國產(chǎn)保健食品實行備案管理的分析與思考

北京市保健品化妝品技術(shù)審評中心

劉澤龍 劉東紅 于春媛 李銳

我國由“逐一審批”的單一管理模式逐步過渡為“審批制與備案制”相結(jié)合的分類管理制度，可對采用已被實踐證明安全且具有確切保健功效原料的產(chǎn)品實行備案制管理；對采用尚未確認安全性、功效性的原料或采用新成分、新原料研制的保健食品，則沿用現(xiàn)行的審批制度進行管理。筆者借鑒發(fā)達國家對保健產(chǎn)品進行分類監(jiān)管的模式，初步設(shè)想我國保健食品備案管理的模型。

1 “逐一審批”管理模式的不足

根據(jù)現(xiàn)行《保健食品注冊管理辦法（試行）》的要求，我國對保健食品實行上市前逐一審批制。即每一個保健食品在上市前必須經(jīng)過國家食品藥品監(jiān)督管理局審批，通過后獲得注冊批件方可上市。保健食品注冊審批流程為：保健食品注冊申請人提交樣品以及申報資料至食品藥品監(jiān)督管理部門，食品藥品監(jiān)督管理部門從真實性、科學(xué)性、安全性、有效性等角度對申請人所提交的上述資料和樣品進行審查，最終綜合分析各項審查指標(biāo)決定是否準(zhǔn)予注冊。資料顯示1984 年我國保健食品年銷售額只有20 億元，到2001 年年銷售額已達到500 億元，17 年增長了25 倍，近期更是發(fā)展勢頭不減，估計年銷售額已近千億元[1]。隨著保健食品需求的增長和保健食品行業(yè)的發(fā)展，我國實行的“逐一審批”的單一管理模式相對于備案制管理也暴露出其不足。

1.1 增加企業(yè)先期成本投入，降低產(chǎn)品創(chuàng)新積極性 調(diào)研結(jié)果顯示，美國市場保健食品的原料大約有50%來源于中國，但其產(chǎn)品價格通常僅為中國國內(nèi)產(chǎn)品的30%-50%[2]，過高的注冊成本是導(dǎo)致上市產(chǎn)品價格偏高的因素之一。此外，側(cè)重審批的監(jiān)管現(xiàn)狀也增加了企業(yè)創(chuàng)新的先期成本和風(fēng)險，造成企業(yè)研發(fā)動力下降，限制了我國保健食品行業(yè)的發(fā)展。

1.2 增加社會資源和行政成本投入 根據(jù)現(xiàn)行《保健食品注冊管理辦法（試行）》的要求，已經(jīng)被若干家廠商注冊了的同樣產(chǎn)品、品牌不同配方相似甚至相同的產(chǎn)品也需要重復(fù)注冊；保健食品注冊證有效期為5 年，有效期屆滿，需要在有效期屆滿3 個月前申請再注冊。大量的重復(fù)產(chǎn)品逐一審批不僅束縛了大量的申報人員，同時牽制了大量專家和政府工作人員投身于產(chǎn)品的申報、審評和審批工作，增加了社會資源和行政成本的投入。

1.3 申報周期偏長 一個新注冊保健食品從研發(fā)、試制、試驗到報批取得批件，一般要花費2 年左右的時間。保健食品畢竟不是藥品，這種類似于藥品審批的管理模式對保健食品特別是那些比較成熟已經(jīng)被實踐證實的產(chǎn)品來說過于繁瑣，過長的申報周期不利于保健食品行業(yè)的健康發(fā)展。

1.4 采取審批制規(guī)范行業(yè)發(fā)展、確保上市產(chǎn)品安全的效果有限 由于一些產(chǎn)品經(jīng)過長期市場驗證、具有廣泛受眾、被研究和實踐證明是有效和安全的，部分申報企業(yè)在該類產(chǎn)品研發(fā)注冊過程中，為了降低申報成本和周期經(jīng)常是想方設(shè)法編造申報資料和實驗數(shù)據(jù)，偽造實驗圖譜，從其他企業(yè)購買注冊檢驗用樣品通過審批，拿到批號后躲在“藍帽子”后面“胡作非為”。一些企業(yè)受利益驅(qū)動，可能在生產(chǎn)過程中違規(guī)添加，也可能偷工減料、簡化工藝或減少有效成分。因此僅僅依靠產(chǎn)品注冊來保障上市產(chǎn)品的安全性和有效性是遠遠不夠的，其作用遠不及嚴格的、嚴厲的市場監(jiān)管。

2 部分發(fā)達國家相似產(chǎn)品分類監(jiān)管模式介紹

2.1 澳大利亞 澳大利亞的補充醫(yī)藥產(chǎn)品類似于我國的保健食品，包括草藥、維生素、礦物質(zhì)、營養(yǎng)補充劑、芳香性植物油和順勢療法產(chǎn)品，由澳大利亞治療物品管理局（TGA）負責(zé)監(jiān)督管理。TGA 對治療產(chǎn)品的重要監(jiān)督管理措施是建立并維護一個強大的“澳大利亞治療產(chǎn)品注冊登記數(shù)據(jù)庫”（ARTG）。所有在澳大利亞上市、進口或出口的產(chǎn)品都在數(shù)據(jù)庫中列有詳細的信息。

1999 年，TGA 引入風(fēng)險分析機制，并對醫(yī)藥產(chǎn)品注冊進行分類管理。風(fēng)險性較高的產(chǎn)品在ARTG 中被稱為注冊類產(chǎn)品（ARTGR），風(fēng)險性較低的產(chǎn)品在 ARTG 中被稱為登記類產(chǎn)品（ARTGL）。其中，絕大多數(shù)補充醫(yī)藥產(chǎn)品屬于登記類產(chǎn)品。對于風(fēng)險性高的產(chǎn)品，TGA將在產(chǎn)品上市前對其安全性、有效性及質(zhì)量進行評估。一旦批準(zhǔn)，則被列入ARTGR 之中，并在標(biāo)簽中貼有一個獨特的 AUSTR 數(shù)字，部分補充醫(yī)藥產(chǎn)品屬于注冊類產(chǎn)品。而對風(fēng)險性較低的絕大多數(shù)補充醫(yī)藥產(chǎn)品TGA 在其上市前不做安全性、有效性和質(zhì)量審評，僅對其是否符合有關(guān)法規(guī)要求進行評估。值得注意的是，這里所講的不做安全性、有效性及質(zhì)量審評，僅適用于產(chǎn)品中所有成分均在先前己獲 TGA 同意作為低風(fēng)險性醫(yī)藥產(chǎn)品使用。一旦批準(zhǔn)上市，則納入ARTGL 之中，并在標(biāo)簽中貼有一個獨特的AUSTL 數(shù)字。

對于新的補充醫(yī)藥產(chǎn)品成分，如欲作為ARTGL 使用，則必須向TGA 提供新成分的結(jié)構(gòu)、以前人體應(yīng)用的歷史及方法、有關(guān)不良反應(yīng)的報告、生物活性作用、毒理作用和臨床試驗情況。對于草藥成分，如其先前己納入ARTG 數(shù)據(jù)庫中的其它產(chǎn)品，且未列入特殊管理的制劑成分范疇 (如化學(xué)成分或植物成分的毒性影響)，則該成分往往可免于TGA 的安全性及有效性審評，直接作為ARTGL 成分使用。

2.2 美國 在美國，“保健（功能）食品”沒有法律上的定義。一般都在標(biāo)簽上聲稱食品（食物成分）與健康的關(guān)系，例如進行健康宣稱的食品及“膳食補充劑”類產(chǎn)品。膳食補充劑在美國屬于食品，歸FDA 的食品安全與營養(yǎng)中心監(jiān)督管理。但膳食補充劑不是一般意義上的食品，有專門的法規(guī)條款對其進行監(jiān)督管理，采取通報和備案制。一般來說膳食補充劑生產(chǎn)企業(yè)不必向FDA 注冊企業(yè)，也不必在產(chǎn)品上市前向FDA 通報產(chǎn)品。當(dāng)膳食補充劑中含有新的膳食成分（除1994 年10 月15 日之前在美國上市的膳食補充劑中含有的和食物中存在的且未經(jīng)化學(xué)手段更改分子結(jié)構(gòu)的膳食成分之外的組分）時，企業(yè)須提前至少75 天向FDA 備案并提供安全性證實資料，如90天內(nèi)沒有不同意意見，則默許該成分可以使用。企業(yè)負責(zé)成分安全性和產(chǎn)品宣稱的科學(xué)性，同時FDA 將例行對膳食補充劑生產(chǎn)企業(yè)進行監(jiān)督抽查。當(dāng)FDA 確認某種膳食補充劑可能對人體不安全時，有權(quán)力限制該產(chǎn)品使用或要求從市場上收回。

2.3 日本 日本于1991 年修訂《營養(yǎng)改善法》，在特殊營養(yǎng)食品類別中單列“特定保健用食品” （FOSHU，特定人群服用的保健食品，如抗衰老食品、抗腫瘤食品和護膚食品等），其含義是“凡食用者可望獲取標(biāo)簽上標(biāo)明的保健功效的食品”。特定保健用食品必須由政府嚴格審批其安全性和有效性，經(jīng)政府許可后才能上市。

2001 年，日本政府開始對另一類保健食品“營養(yǎng)機能食品（FNFC）”實施“政府備案制度”。營養(yǎng)機能食品相當(dāng)于美國的膳食補充劑（D.S）和中國的營養(yǎng)素補充劑。2005 年2 月，日本厚生省重新評價了與“特定保健用食品”（FOSHU）有關(guān)的審批制度后，決定對許可件數(shù)多、有實際成績、“安全性比較高”的相關(guān)成分（如食物纖維3 種和功能性低聚糖6 種）導(dǎo)入新的“規(guī)格基準(zhǔn)型制度”——即相似產(chǎn)品備案制，以此減少申報時的附加資料和簡化報批手續(xù)，從而迅速擴大此類特保食品的品種和市場。

3 備案模型的初步設(shè)想

3.1 根據(jù)產(chǎn)品原料類別確定 建立一個起點較高的《保健食品可用原料目錄及風(fēng)險評價和功能聲稱指南》（以下簡稱“指南”）作為備案產(chǎn)品的原料依據(jù)，產(chǎn)品配方中的物品均在“指南”中被列出且其使用均符合指南中提出的要求的即可采取備案管理，類似于美國的監(jiān)管模式。具體思路如下：

3.1.1 把過去已經(jīng)批準(zhǔn)的保健食品所用

附圖1 國家局備案管理流程圖

附圖2 省局備案管理流程圖

原料，結(jié)合衛(wèi)生部“2002 年51 號文”、“藥食同源物質(zhì)目錄”、“新資源食品目錄”等，經(jīng)過分析篩選建立起一個起點高、較為完善的“指南”；

3.1.2 參考衛(wèi)生部發(fā)布的新資源食品管理辦法，明確新原料的報批程序和原料聲稱指南的更新程序，將批準(zhǔn)的新原料及其風(fēng)險評價和功能聲稱及時補充進“指南”；

3.1.3 對于所有進入“指南”的原料應(yīng)有其標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)定其安全使用范圍（包括安全食用范圍、注意事項和配伍禁忌等）及其實現(xiàn)功能聲稱的食用下限、食用方法等；

3.1.4 建立保健食品原料質(zhì)量、不良反應(yīng)監(jiān)測信息平臺，對可能存在安全隱患的及時調(diào)整出“指南”；

3.1.5 明確可用于保健食品的輔料及其作用、限量，針對于保健食品的終極目標(biāo)是安全性和功能聲稱，應(yīng)盡可能縮小可用于保健食品的輔料范圍。

3.2 根據(jù)產(chǎn)品類別確定 可以采用OECD（聯(lián)合國經(jīng)合發(fā)組織）于20 世紀(jì)90 年代提出的《實質(zhì)等同原則》。該原則已經(jīng)應(yīng)用于2007 年版的《新資源食品管理辦法》（衛(wèi)生部令第56 號），《原則》第八條規(guī)定“衛(wèi)生部建立新資源食品安全性評價制度。新資源食品安全性評價采用危險性評估、實質(zhì)等同等原則”，即某個新資源食品已經(jīng)獲批，其他企業(yè)如果生產(chǎn)和應(yīng)用的原料確定與該品種“實質(zhì)等同”，即認為是安全的，不需要再審批。保健食品的審批也可以參照執(zhí)行，即某個產(chǎn)品首次申報時需要嚴格技術(shù)審評和注冊審批，而以后申報的處方、原輔料是與之“實質(zhì)等同”的保健食品只需備案即可。如僅僅是改變顏色、口味和劑型，對處方中個組分配比進行微調(diào)或用相似輔料簡單替換的產(chǎn)品。具體思路如下：

3.2.1 由國家食藥監(jiān)局組織相關(guān)專家對已上市的產(chǎn)品進行分析，研究制定可實行備案管理產(chǎn)品基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并明確功能聲稱、指導(dǎo)服用方法和服用量。該數(shù)據(jù)庫應(yīng)在日后的審批過程中不斷補充完善，可借鑒澳大利亞的風(fēng)險分析管理模式。

3.2.2 對含動植物中藥材組分及其提取物的產(chǎn)品建立保健食品單味原料及復(fù)合配方目錄制度（類似于保健食品的藥典），可以借鑒日本的“規(guī)格基準(zhǔn)型制度”。

3.2.3 對所有進入可實行備案管理產(chǎn)品基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫或保健食品藥典的產(chǎn)品制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范其配方、工藝等技術(shù)要求；規(guī)定其每日最低食用量以保證其功效性；規(guī)定最高食用量、不適宜人群、功效成分的檢測方法及達到標(biāo)準(zhǔn)、原輔料的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、可宣傳的功能等以保證其安全性。

3.2.4 建立保健食品產(chǎn)品質(zhì)量、不良反應(yīng)監(jiān)測信息平臺，對可能存在安全隱患的產(chǎn)品及時調(diào)整出可實行備案管理產(chǎn)品基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

附表 備案需提供的資料項目清單

4 可備案管理產(chǎn)品類別擬定

可備案管理產(chǎn)品的基本條件為安全性經(jīng)過驗證，機理基本清楚，配方、工藝基本固定，功能明確，用法用量相對確定，適用人群廣泛。具體可以包括以下幾類：

4.1 單一原料產(chǎn)品，如西洋參茶、蜂膠軟膠囊、磷脂軟膠囊、寡聚糖膠囊、魚油軟膠囊、蛋白質(zhì)粉、氨基酸口服液等。

4.2 傳統(tǒng)食療養(yǎng)生的驗方通過現(xiàn)代科技加工而未改變其實際品質(zhì)的產(chǎn)品，如阿膠糕、大棗口服液等。

4.3 配方成熟的營養(yǎng)素補充劑，如單一的維生素、單一的礦物質(zhì)、含鈣化合物與維D、含鐵化合物與維C 等，不應(yīng)包括復(fù)雜配方產(chǎn)品和特殊適用人群如嬰幼兒、孕產(chǎn)婦等的產(chǎn)品。

4.4 原料均為傳統(tǒng)的藥食同源物品的原形或其提取物等深加工產(chǎn)品，且數(shù)量不超過N（具體數(shù)字應(yīng)經(jīng)論證）種的產(chǎn)品，其提取物等深加工產(chǎn)品的工藝、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確定。

4.5 其他可以備案的產(chǎn)品，如已經(jīng)以普通食品和特殊膳食用食品銷售而未作健康聲稱的產(chǎn)品進行申報的。

5 備案管理辦法的設(shè)計

5.1 備案的基本流程：

5.1.1 由國家局負責(zé)備案的思路

5.1.2 由省局負責(zé)備案的思路

5.2 備案時需要提供的資料項目清單