生態(tài)城市建設(shè)仰賴法制完善

文/胡瓷紅 李 平

生態(tài)城市建設(shè)仰賴法制完善

文/胡瓷紅 李 平

在各個(gè)城市都在全力推進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)之時(shí)，杭州也不甘落后，在生態(tài)城市建設(shè)中取得了優(yōu)異成績，先后獲“中國最佳人居環(huán)境獎(jiǎng)”和“國家衛(wèi)生城市”、“國家優(yōu)秀園林城市”、“中國優(yōu)秀旅游城市”等稱號。

為推進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)，杭州近年頒布了一系列地方性法規(guī)和政府規(guī)章，形成了生態(tài)環(huán)保的法律框架，主要涉及城市污染控制、資源合理開發(fā)利用以及物質(zhì)與人力保障體系三個(gè)方面：先后出臺(tái)了《杭州市污染物排放許可管理?xiàng)l例》、《杭州市強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)實(shí)施辦法》、《杭州市城市節(jié)約用水管理辦法》、《杭州市本級環(huán)保補(bǔ)助、生態(tài)專項(xiàng)資金直接撥付管理試行辦法》、《杭州市主要污染物排放權(quán)交易管理辦法》等法規(guī)。然而，生態(tài)城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜工程，需要全方位的法治支撐。杭州現(xiàn)行的法規(guī)體系不夠健全，還不能滿足生態(tài)城市建設(shè)的需要，已制定的法規(guī)也存在操作性不強(qiáng)等問題。具體表現(xiàn)如下：

資源保護(hù)與合理開發(fā)利用的相關(guān)法規(guī)凌亂，未能形成一個(gè)條理清晰、完整全面的法規(guī)體系。如關(guān)于資源利用方面的法規(guī)僅涉及土地、水、燃?xì)?、地下水、熱力等，范圍比較小，不能適應(yīng)資源開發(fā)保護(hù)的需要。

資金與人力資源保障的法制體制還不夠健全，體現(xiàn)為生態(tài)城市建設(shè)提供人才、科技和社會(huì)保障能力的萬人受高等教育人數(shù)、萬人擁有醫(yī)生數(shù)和城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率等指標(biāo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。

生態(tài)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)法力度不強(qiáng)、執(zhí)法水平不高、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善。杭州市生態(tài)工作執(zhí)法機(jī)構(gòu)比較零散，生態(tài)環(huán)保工作專項(xiàng)部門設(shè)立也沒有完全到位。在執(zhí)法過程中，出現(xiàn)執(zhí)法力度寬松不一，對一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展有突出但環(huán)境影響大的違法企業(yè)放寬處罰力度；執(zhí)法方式單一，僅限于行政處罰約束，很少用到獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，并且缺少生態(tài)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督的專項(xiàng)制度。

從上述現(xiàn)狀分析來看，杭州在建設(shè)生態(tài)城市過程中顯然意識(shí)到了法制建設(shè)的重要性，但由于立法、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足等原因，建設(shè)過程中出現(xiàn)了一些問題，有必要加以解決。

——建立健全保護(hù)生態(tài)環(huán)境法規(guī)。在污染控制體系法規(guī)方面，要摒棄末端控制的思想，在立法上遵循可持續(xù)發(fā)展的理念，從源頭上控制污染?？删C合利用環(huán)境稅收、環(huán)境收費(fèi)、環(huán)境援助、環(huán)境信貸、環(huán)境保險(xiǎn)等手段，鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)清潔生產(chǎn)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，除了將政府作為補(bǔ)償主體外，增設(shè)受益者對受害的補(bǔ)償機(jī)制，要以法律的形式將這些經(jīng)濟(jì)手段確定下來。

——完善生態(tài)執(zhí)法制度。改變零散的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立統(tǒng)一的生態(tài)執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，設(shè)立生態(tài)環(huán)保工作專項(xiàng)部門，執(zhí)法人員資格必須通過相關(guān)考核及認(rèn)證關(guān)。加強(qiáng)對污染源治理、資源開發(fā)的控制和監(jiān)督，破除地方保護(hù)主義思想，對待重污染企業(yè)違法行為加大處罰力度。在事后治理的同時(shí)，對屬于重污染、高消耗的單位進(jìn)行全面重點(diǎn)監(jiān)測，爭取在問題出現(xiàn)前進(jìn)行控制和管理。

——建立生態(tài)司法機(jī)制。促進(jìn)生態(tài)司法組織的專業(yè)化建設(shè)，可以仿效貴州，建立環(huán)保法庭，設(shè)置上獨(dú)立于地方財(cái)政。建立環(huán)境訴訟領(lǐng)域的法律援助制度，保護(hù)受環(huán)境破壞一方的合法權(quán)益。據(jù)筆者考察，環(huán)境訴訟中原告需要舉證加害人的加害行為、損害結(jié)果，受害者通常由于無法支付高額費(fèi)用而吃閉門羹。在生態(tài)環(huán)保的法律援助體系中，建立污染鑒定機(jī)構(gòu)對受害者的權(quán)益保護(hù)必不可少。

（作者單位：浙江理工大學(xué)；本文為2010年杭州市科學(xué)技術(shù)局軟科學(xué)項(xiàng)目課題成果之一）