯罪控制的革命，更是吸引了世界各國的關(guān)注和借鑒，使得環(huán)境犯罪學(xué)成為犯罪學(xué)研究的熱點和前沿領(lǐng)域。

二、“破窗理論”的核心觀點及其實踐

“破窗理論”最早是美國學(xué)者彼得曼于1967年提出來的。他指出：行為不檢、擾亂公共秩序的行為與重大犯罪一樣，都會造成一般大眾被害恐懼。1969年美國著名的心理學(xué)大師詹巴多進行了一項有趣的實驗：他找了兩輛大致相同的汽車，把其中一輛停在帕羅阿爾托（palo Alto california）的中產(chǎn)階級社區(qū)，另一輛則停在相對雜亂貧困的布朗克斯（BronxNew york）街區(qū)。然后把停在布朗克斯的那一輛車牌摘掉，頂棚打開。結(jié)果這輛車在廢棄之后不到10分鐘，就有一個家庭卸走了車上的冷卻箱和電池，24小時之內(nèi)幾乎所有值錢的東西都被人拿走。其后隨意性的破壞開始了，車窗被砸碎，車內(nèi)裝飾被撕爛，孩子們也開始把汽車用作游樂場。與前一輛車的遭遇明顯不同的是，停在帕羅阿爾托中產(chǎn)階級社區(qū)的那一輛，過了一個多星期也沒人動過。后來他用大錘把那輛車的玻璃敲了個大洞，不出幾個小時，該車所有的窗戶都被砸爛，零部件全部被偷光。最后該車被人掀了個底朝天且完全毀壞。這項實驗還顯示：對這兩輛車進行破壞的都是衣著得體的白人。由此，詹巴多得出結(jié)論：對于完美的東西，大家都本能地維護它并且自覺阻止破壞行為；反之，對破損的事物，不僅對破壞行為視而不見，甚至?xí)觿∷钠茐某潭?。依托該項試驗?982年3月，美國學(xué)者威爾遜和凱琳在其發(fā)表的《警察與社區(qū)安全：破窗》一文中首先使用了破窗一詞，并形象地指出：如果一個公共建筑物的一扇窗戶損壞了并且未得到及時的修理，別人就會受到暗示和縱容去破壞更多的窗戶，那么這些破窗就會造成一種無序的環(huán)境，久而久之，破壞與犯罪的質(zhì)與量日趨上升，居民則產(chǎn)生犯罪恐懼感，社會控制力削弱，從而引起更加嚴重的無序甚至犯罪。而如果警察和社區(qū)能夠積極干預(yù)這些可能誘發(fā)犯罪的無序環(huán)境，就可以有效地控制、預(yù)防和減少無序的累積和某些犯罪的發(fā)生。④我們不難發(fā)現(xiàn)：破窗實際上是一種比喻，形象地說明了無序的環(huán)境與某些犯罪之間的關(guān)系，揭示了某些犯罪與具有誘發(fā)性的外部環(huán)境有關(guān)聯(lián)。根據(jù)“破窗理論”，一個或兩個無序的社會現(xiàn)象不會輕易引起犯罪，但當(dāng)無序的行為、現(xiàn)象一旦持續(xù)存在時，就會傳遞出管理控制削弱的信息，就有可能吸引具有潛在犯罪動機的人前來此地，而居民的正義感、責(zé)任感會喪失，這種無序就會增量發(fā)展。一旦遇到合適的犯罪目標(biāo)，犯罪就會滋生、蔓延。

這種要素之間的遞進會引起連鎖反應(yīng)：一是當(dāng)社區(qū)中的環(huán)境惡化，出現(xiàn)廢棄物、毀損和混亂現(xiàn)象時，當(dāng)?shù)孛癖?、政府部門如果不及時處理，一段時間后，民眾的犯罪被害恐懼感逐漸上升。二是民眾基于自身安全感的考慮，逐漸退出參與公共事務(wù)、活動，并對所目睹耳聞的治安案件、違法犯罪行為不以為然、漠不關(guān)心。三是由于社區(qū)缺乏關(guān)注、管控，具有潛在犯罪動機的人攻擊性、破壞性頻率增加，無序的狀態(tài)會彌漫開來。四是由于違法、破壞行為的增多，民眾更加關(guān)注自身安全，更加退縮，甚至很少在公共場所出現(xiàn)。五是社區(qū)外的潛在犯罪者判斷該社區(qū)犯罪控制薄弱，視為有利犯罪場所，逐漸轉(zhuǎn)移到該社區(qū)，導(dǎo)致犯罪率不斷上升。

美國紐約是最早實踐“破窗理論”的城市。20世紀(jì)80年代的美國紐約地鐵存在著三大毒瘤：涂鴉、逃票行為以及游行市民所引發(fā)的無序行為。同時不斷攀升的犯罪率，使民眾對使用地鐵的安全失去信心。據(jù)不完全統(tǒng)計，在紐約地鐵因詐騙和盜竊而造成的年度損失在6千萬到1億2千萬美元之間。當(dāng)時的地鐵主管部門將“破窗理論”付諸實踐，于1984年提出了“干凈車廂計劃”，希望消滅地鐵的涂鴉行為，并成立專案小組、研究小組等，雷厲風(fēng)行地取締逃票等問題。到1990年首先成功地解決了涂鴉問題，1994年又成功地改善了逃票等問題。據(jù)統(tǒng)計，1990年至1994年紐約地鐵內(nèi)重罪刑案減少了75%，搶劫案減少了64%。因逃票、涂鴉等行為所產(chǎn)生的各種治安問題已不復(fù)見，取而代之的是整齊整潔的車廂及井然有序的候車站，犯罪率大幅下降。這是運用“破窗理論”解決治安問題最成功的案例之一。⑤

根據(jù)“破窗理論”，紐約市政府和警察署創(chuàng)造性地實施了“秩序維護警務(wù)”、“計算機犯罪統(tǒng)計信息系統(tǒng)”和“新生活項目”，用于整治當(dāng)時惡劣的治安環(huán)境，美國的犯罪率在同期大幅下降?！捌拼袄碚摗辈粌H得到了美國法律實務(wù)界的認可，而且吸引了很多其他國家的司法機構(gòu)前來學(xué)習(xí)和借鑒該犯罪預(yù)防經(jīng)驗。英國克萊威蘭警察局在1994年運用“破窗理論”實施犯罪治理，至1995年實施一年來成效明顯，整體犯罪率下降45%、一般盜竊案降低71.5%、汽車盜竊案下降68%、一般刑事犯罪降低63.5%，由于實施效果好，受到時任英國首相布萊爾等政要的支持。⑥

三、“破窗理論”對流動人口犯罪控制的啟示

我國目前各類犯罪案件中，街區(qū)和居民區(qū)類犯罪，包括搶劫、搶奪、盜竊等，處于整個犯罪的高位區(qū)，對人民生命財產(chǎn)和安全以及整個社會穩(wěn)定的危害相當(dāng)大，是當(dāng)前犯罪防控和社會治安的重中之重。⑦我國傳統(tǒng)的犯罪預(yù)防主要還是司法預(yù)防。司法預(yù)防是指通過刑事懲罰，達到特殊預(yù)防和一般預(yù)防的效果。眾所周知，司法預(yù)防的作用是無可替代的，但是刑罰的預(yù)防作用主要通過刑罰的肯定性、及時性、均衡性的條件來實現(xiàn)。而刑罰的肯定性是指犯罪者無一不受到刑罰的懲治，從而建立起犯罪與懲罰的必然因果關(guān)系。而在司法實踐中真正記錄在案的案件與實際發(fā)生的案件存在著較大出入，而真正告破并且犯罪人受到刑事懲罰的刑事案件追究率比例就更是值得反思，尤其是在涉及人民群眾侵財型案件，以打擊犯罪為主要功能的司法預(yù)防就很難對犯罪起到震懾作用?！捌拼袄碚摗眲t將發(fā)生犯罪跡象和可能引發(fā)犯罪的各種問題納入到犯罪控制的視野，注重對社會環(huán)境的維持和鞏固，強調(diào)整治無序的環(huán)境，就會有效制約犯罪的發(fā)生。作為司法預(yù)防的重要補充，“破窗理論”的應(yīng)用完全可以為流動人口犯罪防控提供一些有益的借鑒，從控制“犯罪場”（儲懷植語）入手，達到控制犯罪發(fā)生的目的。

（一）以問題為導(dǎo)向。流動人口的居住方式主要以房屋租賃為主。根據(jù)浙江省嘉興市新居民事務(wù)局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2007年底嘉興市共登記在冊的流動人口為1785170人，其中租賃房屋的人員為1246685人，占69.84%。而居住在居民家中的為57216人，占3.2%。2008年嘉興市有關(guān)部門采用入戶調(diào)查的方式進行問卷調(diào)查，在嘉興市本級三個行政區(qū)域共發(fā)出了9400份調(diào)查表，收回有效問卷9024份，有效問卷回收率96%。該調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：流動人口半數(shù)以上是自己租房，居住地以農(nóng)村和城郊結(jié)合部為主，嘉興市流動人口居住在農(nóng)村和城郊結(jié)合部的占到63.43%（如下表所示）。⑧

居住地 人數(shù) 百分比農(nóng)村 2167 24.77城郊結(jié)合部 3382 38.66二環(huán)內(nèi) 1606 18.36城內(nèi) 1592 18.20

城鄉(xiāng)結(jié)合部位于城市中心的周邊，出租屋密集、街巷狹窄、設(shè)施簡陋、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，多半是垃圾遍地、污水橫流，臟、亂、差問題較為突出，是各類違法犯罪分子最愿意選擇的藏身之地，社會治安亂點較為集中。物理上的無序大都帶有破壞性、反社會性的氣息，對人的反常行為和違法犯罪具有強烈的暗示性，潛在的犯罪者將利用這些地區(qū)進行犯罪活動。

相關(guān)部門可以通過對城鄉(xiāng)結(jié)合部進行調(diào)查，排查混亂和各種安全隱患，確立“服務(wù)先行、管理到位”的理念，制定決策方案，通過方案實施、效果評估、社會反饋等規(guī)范性流程，將城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域納入城市規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)配套的排水及環(huán)衛(wèi)措施，及時處理生活垃圾，改善生活環(huán)境，延伸公共服務(wù)職能。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部較為突出的照明問題、公共場所損害較為嚴重的修復(fù)問題，都是必須要清除的無序要素。弱化無序環(huán)境對違法犯罪分子的心理暗示作用，監(jiān)控設(shè)施的安裝也是重要的情境預(yù)防措施。通過對城鄉(xiāng)結(jié)合部物理環(huán)境的整體改善，清除“破窗”，補強弱勢情境，營造有序化的環(huán)境。

（二）以法治為準(zhǔn)則。無序的環(huán)境不僅僅包括物理上的無序，更包括社會意義上的無序。社會意義上的無序一般指不文明、違法的方式。比如：街頭醉酒、聚眾賭博、賣淫嫖娼等等不良現(xiàn)象。根據(jù)“破窗理論”，對于社會無序的清理，警察負有主要職責(zé)。因為警察的有效性就在于使社會不發(fā)生犯罪和混亂，而不是有了犯罪和混亂后再去干預(yù)。因此，執(zhí)法權(quán)對于清除無序環(huán)境來說至關(guān)重要。實施“破窗警務(wù)”，應(yīng)嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，按照法治化的打防控處置程序，提高刑事政策在防控犯罪方面的權(quán)威性和正當(dāng)性，突出犯罪控制的規(guī)范性和合法性。

首先，在流動人口服務(wù)管理過程中，要擯棄舊有的“登記、發(fā)證、收費”的粗放式管理模式，在提高面上“登記率”的同時，著重在“人戶一致率”和“高危列管率”上狠下功夫，以此甄別、篩選出“破窗者”。從某種意義上說，社區(qū)警務(wù)在流動人口服務(wù)管理的過程中突出了犯罪預(yù)防的功能。通過在城鄉(xiāng)結(jié)合部設(shè)置社區(qū)警務(wù)，對清除區(qū)域無序問題的警務(wù)項目進行宣傳，并將流動人口提出的有關(guān)安全問題納入優(yōu)先解決的模式，將社區(qū)安全和秩序維護作為核心目標(biāo)，根據(jù)流動人口的不同需求進行社區(qū)警務(wù)活動，同時加大對流動人口聚集地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的巡邏力度，確保防控犯罪的目標(biāo)得到持久性實現(xiàn)。

其次，當(dāng)嚴重?zé)o序的問題成為城鄉(xiāng)結(jié)合部居民十分關(guān)切的問題時，就需要司法部門加大對該區(qū)域的執(zhí)法干預(yù)力度。比如對黃、賭、毒等治安案件在某些城鄉(xiāng)結(jié)合部較為突出的情況，自2010年2月起，嘉興市公安局集中了1000余名干警先后開展了7次“排雷行動”，對重點區(qū)域、問題突出的城鄉(xiāng)結(jié)合部進行了合圍式集中定點清查，重點清查了出租房屋、網(wǎng)吧、游樂場所、中小旅館、洗浴場所等公共場所和違法犯罪嫌疑人易于藏身落腳之地，形成內(nèi)部擠壓、外圍封鎖的“鐵桶陣”，實現(xiàn)了從“被動預(yù)防”到“主動預(yù)防”的轉(zhuǎn)變，通過嚴厲的秩序維護，清除了社會不穩(wěn)定因素，取得了良好的治安效果，居民對警察的認同感也得到了增強。

（三）以守望互助為目標(biāo)?！捌拼袄碚摗痹趪獾膶嵺`主要借助于社區(qū)警務(wù)來實現(xiàn)的，而在社區(qū)警務(wù)中社區(qū)居民是關(guān)鍵。如果沒有社區(qū)居民的參與，那么短時間內(nèi)被清除的無序又會很快滋生。正是由于社區(qū)凝聚力的瓦解才造成了社區(qū)無序的蔓延，因此，有必要加強社區(qū)居民的參與意識。

自20世紀(jì)90年代，“社區(qū)參與”和“社區(qū)授權(quán)”的理念在英國深入人心。守護天使巡邏和鄰里守望是英國實行的具有代表性的社區(qū)居民志愿組織行動。守護天使志愿者在居民區(qū)和交通線上進行多種形式的巡邏，提供服務(wù)，贏得了廣大公眾的好感。英國鄰里守望的核心理念是，鄰里之間彼此了解，守望相助，不分份內(nèi)份外，監(jiān)視報告嫌疑情況，成為警察的“眼睛”和“耳朵”。他們定期召開會議，編印鄰里新聞報，張貼鄰里守望標(biāo)志牌，樹立鄰里守望路標(biāo)，宣傳鄰里守望制。鄰里守望的積極效果是，減少街面上的犯罪，減少危險地區(qū)的作案人員；改善鄰里交往的質(zhì)量與頻率，改善社區(qū)的和諧程度；提高公眾安全感，增進對犯罪的抵御能力；改善警民關(guān)系。⑨

由于地緣、文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣不同，流動人口的居住、交流大多數(shù)局限于親友、老鄉(xiāng)之間，極易被不法分子利用或控制，滋生違法犯罪活動。為增強流動人口對城市的認同感、歸屬感，嘉興市于2007年9月率先成立了全國第一個地市級新居民事務(wù)管理專門機構(gòu)——嘉興市新居民事務(wù)局，共轄76個所、2092個工作站，3866名協(xié)管員。各地組織、司法、工青婦等職能部門依托新居民事務(wù)機構(gòu)，成立了新居民黨員服務(wù)中心（黨建工作站）、新居民調(diào)解委員會、青年工作委員會、婦女聯(lián)合會等組織，加強對新居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)。⑩協(xié)調(diào)推進就業(yè)、培訓(xùn)、權(quán)益保障、子女教育、衛(wèi)生、計劃生育等公共服務(wù)對農(nóng)民工流動人口的全覆蓋，從而增強流動人口對城市的認同感，提高參與意識。這些人性化管理舉措，在有效消除治安隱患的同時，更贏得了外來流動人員的心。許多外來務(wù)工者把務(wù)工地當(dāng)成自己的家，積極投身第二故鄉(xiāng)平安建設(shè)。10位外來務(wù)工者組成“新南湖人”夜間志愿者巡邏隊，派出所為他們配置了必要的裝備，每天輪流在治安狀況較為復(fù)雜的區(qū)域開展巡邏，已協(xié)助警方抓獲數(shù)十名違法犯罪嫌疑人。

改變流動人口聚集地的安全狀況需要緊緊依靠流動人口，通過新居民服務(wù)機構(gòu)的組織、管理活動，增進流動人口之間的接觸和交流，從而形成良好的鄰里關(guān)系。通過流動人口的廣泛參與，實現(xiàn)社區(qū)預(yù)防。也可以通過在居住區(qū)張貼“鄰里守望”的標(biāo)識，警告潛在的犯罪分子，從而補強流動人口居住地的弱勢環(huán)境，降低環(huán)境對犯罪的誘惑性。

四、結(jié)語

犯罪是極為復(fù)雜的社會現(xiàn)象，對犯罪的預(yù)防、控制需要建立健全社會治安綜合防控體系?！捌拼袄碚摗钡暮诵膬r值在于啟示司法機關(guān)和有關(guān)部門注意改善那些具有誘導(dǎo)犯罪和有利于犯罪實施的外部環(huán)境，與我國群防群治的社會治安綜合治理方針存在內(nèi)在的吻合；有利于融入我國現(xiàn)有的犯罪預(yù)防體系，對于探索新形勢下提高對社會治安局勢的控制力，建立涵蓋司法預(yù)防、社會預(yù)防、情景預(yù)防等完整的犯罪預(yù)防體系提供了一個重要的視角。

注釋：

①參見朱志華等：《從源頭上預(yù)防流動人口犯罪——長三角地區(qū)流動人口犯罪問題的調(diào)查與思考》，載《浙江社會科學(xué)》2009年第9期。

②⑥參見陳小波：《破窗理論與社區(qū)治安》，載《山東公安?？茖W(xué)校學(xué)報》2000年第10期。

③關(guān)于美國犯罪率的統(tǒng)計資料可以登錄美國司法部司法統(tǒng)計局官方網(wǎng)站查詢。

④參見李本森：《破窗理論與美國的犯罪控制》，載《中國社會科學(xué)》2010年第5期。參見林虹萍，周優(yōu)育：《基于“破窗理論”對暴力襲警頻發(fā)的社會心理學(xué)思考》，載《江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報》2009年第7期。

⑤參見趙甫：《犯罪預(yù)防的被害人視角》，（2007年西南政法大學(xué)碩士研究生論文）。

⑦參見李林主編：《法治藍皮書》，中國社會科學(xué)文獻出版社2010年版，第180頁。

⑧參見孔東：《沿海發(fā)達地區(qū)流動人口居住現(xiàn)狀及需求發(fā)展趨勢》，載《中國人口科學(xué)》2009年第1期。

⑨參見劉曉梅：《20世紀(jì)90年代以來英國犯罪預(yù)防理論與實踐》，載《犯罪研究》2009年第6期。

⑩參見程茂林，陳愛根：《嘉興：創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理模式》，載《今日浙江》2010年第22期。

D631

A

1674-3040（2011）06-0073-04

2011-10-20

朱興祥，浙江省嘉興市人民檢察院研究室主任；張峰，浙江省海鹽縣人民檢察院檢察員。

（責(zé)任編輯：史榮華）