我國司法行政制度及其改革發(fā)展

□ 郝赤勇 司法部黨組成員、副部長(zhǎng)

我國司法行政制度及其改革發(fā)展

□ 郝赤勇 司法部黨組成員、副部長(zhǎng)

司法行政制度是一個(gè)國家政治制度和司法制度的重要組成部分。新中國成立以來，我國司法行政制度經(jīng)歷了建立、撤銷、恢復(fù)重建和發(fā)展的曲折歷程；改革開放以來，隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的深入，我國司法行政制度不斷發(fā)展完善，司法行政工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、我國司法行政制度的形成與發(fā)展

通常意義上講，司法行政制度是指為司法活動(dòng)提供保障以及政府管理法律事務(wù)的綜合性法律制度。如何配置司法行政權(quán)，是司法行政制度的重要內(nèi)容。在司法行政權(quán)的配置上，不同國家、不同時(shí)期做法不盡相同。有的由一個(gè)部門行使司法行政權(quán)，有的由不同部門共同行使，沒有固定的模式。世界上沒有完全相同的司法行政制度，即使社會(huì)制度相同的國家，也存在著差異，根本沒有也不可能有一種放之四海而皆準(zhǔn)的司法行政制度。而且，同一個(gè)國家的司法行政制度也并非一成不變，而是隨著時(shí)代的前進(jìn)和形勢(shì)的發(fā)展變化不斷調(diào)整變化的。

我國司法行政制度是中國特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分，它既具有司法行政制度的一般性特征，也具有適合我國國情的一些特色，在我國司法制度中具有重要地位和作用?？v觀新中國成立以來60多年的歷史，我國司法行政制度的發(fā)展演變大致經(jīng)歷了這么幾個(gè)階段：

一是創(chuàng)建階段。新中國司法行政制度，是在總結(jié)和提煉革命時(shí)期根據(jù)地司法制度的做法和經(jīng)驗(yàn)、徹底打碎舊的國家機(jī)器的基礎(chǔ)上建立起來的。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《中央人民政府組織法》，中央人民政府設(shè)立最高人民法院、最高人民檢察署、公安部、司法部，分別行使審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)和執(zhí)行權(quán)。1954年《憲法》頒布實(shí)施后，人民法院、人民檢察院由原來屬于政府的組成部門轉(zhuǎn)變?yōu)橄驀覚?quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會(huì)制度下的“一府兩院”政權(quán)結(jié)構(gòu)形式正式形成，并在政法工作中確立了公、檢、法、司分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約、互相監(jiān)督的機(jī)制，新中國人民司法制度翻開了嶄新的一頁。

二是挫折停滯階段。由于“左”的思想、法律虛無主義和封建人治傳統(tǒng)等因素的影響，司法部在1959年被撤銷，公、檢、法機(jī)關(guān)在“文化大革命”期間被砸爛，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程遭受嚴(yán)重挫折。

三是恢復(fù)重建階段。1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)，提出了“加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”的戰(zhàn)略方針，拉開了社會(huì)主義法制建設(shè)的序幕，也開啟了中國特色社會(huì)主義司法行政制度發(fā)展的新篇章。1979年，司法部恢復(fù)重建。1982年憲法明確規(guī)定，國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”，從而確立了司法行政機(jī)關(guān)的憲法地位。1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，司法行政機(jī)關(guān)的職能發(fā)生了第一次較大的調(diào)整，調(diào)整的主要內(nèi)容之一就是恢復(fù)司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰和行政處罰的職能，把原由公安部管理的監(jiān)獄、勞改、勞教工作劃歸司法部管理；同時(shí)，司法部原來管理法院行政事務(wù)的職能被劃歸最高法院。這次調(diào)整基本確定了此后一個(gè)時(shí)期內(nèi)司法行政職權(quán)配置和制度設(shè)計(jì)的基本架構(gòu)。

四是改革發(fā)展階段。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)的推進(jìn)，特別是司法體制改革的不斷深化，司法行政機(jī)關(guān)的職能也不斷調(diào)整充實(shí)。1996年，司法行政機(jī)關(guān)被賦予監(jiān)督和管理法律援助職能；2001年，增加了組織實(shí)施國家統(tǒng)一司法考試職能；2005年，被賦予統(tǒng)一管理司法鑒定職能。2008年，國務(wù)院批準(zhǔn)了司法部“三定方案”，新增了“指導(dǎo)、監(jiān)督司法行政系統(tǒng)戒毒場(chǎng)所的管理工作”、“指導(dǎo)管理社區(qū)矯正工作”、“指導(dǎo)仲裁機(jī)構(gòu)登記管理工作”等三項(xiàng)職能，增設(shè)了法律援助工作司，勞動(dòng)教養(yǎng)管理局加掛“戒毒管理局”牌子。經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革的調(diào)整充實(shí)，司法行政職能配置形成今天的格局，中國特色司法行政制度進(jìn)一步完善。

二、我國司法行政機(jī)關(guān)的職能及其特點(diǎn)

司法行政權(quán)的配置是行政制度的重要內(nèi)容。司法行政機(jī)關(guān)是司法行政權(quán)能的重要承擔(dān)者，司法行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的職能，最能體現(xiàn)一國司法行政制度的性質(zhì)和特點(diǎn)。幾經(jīng)演變，到目前為止，我國司法行政機(jī)關(guān)的職能配置不斷強(qiáng)化。根據(jù)2008年國務(wù)院批準(zhǔn)的《司法部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，司法部機(jī)關(guān)共設(shè)司(局)15個(gè)，包括：辦公廳、政治部(含人事警務(wù)局、組織培訓(xùn)局)、監(jiān)獄管理局、勞動(dòng)教養(yǎng)管理局(戒毒管理局)、法制宣傳司、律師公證工作指導(dǎo)司、法律援助工作司、基層工作指導(dǎo)司、國家司法考試司、司法鑒定管理局、法制司、司法協(xié)助與外事司、計(jì)財(cái)裝備司、直屬機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局。2010年，經(jīng)中編辦批準(zhǔn)，又成立了社區(qū)矯正管理局。司法部承擔(dān)的主要職責(zé)有十四項(xiàng)，大體可以分為以下幾個(gè)方面：

一是行使國家刑罰執(zhí)行權(quán)。包括監(jiān)獄管理，負(fù)責(zé)監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行；社區(qū)矯正工作，負(fù)責(zé)非監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行；

二是行使行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。負(fù)責(zé)勞動(dòng)教養(yǎng)管理(違法行為教育矯治)工作，監(jiān)督管理強(qiáng)制隔離戒毒和戒毒康復(fù)工作；

三是承擔(dān)法律服務(wù)指導(dǎo)管理職責(zé)，指導(dǎo)、監(jiān)督和管理律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)、法律援助、仲裁機(jī)構(gòu)登記管理等法律服務(wù)工作；

四是承擔(dān)法律職業(yè)人才選拔職責(zé)，組織實(shí)施國家司法考試；

五是指導(dǎo)普法依法治理工作，開展全民法制宣傳教育；

六是指導(dǎo)監(jiān)督民間化解矛盾糾紛的活動(dòng)，組織指導(dǎo)人民調(diào)解工作；

七是履行司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)職能，開展司法協(xié)助和司法外事工作。

我國地方司法行政機(jī)關(guān)按行政區(qū)劃設(shè)置，省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)司法廳(局)，市、縣設(shè)司法局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)司法所。同時(shí)，全國各地設(shè)有監(jiān)獄678所，勞教(戒毒)所354所。

總的來說，我國司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)多、涉及面廣、任務(wù)重，體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

一是司法行政機(jī)關(guān)在我國國家政權(quán)組織體系中具有重要地位。在我國，司法行政機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的政府組成部門，負(fù)責(zé)全國司法行政工作；同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)又與公安、檢察、法院一起組成政法機(jī)關(guān)，是國家專政機(jī)器的重要組成部分，在行使國家行政管理權(quán)的同時(shí)行使國家偵查權(quán)、國家刑罰執(zhí)行權(quán)。在政府組成序列里，只有司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)具有這種特殊的“雙重身份”。

二是我國司法行政機(jī)關(guān)的職能定位集中體現(xiàn)了受權(quán)于人民、服務(wù)人民的特點(diǎn)。開展法制宣傳教育，就是向億萬人民群眾宣傳法律，緊緊依靠和動(dòng)員人民參加國家法制建設(shè)，這項(xiàng)工作被稱贊為“東方的創(chuàng)舉”；指導(dǎo)人民調(diào)解，就是引導(dǎo)人民群眾自我組織起來，化解人民內(nèi)部矛盾糾紛，充分體現(xiàn)了人民自主、自治的民主法治精神。司法所的設(shè)置更是我國司法行政制度的一大顯著特色，它使司法行政機(jī)關(guān)扎根在廣大人民群眾之中，直接承擔(dān)宣傳群眾、服務(wù)群眾的使命，使司法行政工作受到廣大人民群眾的支持與信賴，日益顯示出強(qiáng)大的生機(jī)與活力。

三是我國司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能與國家法治建設(shè)和法律活動(dòng)密切相關(guān)，具有鮮明的法律屬性和專業(yè)特點(diǎn)。司法行政機(jī)關(guān)是刑罰執(zhí)行和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，監(jiān)獄工作是監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，社區(qū)矯正工作是非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，勞動(dòng)教養(yǎng)和強(qiáng)制隔離戒毒工作是行政執(zhí)法活動(dòng)；司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理的律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定、法律援助等工作，都是為機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人提供法律服務(wù)的行業(yè)，具有明顯的法律專業(yè)特色；司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的法制宣傳教育職責(zé)是依法治國的基礎(chǔ)性工作，組織實(shí)施國家司法考試職責(zé)是選拔合格法律職業(yè)人才的重要工作，對(duì)國家法治建設(shè)有著重要的、直接的影響?？梢?，司法行政須臾離不開法律和法治，法治建設(shè)和法律活動(dòng)也需要司法行政。還有一些司法行政的工作和活動(dòng)，如政府和企業(yè)法律顧問、公民法律咨詢幫助、人民調(diào)解等，則是面向社會(huì)、面向群眾提供專業(yè)化服務(wù)?？梢哉f，我國司法行政機(jī)關(guān)的職能定位，從一個(gè)側(cè)面反映了現(xiàn)代政府的公共服務(wù)理念。

四是司法行政部門所承擔(dān)的職能廣泛，既有刑事方面的，也有民事、行政方面的；既有強(qiáng)制性的，也有指導(dǎo)性的；既有社會(huì)管理職能，也有公共服務(wù)職能；既有對(duì)內(nèi)職能，也有涉外職能，而且各項(xiàng)職能之間具有相對(duì)獨(dú)立性。這種承擔(dān)職能的綜合多樣，是司法行政部門與許多政府部門之間的顯著差別，也是我國司法行政制度的特色在職能配置上的具體反映。

三、我國司法行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位和作用

改革開放以來，特別是近年來，我國司法行政機(jī)關(guān)在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)法為民、服務(wù)為民，積極發(fā)揮職能作用，在保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)人民權(quán)益、推進(jìn)依法治國基本方略實(shí)施方面，作出了積極貢獻(xiàn)。

第一，司法行政工作在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾中的重要作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立在契約和規(guī)則的基礎(chǔ)之上，對(duì)法治有著必然的要求，從而有“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”之說。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，司法行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的職能和工作具有重要作用。在今天，律師、公證法律服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)密不可分，從政府宏觀調(diào)控到市場(chǎng)監(jiān)管，從企業(yè)設(shè)立到公司上市，從契約訂立到交易履行，從企業(yè)兼并到公司破產(chǎn)、重組，無論是宏觀經(jīng)濟(jì)政策還是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面，離開了律師、公證的專業(yè)法律幫助，都已經(jīng)無法想象。與此同時(shí)，隨著公民個(gè)體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利的日益彰顯，當(dāng)今社會(huì)人們的民事交往日益頻繁，無論是從事市場(chǎng)交易行為，還是辦理婚姻、繼承、就業(yè)、就學(xué)、出國(境)等民生事項(xiàng)，都離不開律師、公證法律服務(wù)。目前，我國律師事務(wù)所已經(jīng)發(fā)展到一萬七千多家，執(zhí)業(yè)律師二十萬多人，為兩萬多個(gè)政府機(jī)關(guān)、三十五萬多家企業(yè)事業(yè)單位擔(dān)任法律顧問，每年辦理訴訟、非訴訟法律事務(wù)兩百多萬件；公證機(jī)構(gòu)三千多家，公證員逾兩萬人，每年辦理公證事項(xiàng)一千多萬件，公證書發(fā)往世界上一百多個(gè)國家和地區(qū)；2010年，律師和法律援助工作者辦理法律援助案件七十多萬件。近年來，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)緊緊圍繞黨和國家工作大局，立足職能，有效整合法律服務(wù)資源，大力推進(jìn)政府法律顧問和企業(yè)法律顧問工作，廣泛組織開展專項(xiàng)法律服務(wù)活動(dòng)，深入開展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng)，使司法行政職能優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生作出了重要貢獻(xiàn)。

第二，司法行政工作在維護(hù)司法公正、促進(jìn)社會(huì)公平正義中的重要作用。公平正義是現(xiàn)代社會(huì)的重要價(jià)值。我國司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理刑罰執(zhí)行、罪犯改造和社區(qū)矯正工作，在刑事司法權(quán)的偵查、起訴、審判、執(zhí)行四項(xiàng)權(quán)能中屬于執(zhí)行權(quán)能，是刑事司法的重要和最后環(huán)節(jié)。司法行政機(jī)關(guān)履行刑罰執(zhí)行職能，體現(xiàn)了刑事司法權(quán)配置中的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則，體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督與制約的法治精神，對(duì)于防止刑事司法權(quán)的濫用和專橫，具有重要作用。目前，我國共有監(jiān)獄678所，在押罪犯一百六十五萬多人，2010年刑滿釋放三十九萬多人，新收押四十萬多人，監(jiān)禁率為1.2‰，司法公正在刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)得到了切實(shí)體現(xiàn)。同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理的律師、法律援助、司法鑒定工作，是刑事訴訟活動(dòng)不可或缺的重要內(nèi)容，對(duì)于維護(hù)被告人、犯罪嫌疑人和刑事被害人的合法權(quán)益，維護(hù)司法公正具有重要意義，特別是律師的刑事辯護(hù)權(quán)，是一種獨(dú)立于刑事被告人權(quán)利的律師專屬權(quán)利，在刑事訴訟活動(dòng)中起著平衡和制約審判、檢察權(quán)的作用?？梢哉f，沒有上述法律服務(wù)工作，刑事訴訟活動(dòng)就不可能順利進(jìn)行，也不可能達(dá)到公正的彼岸。

第三，司法行政工作在加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是新形勢(shì)下中央作出的重大決策，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略性舉措。司法行政機(jī)關(guān)作為政府組成部門，承擔(dān)了重要的社會(huì)管理職責(zé)，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著十分重要的作用。一是在監(jiān)獄勞教工作方面。近年來，我國監(jiān)獄勞教場(chǎng)所安全穩(wěn)定工作連續(xù)創(chuàng)歷史最好水平，2010年，監(jiān)獄押犯脫逃和勞教人員逃跑人數(shù)分別在歷史上首次降到個(gè)位數(shù)，沒有發(fā)生造成廣泛社會(huì)影響的重大安全事件。監(jiān)獄勞教場(chǎng)所的安全穩(wěn)定，對(duì)于增強(qiáng)人民群眾安全感具有特殊重要的意義。同時(shí)，全國監(jiān)獄勞教系統(tǒng)把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監(jiān)管工作的首要標(biāo)準(zhǔn)，大力加強(qiáng)罪犯勞教人員教育改造工作，教育改造質(zhì)量明顯提高。二是在特殊人群教育管理方面。特殊人群教育管理是新形勢(shì)下社會(huì)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的社區(qū)矯正和安置幫教工作，是加強(qiáng)特殊人群教育管理的重要組成部分。自2003年開展社區(qū)矯正試點(diǎn)、2009年在全國全面試行以來，全國各地累計(jì)接收社區(qū)服刑人員近六十萬人，累計(jì)解除矯正32萬人，社區(qū)服刑人員再犯罪率不到1%，收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。對(duì)刑釋解教人員進(jìn)行安置幫教，是旨在幫助他們順利回歸社會(huì)、防止重新違法犯罪的一項(xiàng)重要工作。近年來，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，動(dòng)員社會(huì)力量，認(rèn)真做好刑釋解教人員銜接、服務(wù)管理、教育幫扶工作，積極促進(jìn)他們順利融入社會(huì)。目前，處于安置幫教期的380萬刑釋解教人員中，已幫教195萬人、安置168萬人，重新違法犯罪率為0.9%，在預(yù)防和減少重新違法犯罪方面收效明顯。三是在社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解方面。司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)的人民調(diào)解工作，是非訴訟、非對(duì)抗方式化解矛盾糾紛的有效途徑，被譽(yù)為“東方一枝花”。近年來，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)大力加強(qiáng)矛盾糾紛排查化解工作，廣泛組織開展人民調(diào)解化解矛盾糾紛專項(xiàng)活動(dòng)，大力加強(qiáng)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，在做好傳統(tǒng)的婚姻、家庭、鄰里等常見性民間糾紛調(diào)解的同時(shí)，積極開展勞動(dòng)人事、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通事故、物業(yè)管理等領(lǐng)域矛盾糾紛的調(diào)解，僅2010年就化解各類矛盾糾紛七百多萬件，調(diào)解成功率達(dá)96%。如此龐大數(shù)量的矛盾糾紛被及時(shí)化解在基層，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定無疑是一個(gè)巨大的貢獻(xiàn)。

第四，司法行政工作在推進(jìn)實(shí)施依法治國基本方略中的重要作用。由執(zhí)政黨和政府組織主導(dǎo)，自上而下開展普法工作，主動(dòng)把法律交給億萬人民，這是人類法治史上的創(chuàng)舉，而承擔(dān)組織實(shí)施普法日常工作的就是各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)。這是我國司法行政機(jī)關(guān)與國外相比的一項(xiàng)獨(dú)特職能，也是一大特色。從1986年開始，在各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的直接組織指導(dǎo)下，我國已經(jīng)持續(xù)不斷地成功實(shí)施了五個(gè)五年普法規(guī)劃，取得了舉世矚目的巨大成就，在數(shù)以億計(jì)的公民中普及了法律知識(shí)，傳播了法治精神，使全民法律素質(zhì)大大提高，為貫徹實(shí)施依法治國基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國家奠定了深刻的社會(huì)心理基礎(chǔ)。前不久，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了中央宣傳部、司法部制定的“六五”普法規(guī)劃，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育的決議，普法依法治理工作將在更宏大的背景、更廣闊的空間、更強(qiáng)的力度下深入推進(jìn)，司法行政工作特別是法制宣傳教育工作在國家法治建設(shè)中的基礎(chǔ)地位和先導(dǎo)作用，將得到更加充分的體現(xiàn)。

第五，司法行政工作在政法人才隊(duì)伍建設(shè)中的重要作用。從2001年開始，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起了組織實(shí)施國家司法考試的職責(zé)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，凡擔(dān)任初任法官、初任檢察官和律師、公證員的，必須通過國家司法考試。由此可見，國家司法考試是法律職業(yè)的“門檻”。到2010年，我國已經(jīng)成功組織實(shí)施了九次國家司法考試，報(bào)名總?cè)藬?shù)274萬人，四十四萬多人取得了國家法律職業(yè)資格，其中2010年有三十九萬多人報(bào)考，八萬多人通過。國家司法考試不僅把大批政治上過硬、法律專業(yè)精通的法律人才選拔到法律職業(yè)人才的儲(chǔ)備庫，同時(shí)，還通過考試大綱的制訂、考卷考題以及考試方式的設(shè)計(jì)，對(duì)政法院校法學(xué)教育產(chǎn)生了潛在的影響，使法學(xué)教育朝著培養(yǎng)國家政法機(jī)關(guān)和法治建設(shè)所需要的專業(yè)人才的方向發(fā)展，形成符合政法隊(duì)伍建設(shè)要求的高校人才教育培養(yǎng)機(jī)制。國家司法考試是政法隊(duì)伍建設(shè)和國家法律人才建設(shè)的基礎(chǔ)工程。

第六，司法行政機(jī)關(guān)在對(duì)外司法交流合作中的重要作用。隨著我國對(duì)外開放的不斷擴(kuò)大和深化，我國政府、企業(yè)和民間對(duì)外聯(lián)系和交往日益頻繁。在這種對(duì)外交流中，司法和法律領(lǐng)域的交往與合作占有重要分量，無論是國家間雙邊或多邊條約的簽訂，還是不同國家或地區(qū)間企業(yè)和公民個(gè)人的交往，大多涉及法律層面。特別為保障不同法域之間民事司法活動(dòng)的順利進(jìn)行，以及打擊日益猖獗的跨國犯罪的需要，司法協(xié)助越來越成為對(duì)外法律合作的重要形式。根據(jù)國際慣例和對(duì)外法律交流的需要，我國司法部行使司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)職能，在實(shí)施我國互利共贏的對(duì)外開放戰(zhàn)略中發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國已與六十多個(gè)國家簽訂了民事司法協(xié)助條約，與二十多個(gè)國家簽訂了引渡條約，每年辦理司法協(xié)助案件達(dá)三千多件，并在追緝外逃罪犯、追繳外逸贓款方面取得了重大成績(jī)。

四、我國司法行政制度的改革與完善

2011年1月24日，吳邦國委員長(zhǎng)在人民大會(huì)堂鄭重宣布，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依。與之相應(yīng)，我國司法行政法制建設(shè)也取得了重大成績(jī)，目前司法行政領(lǐng)域已經(jīng)有監(jiān)獄法、律師法、公證法、人民調(diào)解法4部法律，全國人大常委會(huì)制定的關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)、司法鑒定管理、法制宣傳教育等方面的決定6件，國務(wù)院制定的《法律援助條例》、《外國律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》行政法規(guī)2件，以及司法行政規(guī)章71件，具有中國特色的司法行政法律制度體系已經(jīng)形成。法制是制度的重要載體，也是一項(xiàng)制度最權(quán)威的體現(xiàn)，這也標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義司法行政制度基本形成。總的來看，我國司法行政制度符合中國國情，符合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾需要，具有鮮明的中國特色和優(yōu)越性。

然而，勿庸諱言的是，由于我國司法行政制度恢復(fù)重建的歷史不長(zhǎng)，還處在探索與發(fā)展的過程之中，我國司法行政制度仍然存在一些不適應(yīng)不符合的地方，需要不斷改革完善。黨的十六大作出了司法體制改革的戰(zhàn)略部署，黨的十七大又提出了深化司法體制和工作機(jī)制改革的明確要求。司法行政體制和工作機(jī)制改革是司法體制機(jī)制改革的重要組成部分。近些年來，司法行政體制機(jī)制改革著重在以下幾個(gè)方面推開：

一是推進(jìn)監(jiān)獄體制改革。2003年監(jiān)獄體制改革開始試點(diǎn)，改革的目標(biāo)是“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”。在多年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2008年監(jiān)獄體制改革在全國全面實(shí)行。截至目前，監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)財(cái)政全額保障基本實(shí)現(xiàn)，監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)分開、收支基本完成，監(jiān)獄辦社會(huì)問題基本解決，規(guī)范運(yùn)行正在深化，一個(gè)公正高效廉潔文明的新型監(jiān)獄體制初步形成。

二是改革完善律師制度。2010年，中央作出進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的決策部署，在總結(jié)改革開放30年特別是近年來律師工作取得成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確了律師是中國特色社會(huì)主義法律工作者的定位，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措；司法部依據(jù)律師法制定了一系列加強(qiáng)律師管理的規(guī)章和規(guī)范性文件，律師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、評(píng)價(jià)考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)一步完善，司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)“兩結(jié)合”管理體制進(jìn)一步理順。

三是改革完善國家司法考試制度。不斷完善國家司法考試內(nèi)容，將社會(huì)主義法治理念和有關(guān)政法工作的重大理論觀點(diǎn)、重大指導(dǎo)原則納入考試大綱；實(shí)施并不斷完善對(duì)中西部及少數(shù)民族地區(qū)考生在報(bào)名條件、錄取等方面的優(yōu)惠政策，有效緩解了中西部地區(qū)和基層法律職業(yè)人才短缺問題。

四是全面試行社區(qū)矯正。2003年，司法部在北京等六個(gè)省、市開始社區(qū)矯正試點(diǎn)；2009年，與最高法、最高檢、公安部聯(lián)合部署在全國全面試行社區(qū)矯正工作；今年2月，全國人大常委會(huì)通過刑法修正案(八)，把社區(qū)矯正寫進(jìn)刑法，正式確立了社區(qū)矯正法律制度。目前，社區(qū)矯正工作進(jìn)展順利，一項(xiàng)具有中國特色的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度正在形成。

五是積極推進(jìn)司法鑒定管理體制改革。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹實(shí)施2005年全國人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》，組織完成了對(duì)法醫(yī)、物證、聲像資料三大類鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人的登記管理工作，開展了偵查機(jī)關(guān)所屬鑒定機(jī)構(gòu)登記備案工作，將軍隊(duì)司法鑒定納入國家司法鑒定統(tǒng)一管理體制，司法部牽頭遴選公布了10家國家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)，司法鑒定統(tǒng)一管理體制初步形成。

六是完善法律援助制度。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)積極推動(dòng)法律援助政府責(zé)任的落實(shí)，推動(dòng)“三個(gè)納入”(將法律援助納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，將法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算)，不斷降低法律援助受援門檻，擴(kuò)大法律援助覆蓋面，提高法律援助保障能力，完善法律援助便民措施，初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、便民利民的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)和管理體制。

總的來看，各項(xiàng)改革都取得了重要進(jìn)展，司法行政體制機(jī)制進(jìn)一步完善，司法行政工作的活力、效力、影響力都進(jìn)一步增強(qiáng)。縱觀近年來司法行政體制和工作機(jī)制改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)其中的內(nèi)在邏輯和規(guī)律：

首先，改革的出發(fā)點(diǎn)是我國司法行政制度的自我發(fā)展和完善。因此，司法行政體制機(jī)制改革不是現(xiàn)行制度的自我否定或者另起爐灶，改革必須堅(jiān)持社會(huì)主義方向，必須堅(jiān)持立足中國國情，必須堅(jiān)持發(fā)揮中國特色社會(huì)主義司法行政制度的優(yōu)越性；我們應(yīng)當(dāng)借鑒人類法治文明的優(yōu)秀成果，但絕不能照抄照搬。

其次，改革的主線是理順體制、完善機(jī)制。

因此，每一次改革方案中，都會(huì)涉及到司法權(quán)的優(yōu)化配置問題，都會(huì)改善和調(diào)整一些不符合社會(huì)主義法治精神和司法規(guī)律，體制不順、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、效能不高的職權(quán)配置，使改革后的職權(quán)配置更加科學(xué)、合理。同時(shí)，改革更多的是著眼于完善內(nèi)部工作機(jī)制，進(jìn)一步提高各項(xiàng)工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平，使司法行政各項(xiàng)職能運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)、有序、高效。

第三，改革的重要著力點(diǎn)是提高和完善保障能力。法制不健全、物質(zhì)保障能力低，是長(zhǎng)期制約司法行政事業(yè)發(fā)展的制度性“瓶頸”，因此，改革的決策者、設(shè)計(jì)者們著重在健全法制上下功夫，著重在提高物質(zhì)保障能力上下功夫，改革過程中的立法任務(wù)十分繁重，改革措施中增加經(jīng)費(fèi)投入、強(qiáng)化財(cái)政保障的力度引人注目。

五、中國特色社會(huì)主義司法行政制度展望

健全完善中國特色社會(huì)主義司法行政制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。隨著司法體制和工作機(jī)制改革的不斷深化，我國司法職權(quán)配置將進(jìn)一步優(yōu)化，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)將在公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)之間得到科學(xué)合理的配置，司法行政職能將得到進(jìn)一步強(qiáng)化，更能反映司法行政內(nèi)在的邏輯和自身的規(guī)律性。一個(gè)完善、成熟的中國特色社會(huì)主義司法行政制度將最終確立。

一是統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行職能。隨著社區(qū)矯正法律制度的確立，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)獄工作、負(fù)責(zé)監(jiān)禁刑刑罰執(zhí)行權(quán)的行使，還負(fù)責(zé)非監(jiān)禁刑刑罰執(zhí)行權(quán)的行使，從而形成統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制。刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由司法行政機(jī)關(guān)行使，是優(yōu)化司法職權(quán)配置的重要體現(xiàn)，反映了公安、檢察、審判、司法行政四機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的刑事訴訟活動(dòng)規(guī)律，體現(xiàn)了偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)分別行使、互相銜接、互相配合制約的司法職權(quán)配置格局。

二是特殊人群管理職能。根據(jù)我國關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的有關(guān)法律規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行職能，負(fù)責(zé)對(duì)勞教人員的教育矯治工作；根據(jù)禁毒法的規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)強(qiáng)制隔離戒毒職能，負(fù)責(zé)對(duì)吸毒人員進(jìn)行強(qiáng)制性收戒。與此同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)安置幫教工作，負(fù)責(zé)對(duì)刑釋解教人員進(jìn)行過渡性安置和教育幫扶，幫助他們重新回歸和融入社會(huì)。對(duì)勞教人員、吸毒人員和安置幫教對(duì)象等特殊人群進(jìn)行教育、管理，是社會(huì)管理的一項(xiàng)重要工作，履行上述職責(zé)，反映和體現(xiàn)了司法行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法部門和公共管理機(jī)關(guān)的重要屬性。

三是司法活動(dòng)服務(wù)保障職能。為司法審判活動(dòng)提供服務(wù)支撐和保障，是司法行政的傳統(tǒng)職能。在我國司法行政制度體系中，這一傳統(tǒng)職能依然是其中的重要組成部分。它由律師刑事辯護(hù)制度、律師民事代理制度、法律援助制度、司法鑒定制度、司法考試制度、司法協(xié)助制度等構(gòu)成。其中，律師刑事辯護(hù)制度是實(shí)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人辯護(hù)權(quán)，維護(hù)其訴訟權(quán)利的基本保障，律師民事代理制度是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的重要手段；法律援助制度是維護(hù)特定身份犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利，維護(hù)困難人群合法權(quán)益，保障司法人權(quán)的重要途徑；司法鑒定制度是幫助司法機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)、實(shí)現(xiàn)司法公正的重要手段；司法考試制度是統(tǒng)一法律職業(yè)準(zhǔn)入門檻，保證法官、檢察官、律師等法律職業(yè)人基本素質(zhì)，從而維護(hù)司法公正和社會(huì)公平正義的重要制度；司法協(xié)助制度是我國與外國在維護(hù)司法主權(quán)和對(duì)等原則的基礎(chǔ)上相互保障司法活動(dòng)順利進(jìn)行的重要制度平臺(tái)。上述法律制度充分體現(xiàn)了司法行政職能在司法活動(dòng)中不可替代的重要功能，再次證明我國司法行政制度在整個(gè)司法制度體系中的重要位置。

四是社會(huì)法律服務(wù)職能。面向社會(huì)，為企業(yè)、政府部門和公民個(gè)人提供法律服務(wù)，是法治社會(huì)條件下司法行政工作的重要職能，這一職能由律師法律服務(wù)制度和公證制度組成。律師通過擔(dān)任政府法律顧問、企業(yè)法律顧問等，為政府行政行為和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理行為提供法律服務(wù)；受公民個(gè)人的委托，為其從事民商事活動(dòng)提供法律咨詢幫助。公證機(jī)構(gòu)依法對(duì)民事法律行為、有法律意義的事實(shí)和文書的真實(shí)性、合法性予以證明，在預(yù)防社會(huì)糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)誠信方面發(fā)揮獨(dú)特作用。社會(huì)法律服務(wù)制度對(duì)于滿足社會(huì)法律需求、提高社會(huì)法治化水平具有不可或缺的重要作用。

五是法制宣傳教育職能。司法行政機(jī)關(guān)將長(zhǎng)期承擔(dān)法制宣傳教育職能，這是由我國法治建設(shè)的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性所決定的。相對(duì)于漫長(zhǎng)的封建專制歷史和根深蒂固的人治傳統(tǒng)，我國開展社會(huì)主義法治建設(shè)的時(shí)間還很短暫，提高全民法律意識(shí)和法律素質(zhì)的任務(wù)還很艱巨。在五個(gè)五年普法成就的基礎(chǔ)上，今后的法制宣傳教育在傳播憲法和各種法律法規(guī)知識(shí)的同時(shí)，還擔(dān)負(fù)著宣傳社會(huì)主義法治理念、建設(shè)社會(huì)主義法治文化、弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神、推進(jìn)社會(huì)主義法治實(shí)踐的重要職責(zé)，這無疑為司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的法制宣傳教育職能增添了重要性和生命力。

中國特色社會(huì)主義司法行政制度的建立完善，是我國司法制度成熟的重要標(biāo)志，必將徹底改變司法行政權(quán)在整個(gè)司法制度體系中不相適應(yīng)的局面，實(shí)現(xiàn)和保證司法行政權(quán)與其他各項(xiàng)司法職權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，司法行政工作在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)依法治國中的職能作用將得到更加充分的發(fā)揮，從而為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家、全面建設(shè)小康社會(huì)作出更大的貢獻(xiàn)。