阻抗與前行:新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中的逆向研究

陳愛如 顧夢(mèng)潔

(安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院,安徽 蕪湖 241002)

阻抗與前行:新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中的逆向研究

陳愛如 顧夢(mèng)潔

(安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院,安徽 蕪湖 241002)

新農(nóng)保的實(shí)施是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障政策中極其重要的一環(huán),是保證廣大村民“老有所養(yǎng)”的一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。相比“老農(nóng)?！贝嬖诘妮^多缺陷,新農(nóng)保從制度上進(jìn)行了創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)與完善。但從新農(nóng)保的預(yù)期目標(biāo)達(dá)成“普惠性、差異性、可持續(xù)性”的角度出發(fā),新農(nóng)保在實(shí)施中存在著諸多制約因素,約束了新農(nóng)保的持續(xù)健康運(yùn)行。

農(nóng)村;新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);目標(biāo);逆向

《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示,截至2009年底,全國(guó)60歲及以上老年人口16714萬(wàn)人,占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5%,其中農(nóng)村老年人占老齡總?cè)丝诘?7.4%,農(nóng)村人口老齡化問題日益嚴(yán)峻。[1](P19)加上城鎮(zhèn)化過程中傳統(tǒng)農(nóng)村的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老方式被漸漸削弱,農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題迫在眉睫。相比城市建立起的相對(duì)完善的養(yǎng)老保障模式,在農(nóng)村建立養(yǎng)老保障體系可謂一波三折。始于1986年開始的以個(gè)人繳費(fèi)為主、完全個(gè)人賬戶農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下稱“老農(nóng)?！?在建立過程中遇到大量障礙因素后已趨于停滯,而2009年開始的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)在老農(nóng)保的基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)造性的制度設(shè)計(jì)和改革,經(jīng)過一年多的試點(diǎn)已經(jīng)取得了明顯的成效,但仍舊存在較多需要完善和改進(jìn)之處。

一、問題的提出

(一)老農(nóng)?！傲鳟a(chǎn)”的癥結(jié)

新中國(guó)成立之后,黨與國(guó)家為保障廣大農(nóng)村居民的正常生活,維護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)秩序的順暢進(jìn)行,主要實(shí)施了農(nóng)村社會(huì)救助和合作醫(yī)療制度,養(yǎng)老保障制度方面還是空白。直到1986年之后為適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展,加快縮小與城市的差距,開始在部分地區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村養(yǎng)老保障的試點(diǎn),但實(shí)施過程中卻暴露出大量缺陷。

1.在籌資方式上,采取的是以個(gè)人繳費(fèi)為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家政策扶持三方相結(jié)合的方式。受當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r限制,集體補(bǔ)助和國(guó)家扶持基本無(wú)法落實(shí)到位,因此僅僅依靠個(gè)人繳費(fèi)養(yǎng)活自己對(duì)于農(nóng)村居民來說是一份沉重的負(fù)擔(dān)。并且,完全由農(nóng)民自我繳費(fèi)也不符合社會(huì)保險(xiǎn)的共濟(jì)性的特征。

2.在保障水平上,1992年民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》規(guī)定,參保人滿60周歲后根據(jù)其個(gè)人賬戶基金積累本息和平均余命確立養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)村居民可支配收入低,所繳保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也非常低,等農(nóng)民年老時(shí)得到的保險(xiǎn)金也相應(yīng)地?zé)o法滿足老年時(shí)的基本生活需要。在統(tǒng)籌層次上,老農(nóng)保統(tǒng)籌到縣級(jí),統(tǒng)籌層次低,同時(shí)投資渠道也非常狹窄,基金的保值增值困難。

3.在基金管理上,大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨(dú)立管理,征繳、管理和使用三權(quán)集于一身,缺乏有效的監(jiān)督和控制。并且從本來不多的基金里還要提取3%的經(jīng)費(fèi)以作管理,管理成本太高。

因此老農(nóng)保在歷經(jīng)十幾年的探索之后,于1999年國(guó)務(wù)院以“中國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的條件”為由停止推行了該制度。[2](P95)

(二)新農(nóng)保的理念架構(gòu)

從2004年開始,很多地方農(nóng)村開始積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì),在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院于2009年9月1日頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(簡(jiǎn)稱《意見》),并要求各地加緊實(shí)施。①2010年10月中共中央第十七屆五中全會(huì)通過了《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》,該《建議》中明確提出要實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。

新農(nóng)保的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在:一方面,由政府負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老金部分保障農(nóng)村居民老年后基本生活,同時(shí)使其分享現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展成果,既體現(xiàn)了政府責(zé)任所在又使社會(huì)保障的共濟(jì)性和普惠性得到體現(xiàn)。另一方面,由自我負(fù)擔(dān)的個(gè)人賬戶部分實(shí)現(xiàn)了個(gè)人所得與繳費(fèi)相掛鉤,權(quán)屬清晰,個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)得到了明確體現(xiàn)。

但隨著新農(nóng)保實(shí)施不斷深入,愈來愈多的約束性因素接踵而至。新農(nóng)保雖然是在老農(nóng)保基礎(chǔ)上的改革與創(chuàng)新,但仍然存在著不合理的成分,需要不斷完善。

二、新農(nóng)保的預(yù)期目標(biāo)的界定

相比1992年民政部下發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》,新農(nóng)保的顯著進(jìn)步集中體現(xiàn)在其目標(biāo)“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”方面。[3](P5)

1.國(guó)家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,有利于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！氨；尽钡哪繕?biāo)。具體而言,中央財(cái)政對(duì)中西部的基本養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助,對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助50%,無(wú)論東部還是西部地區(qū),同一地區(qū)的農(nóng)民領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的。體現(xiàn)國(guó)家與政府責(zé)任的同時(shí),也體現(xiàn)出了新農(nóng)保的公平性和普惠性。

2.地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)施補(bǔ)貼,有利于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！皬V覆蓋”的目標(biāo)。新農(nóng)保的目標(biāo)支撐是應(yīng)保盡保,能保則保。由于農(nóng)村的生產(chǎn)力較為落后,在集體補(bǔ)助上存在較大困難,地方政府對(duì)于農(nóng)村居民提供的繳費(fèi)補(bǔ)貼,以及對(duì)選擇較高繳費(fèi)檔次居民給予的鼓勵(lì)都在一定程度上調(diào)動(dòng)著農(nóng)村居民的投保積極性。同時(shí),地方政府提供的補(bǔ)貼計(jì)入農(nóng)民的個(gè)人賬戶,這些都體現(xiàn)了新農(nóng)保的廣泛性和普惠性。

3.個(gè)人賬戶養(yǎng)老金要求依據(jù)個(gè)人繳費(fèi)多少和年限長(zhǎng)短確定養(yǎng)老金的給付,有利于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！坝袕椥浴钡哪繕?biāo)。新農(nóng)保的實(shí)施要求個(gè)人所得與繳費(fèi)相掛鉤,權(quán)利與義務(wù)相聯(lián)系,制度標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)發(fā)展相對(duì)應(yīng),體現(xiàn)出新農(nóng)保實(shí)施有彈性的目標(biāo)。

4.通過基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式,有利于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！翱沙掷m(xù)”的目標(biāo)。基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式,有利于解決農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的難題。[4](P14)同時(shí),為了保障基金隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而保值增值,適合的投資渠道與投資方式極為重要,要實(shí)現(xiàn)基金的隨社會(huì)發(fā)展而可持續(xù)增長(zhǎng)是政策設(shè)計(jì)中不可或缺的重點(diǎn)。

綜上,新農(nóng)保有其明晰的預(yù)期目標(biāo),?；九c廣覆蓋結(jié)合在一起可概括為普惠性;有彈性可被描述為差異性,包括農(nóng)民自身繳費(fèi)的差異性和對(duì)不同地區(qū)間補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的差異性;統(tǒng)賬結(jié)合模式則對(duì)應(yīng)著可持續(xù)性。因此,從新農(nóng)保的預(yù)期目標(biāo)普惠性、差異性、可持續(xù)性達(dá)成入手研究其制約性因素,對(duì)于該制度的良性發(fā)展提出具體針對(duì)性的指導(dǎo)建議。

三、目標(biāo)達(dá)成視角的逆向分析

(一)普惠性目標(biāo)達(dá)成的約束因素

1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代率不高,農(nóng)民養(yǎng)老金替代率偏低。普惠性的重點(diǎn)在于?；竞蛷V覆蓋。新型農(nóng)村養(yǎng)老保障中最富創(chuàng)新意義的一點(diǎn)在于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的55元由國(guó)家財(cái)政全部承擔(dān)。其在整個(gè)養(yǎng)老保障中的比重不算小,也是作為新農(nóng)保吸引農(nóng)民參保的重要因素。但即使如此仍然存在替代率過低的問題,2009年我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入突破了5000元,而新農(nóng)保每年僅有660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,占到人均收入13.2%,個(gè)人賬戶部分按中間檔每年繳300元,繳40年來算,占到人均收入20.7%,不僅單純?cè)跀?shù)字上屬于過低的替代率,與我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的替代率相比也低出很多(見表1)。因此無(wú)法保障農(nóng)村居民老年的基本生活,進(jìn)而也無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化進(jìn)程。

表1 確定結(jié)果與養(yǎng)老金替代率的現(xiàn)實(shí)水平比較

2.新農(nóng)保自愿參保原則和社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性之間的矛盾。社會(huì)保險(xiǎn)的最基本特點(diǎn)之一在于強(qiáng)制性,然而對(duì)于農(nóng)村而言還尚不具備強(qiáng)制農(nóng)民參保的條件,因此制度設(shè)計(jì)中才會(huì)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿參保的原則。從自愿參保原則著眼,農(nóng)村居民受老農(nóng)保制度的影響、自身經(jīng)濟(jì)條件存在制約、短視現(xiàn)象還很普遍等原因造成參保人數(shù)少,據(jù)華中師范大學(xué)2010年的調(diào)研發(fā)現(xiàn),新農(nóng)保的參保率僅為57.59%,①2010年春節(jié)前后,華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心受全國(guó)社科規(guī)劃辦委托,對(duì)全國(guó)20個(gè)省68個(gè)試點(diǎn)縣(市)68個(gè)村莊的1942個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行新農(nóng)保政策試點(diǎn)情況的調(diào)研。覆蓋范圍小,繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。新農(nóng)保的普惠性目標(biāo)得不到良好的實(shí)現(xiàn)。

3.基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度性缺陷。根據(jù)指導(dǎo)意見規(guī)定,新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí),已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的,不用繳費(fèi),可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金,但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。即年滿60周歲的老人基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放是與其子女個(gè)人參保繳費(fèi)捆綁進(jìn)行的。這與新農(nóng)保設(shè)計(jì)中的自愿原則又是互為矛盾的。制度實(shí)施時(shí)年滿60歲的居民為了享受基本養(yǎng)老金必須要自己的子女參保,若遇上子女贍養(yǎng)責(zé)任心差,短視嚴(yán)重或子女經(jīng)濟(jì)水平不允許的情況制度則無(wú)以為繼。

(二)差異性目標(biāo)達(dá)成的約束因素

1.統(tǒng)籌層次過低,基金的保值增值存在困難。對(duì)于我國(guó)的新農(nóng)保實(shí)踐是以縣級(jí)為統(tǒng)籌層次的,因此基金的籌集與調(diào)配,運(yùn)營(yíng)和管理也被相應(yīng)地限制在了縣一級(jí)。雖然新農(nóng)保的制度設(shè)計(jì)也規(guī)定了有條件的地區(qū)可以直接實(shí)現(xiàn)省級(jí)管理,但就我國(guó)目前農(nóng)村的現(xiàn)狀來看,有條件實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)為鳳毛麟角,或者直接就是沒有。過低的統(tǒng)籌層次也直接影響著基金的投資與保值增值。所以目前的統(tǒng)籌層次對(duì)于基金的地區(qū)間調(diào)配共濟(jì)和基金的投資安全都是不利的,也造成各地間制度的分散,制約著地區(qū)間合理差異性的形成。

2.各地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼能力存在差異性,中西部地區(qū)發(fā)展?jié)摿η啡薄８鶕?jù)指導(dǎo)意見,政府對(duì)中西部這類經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)中央會(huì)全額補(bǔ)助每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)則補(bǔ)助一半。表面來看考慮到地區(qū)間差異性,是非常合理的安排。但根據(jù)精算與預(yù)算,在農(nóng)保制度覆蓋10%人口時(shí),當(dāng)?shù)胤截?cái)政補(bǔ)貼支出占地方財(cái)政收入最高比例為0.27%,各地財(cái)政壓力較小。但當(dāng)制度覆蓋到50%人口時(shí),中西部地方財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)開始出現(xiàn)壓力,如西藏為1.35%。如果覆蓋面繼續(xù)擴(kuò)大,則經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力后勁明顯不足。[5](P94)因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā),對(duì)于中西部地區(qū)在政策設(shè)計(jì)上仍存在較大難題。對(duì)于地區(qū)間差異性的目標(biāo)也需要繼續(xù)斟酌。

3.在實(shí)施中存在“逆向”調(diào)節(jié)農(nóng)村居民收入差距問題。指導(dǎo)意見規(guī)定,地方政府應(yīng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元;對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的,可給予適當(dāng)鼓勵(lì)。而政策中對(duì)于中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助,對(duì)于東部地區(qū)補(bǔ)助50%,同時(shí)對(duì)貧困的縣給予更多的補(bǔ)助的安排也是為了縮小區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異。但在實(shí)踐過程中往往是較為富裕的農(nóng)民才會(huì)選擇較高的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),也相應(yīng)會(huì)得到適當(dāng)鼓勵(lì),養(yǎng)老金也得到的更多。

(三)可持續(xù)性目標(biāo)達(dá)成的約束因素

1.部分農(nóng)村居民存在“短視”現(xiàn)象。我國(guó)農(nóng)村存在著根深蒂固的小農(nóng)思想,農(nóng)民更愿意關(guān)注眼前的生活而沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)算與安排。同時(shí)在我國(guó)農(nóng)村也尚不具備強(qiáng)制開展社會(huì)保險(xiǎn)的條件,只能運(yùn)用自愿的原則,不強(qiáng)行要求農(nóng)民參保,從而使得參保人數(shù)有限,新農(nóng)保難以可持續(xù)開展。對(duì)于農(nóng)民的短視行為,要從心理上改變其價(jià)值觀還存在較大困難,因此也牽制了新農(nóng)保的可持續(xù)進(jìn)行。

2.集體補(bǔ)助缺位。來自政府與集體的補(bǔ)助能極大地提高農(nóng)民的繳費(fèi)能力和繳費(fèi)意愿,較快地提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面和投保率。[6](P92)制度設(shè)計(jì)的初衷是提高農(nóng)民的積極性,然而,農(nóng)村的集體組織一般都為20世紀(jì)80年代生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)的遺留產(chǎn)物,隨著集體經(jīng)濟(jì)的式微,仍然能發(fā)揮作用的集體組織寥寥無(wú)幾,甚至已經(jīng)趨向消亡,所以想要依靠集體補(bǔ)助基本是不可能。

3.地方政府責(zé)任不清,影響新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。歸根究底新農(nóng)保制度的可持續(xù)運(yùn)行依靠的是穩(wěn)定的基金,政府的責(zé)任則在于使基金保值增值的前提下提供穩(wěn)定與到位的補(bǔ)助。正如上一點(diǎn)所提出的集體補(bǔ)助能力的微乎其微,補(bǔ)助之擔(dān)必然而然落在政府頭上,落實(shí)到各個(gè)地方則著眼于地方政府的執(zhí)行能力。

4.政府財(cái)政可持續(xù)性存在潛在壓力。相對(duì)于老農(nóng)保個(gè)人為自己負(fù)責(zé)的狀況而言,新農(nóng)保強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)基本養(yǎng)老金的承擔(dān)責(zé)任以及中央和地方政府的補(bǔ)助功能。新農(nóng)保要求地方政府為每位參保農(nóng)民補(bǔ)貼30元錢的安排對(duì)于東部地區(qū)或許還能夠接受,但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)政府來說可謂一筆沉重負(fù)擔(dān)。

5.基金運(yùn)營(yíng)和管理模式仍存在問題。目前我國(guó)投資渠道狹窄,缺乏風(fēng)險(xiǎn)較小、回報(bào)較高的投資渠道,基金的保值增值存在問題。大致上僅有存入銀行和購(gòu)買國(guó)債兩條投資渠道比較穩(wěn)定,缺乏高回報(bào)率的渠道安排,對(duì)基金的保值增值和可持續(xù)發(fā)展較為不利。

四、綜合性視角的逆向分析

(一)宏觀視角分析

在宏觀角度上,新農(nóng)保實(shí)施過程中的制約因素必然與制度本身的設(shè)計(jì)與安排,以及國(guó)家與政府的執(zhí)行有關(guān)。

1.在立法層次上,新農(nóng)保制度的立法滯后。至今為止我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法也才即將試行。推及新農(nóng)保政策的實(shí)施,則存在基本養(yǎng)老金的落實(shí)缺乏有力的法律制度保障。各地政府政策實(shí)施步調(diào)不一,落實(shí)效率低下也在很大程度上呼喚著統(tǒng)一立法的約束。

2.在制度層次上,存在制度間銜接問題及實(shí)際賬戶和名義賬戶的爭(zhēng)論。第一,各項(xiàng)制度之間存在著銜接問題。這表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一方面是不同地區(qū)之間不同制度安排的銜接問題;另一方面是新農(nóng)保制度和其他制度之間的銜接問題,和城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接、和失地農(nóng)民補(bǔ)助制度的銜接、和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接、和農(nóng)村其他社會(huì)保障制度的銜接、和商業(yè)保險(xiǎn)制度的銜接等等均需要制度給予考慮和設(shè)計(jì)。第二,是對(duì)于個(gè)人賬戶存在實(shí)際賬戶和名義賬戶的爭(zhēng)論。盡管在現(xiàn)在的實(shí)際操作中個(gè)人賬戶采取著實(shí)際賬戶,但亦有很多學(xué)者提出了瑞典式的名義賬戶模式計(jì)劃分析,瑞典利用名義賬戶即記賬式個(gè)人賬戶這種模式,既避免了轉(zhuǎn)為積累制時(shí)會(huì)發(fā)生的一系列難題,同時(shí)在養(yǎng)老金的給付方式上使用了繳費(fèi)與給付一一對(duì)應(yīng)的繳費(fèi)確定型,不僅解決了激勵(lì)機(jī)制的問題,而且也易解決覆蓋面的問題。因此對(duì)于我國(guó)新農(nóng)保制度中個(gè)人賬戶基金的管理運(yùn)營(yíng)也有一定啟示。

3.在執(zhí)行層次上,國(guó)家、集體與個(gè)人之間的責(zé)任分配以及中央與地方之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系需要進(jìn)一步明確。盡管指導(dǎo)意見規(guī)定新農(nóng)保采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式。但具體到國(guó)家、集體與個(gè)人的責(zé)任分配則顯得模糊不清。同時(shí)中央與地方政府之間的矛盾也使得制度的連貫性、可持續(xù)性、體系性存在欠缺。

(二)微觀視角分析

從微觀的角度來分析,重點(diǎn)則放在廣大農(nóng)村居民自身,去考察他們的心理狀態(tài)和實(shí)際生活狀況。作為新農(nóng)保制度的對(duì)象,制度實(shí)踐的主體,農(nóng)民自身對(duì)于制度的建立和發(fā)展起到的是不可小窺的作用。只有農(nóng)民自愿接受并配合實(shí)施,才能使一項(xiàng)制度得到真正落實(shí)。所以農(nóng)民自身的因素也是制約制度實(shí)施的重要方面。

1.農(nóng)戶個(gè)人的繳費(fèi)困難。這普遍存在于眾多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村中,在農(nóng)民每日連自己的基本生活都只能勉強(qiáng)保證的情況下很難能拿出多余的錢來參保,這在很大程度上制約了實(shí)施新農(nóng)保的基礎(chǔ)。貴陽(yáng)市開陽(yáng)縣2009年被確定為新農(nóng)保試點(diǎn)縣之一,其政策實(shí)施時(shí)充分考慮60歲以上農(nóng)村老人,如果60歲以上老人一次性補(bǔ)繳15年保費(fèi)4428元,今后就可按月領(lǐng)取98.52元養(yǎng)老金,直到死亡,死亡后其個(gè)人賬戶的本息余額將退還給其法定繼承人或指定受益人,國(guó)家還一次性發(fā)給500元的喪葬補(bǔ)助金。然而,對(duì)于一次性繳納保費(fèi)就可領(lǐng)取養(yǎng)老金的“好事”,開陽(yáng)縣農(nóng)村老人并不“領(lǐng)情”,參保人數(shù)只有6000多人,參保率僅為14%。開陽(yáng)縣人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局局長(zhǎng)熊成勇解釋,這個(gè)數(shù)字,對(duì)于很多農(nóng)村家庭來說是一筆“巨款”。[7]

2.老農(nóng)保對(duì)農(nóng)戶心理造成的負(fù)面影響。老農(nóng)保讓農(nóng)民自己掏錢養(yǎng)活自己,“最牛養(yǎng)老金”事件①2009年網(wǎng)絡(luò)上的一篇帖子《這應(yīng)該算是最牛的養(yǎng)老金了吧》,文中介紹了老農(nóng)保在海南省文昌市東閣鎮(zhèn)俠夫鄉(xiāng)玉山村的實(shí)施情況,該村農(nóng)民余亞英每個(gè)月能領(lǐng)到的養(yǎng)老金是3元。正是其現(xiàn)實(shí)反映。原有制度使得農(nóng)民不敢相信新農(nóng)保的效果,不愿再掏錢進(jìn)行養(yǎng)老。同時(shí)更多的農(nóng)民也在擔(dān)心著國(guó)家的政策會(huì)像老農(nóng)保變新農(nóng)保一樣發(fā)生變化。

3.個(gè)人賬戶中政府補(bǔ)貼資金具有非私有性影響農(nóng)民參保的積極性?！兑庖姟分幸?guī)定“參保人死亡后個(gè)人賬戶中的資金余額除政府補(bǔ)貼外可以依法繼承,但政府補(bǔ)貼余額要用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金”,該規(guī)定在一定程度上影響了農(nóng)民參保的積極性,給農(nóng)民的行動(dòng)意向造成障礙。

五、結(jié)論與討論

新農(nóng)保制度在試點(diǎn)過程中暴露出眾多制約因素,這些因素既有來自農(nóng)民自身的,但更多來自于制度安排和設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中的不合理。新農(nóng)保在理念構(gòu)想上是為了實(shí)現(xiàn)普惠性、差異性、可持續(xù)性等目標(biāo)的,但現(xiàn)實(shí)狀況離目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有較長(zhǎng)的距離。

新農(nóng)保從試點(diǎn)到全面推廣需要依靠完善的理論研究和設(shè)計(jì),針對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)中遇到的制約因素,需要相關(guān)機(jī)構(gòu)與學(xué)者加以思考與分析,找到解決方案,以求攻破(突破)約束性因素,使得新農(nóng)保政策在推廣過程中實(shí)現(xiàn)“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的目標(biāo),從而,社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)才具備可靠、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[1]李艷榮.我國(guó)農(nóng)民群體分化與農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2007,(8).

[2]賈寧,袁建華.基于精算模型的"新農(nóng)保"個(gè)人賬戶替代率研究[J].中國(guó)人口科學(xué),2010,(3).

[3]《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》評(píng)論員.新農(nóng)保的實(shí)用性決定覆蓋性[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊,2009,(36).

[4]林義.破解新農(nóng)保制度運(yùn)行五大難[J].中國(guó)社會(huì)保障,2009,(9).

[5]石美遐,王丹.推進(jìn)我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的建議[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010,(3).

[6]李艷榮.浙江省新型農(nóng)保制度中的政府財(cái)政補(bǔ)貼及其效應(yīng)研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2009,(8).

[7]汪志球.貴州開陽(yáng)"感恩貸款"助農(nóng)戶養(yǎng)老[N].今日開陽(yáng),2009-11-09(第一版).

安徽高校省級(jí)科學(xué)研究項(xiàng)目“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究”(編號(hào):2011sk057)。

陳愛如(1979-),男,社會(huì)學(xué)碩士,安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院講師,主要從事社會(huì)政策研究;顧夢(mèng)潔(1989-),女,安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院社會(huì)保障專業(yè)2011級(jí)碩士研究生,主要從事社會(huì)保障理論研究。