環(huán)渤海區(qū)域土地政策宏觀調控績效評價研究

黃凌翔，劉 云

（天津城市建設學院 管理工程系，天津 300384）

2003年開始，中國宏觀經(jīng)濟走出了自1997年亞洲金融危機以來經(jīng)濟增長率“七上八下”的低谷，進入新一輪增長周期的擴張階段，全國GDP增長率保持在年均9%以上的水平.2004年1月13日，曾培炎副總理指出 “重點抓好規(guī)劃的實施管理，加強資源供應的宏觀調控”，第一次明確要求國土資源部要運用土地政策參與國民經(jīng)濟的宏觀調控.2004年3月10日，胡錦濤總書記進一步明確指出，要“充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和供應政策在宏觀調控中的作用”，正式確立了國土資源部作為宏觀調控部門運用土地政策參與國民經(jīng)濟宏觀調控的職能[1].

迄今為止，土地政策參與宏觀調控在保障經(jīng)濟發(fā)展用地要求，遏制固定資產(chǎn)投資的過快增長，提高集約節(jié)約用地水平，引導投資結構改善等方面已取得了一定的成效，但同時也顯露出來一些問題：固定資產(chǎn)投資雖然在一定程度上得到了控制，但是其增長率卻依然很高，從2003年到2010年保持了平均每年25.8%的增長率；房地產(chǎn)供應結構失衡，部分地區(qū)在商品房空置率較高的同時，房價卻飛速上漲等.

環(huán)渤海區(qū)域是我國重要的經(jīng)濟中心之一，其內(nèi)部五省兩市經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大的差異性(見表 1），研究環(huán)渤海各省市土地政策宏觀調控績效具有較好的代表性，能很好地反映出土地政策在不同區(qū)域下的作用特點.

表1 環(huán)渤海各省2005—2009年人均GDP情況 元

由表 1可以看出北京、天津人均 GDP比較高，可以作為發(fā)展水平高的區(qū)域代表；山東、遼寧、內(nèi)蒙次之，可以作為中等發(fā)展水平的區(qū)域代表；山西、河北人均GDP比較低，代表了發(fā)展水平較低區(qū)域.

1 我國土地政策參與宏觀調控的目標及歷程

1.1 土地政策參與宏觀調控的目標

目前，我國已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟體制，宏觀調控在其中起著重要作用.一般經(jīng)濟理論認為，經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長、充分就業(yè)、穩(wěn)定物價和國際收支平衡是宏觀調控的主要目標[2]，我國的宏觀調控實踐也是如此.

要實現(xiàn)宏觀調控的最終目標，土地政策必須結合自身特點制定其調控目標，具體而言，應包括以下幾個方面.

1.1.1 有效利用土地資源

土地是重要的生產(chǎn)資源，同時也影響著其他資源的利用效率，因此對土地資源的利用關系到國民經(jīng)濟的總量變化[3].土地政策的制定必須結合目前土地利用中的低效、浪費等現(xiàn)象，約束相關經(jīng)濟主體(包括土地使用者、土地市場交易者、集體土地所有者，以及政府特別是地方政府)的行為，采取有效措施，促進這些相關主體提高土地利用效率.

同時，由于土地是社會生產(chǎn)活動的載體，土地的有效利用還必須包括促進其承載的其他要素的有效利用，即促進要素所組成的產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級[4]，這也是土地政策作為宏觀調控手段與傳統(tǒng)的解決土地利用問題措施的重要區(qū)別.

1.1.2 維護土地利用社會公平

由于土地具有特殊的稀缺性(土地不僅稀缺，而且具有位置的固定性和質量的差異性），因此土地政策必須要注意利用土地帶給不同主體的公平問題.具體而言，土地政策維護的土地利用社會公平主要包括人與人之間的公平和人與自然的公平，其中前者主要是指人們居住方面的生活公平問題，即要尊重每個人都享有居住的基本權利，例如社會針對中低收入者建立的廉租房體系中的土地問題就是土地政策要考慮的重要內(nèi)容.后一個公平主要體現(xiàn)在制定土地政策時需充分考慮環(huán)境保護問題，避免市場利益驅動下帶來的巨大環(huán)境破壞，使人與自然和諧共生.

1.1.3 保持土地市場價格穩(wěn)定

土地政策實現(xiàn)保持社會物價穩(wěn)定的重要渠道就是促進土地市場價格的穩(wěn)定，這是因為土地價格與通貨膨脹率之間存在較顯著的相關性[5]，如圖1所示.

圖1 1998—2005年土地出讓單價與通貨膨脹率

1.2 土地政策宏觀調控的主要歷程

根據(jù)調控任務不同，我國土地政策宏觀調控歷程大致可分為如下三個階段.

(1) 抑制過熱投資階段——2003年2月至2008年 8月.在這一階段，我國城市化進程以及城市建設不斷加速，城市人口數(shù)量急劇上升，城市住宅用地、商業(yè)用地、道路用地、綠化用地等方面的需求迅速膨脹，對土地供應形成了巨大的拉力.同時，不健全的土地供應機制以及巨大的土地升值空間，導致了土地的權利尋租以及灰色交易，土地投資呈現(xiàn)盲目性和投機性.

對此，國土資源部于2003年2月下發(fā)了《關于清理各類園區(qū)用地加強土地供應調控的緊急通知》，通知提出了要停止別墅類用地的土地供應.2003年6月5日，中國人民銀行發(fā)出《關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》收緊了房地產(chǎn)市場的信貸，從而拉開了土地政策宏觀調控的序幕.同年7月18日，國務院辦公廳發(fā)出《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》，提出“一律暫停審批新設立和擴建各類開發(fā)區(qū)”，土地調控全面啟動.同年 11月，國務院又發(fā)出《關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》，加大治理整頓力度，調控由開發(fā)區(qū)建設用地向整個土地市場延伸.

2004年3月18日，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，全面推行經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，嚴肅查處違法違規(guī)批地用地行為.2004年10月國務院印發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，該文件系統(tǒng)提出了深化改革嚴格土地管理的各項措施；加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的實施管理；完善征地補償和安置制度；健全土地節(jié)約利用和收益分配機制；建立完善耕地保護和土地管理的責任制度；明確土地管理的權力和責任等.該文件被認為是土地參與新一輪宏觀調控的標志性文件.

2005年，土地政策以總體調控為基礎，在“穩(wěn)定房價”，從嚴控制建設用地等方面發(fā)揮了重要作用.

2006年5月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，提出住房供應結構、稅收、信貸、土地、廉租房和經(jīng)濟適用房建設等六項措施，稱為“國六條”，開啟了2006 年房地產(chǎn)調控大幕.同年8月，國務院發(fā)出《關于加強土地調控有關問題的通知》.

2007年1月和9月國家先后出臺了《關于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關問題通知》和《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》政策，要求房地產(chǎn)開發(fā)商在房地產(chǎn)開發(fā)結算時要進行嚴格的全面的土地增值稅的清算，而且要求開發(fā)商必須一次性付清地價款才能得到土地使用權.隨后在同年11月出臺了《土地儲備管理辦法》完善了土地儲備制度，加強了土地調控力度，規(guī)范土地市場運行.

2008年1月3日國務院正式頒布了《關于促進節(jié)約集約用地的通知》，從房地產(chǎn)開發(fā)用地到基礎設施用地再到農(nóng)村集體土地，明確節(jié)約集約用地的發(fā)展方向是提高建設用地利用效率，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用成為土地在宏觀經(jīng)濟調控中的角色定位.

(2) 應對金融危機階段——2008年9月至新國十條出臺.2008年9月以雷曼兄弟破產(chǎn)為標志的金融危機爆發(fā)，受其影響，我國的宏觀經(jīng)濟及房地產(chǎn)市場處于低迷狀態(tài)，中央政府針對這種特殊的情況，采取了相應寬松的土地政策、貨幣政策、財政政策.國土資源部在全國范圍內(nèi)組織開展了“保增長、保紅線”行動.

在這種寬松的土地政策中，調控房地產(chǎn)投機和加強土地集約利用管理仍是土地政策宏觀調控的重點，2009年5月國家稅務總局發(fā)布了《土地增值稅清算管理規(guī)程》的通知.該規(guī)程是繼 2007年出臺《國家稅務總局關于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關問題的通知》的一個政策延續(xù).2009年8月財政部、國土資源部下發(fā)《關于新增建設用地土地有償使用費征收等別執(zhí)行政策問題的通知》，主要目的是促進城市新增建設用地的及時有效供應并使其得到充分利用，進一步加強建設用地管理，依法糾正和遏制違法違規(guī)使用農(nóng)村集體土地等行為.

(3) 繼續(xù)調控投資過快階段——新國十條出臺后.面對房地產(chǎn)市場的超速反彈，國務院2010年4月17日發(fā)出《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，提出十條舉措，被業(yè)內(nèi)稱為房地產(chǎn)“新國十條”.該通知對第三套及以上住房貸款和非本地居民購房等問題提出具體要求.十條政策包括政府監(jiān)管、金融政策、交易稅費、土地交易、房源供應等多方面，稱得上是近幾年來房地產(chǎn)調控政策最嚴厲的組合拳.

2010年9月29日，國家有關部委下發(fā)通知，推出五條措施進一步推進房地產(chǎn)調控，要求地方立即制定實施細則，已印發(fā)實施細則的地區(qū)，要根據(jù)最近國家有關部委出臺的政策措施進行調整和完善，并嚴格實行問責制.隨后，各地樓市調控細則紛紛出臺，在眾多措施中比較突出的就是“限購”，試圖從消費階段促進市場理性發(fā)展.

2011年1月26日，國務院辦公廳發(fā)布通知(國辦發(fā)〔2011〕1號），再度推出八條房地產(chǎn)市場調控措施，就土地規(guī)劃、供應以及對普通商品住房和經(jīng)濟適用住房價格和完善城鎮(zhèn)廉租房制度等方面進行調控.環(huán)渤海各地區(qū)也紛紛出臺相應的調控細則，如北京市出臺樓市調控15細則，天津市出臺了“津十條”，濟南、青島提出要嚴格執(zhí)行限購政策，河北石家莊房地產(chǎn)市場出臺調控的政策措施，山西太原出臺的限購令細則，內(nèi)蒙古出臺了基本與“國八條”相一致的措施.

2 土地政策宏觀調控績效綜合評價

進行土地政策宏觀調控績效評價，必須充分結合土地政策自身特點，反映土地政策與其他宏觀調控工具的差異.

2.1 評價體系建立的原則

(1) 系統(tǒng)性原則：① 整體系統(tǒng)性.應用于評價的指標應是一個為土地政策宏觀調控績效評價服務的有機整體，能夠綜合反映土地政策宏觀調控的三個最終目標.② 相關系統(tǒng)性.各指標之間必須建立有機的聯(lián)系，但同時也要避免元素之間的交叉和重復.

(2) 可操作性原則：① 資料的可獲得性.要考慮指標的量化及數(shù)據(jù)獲取的難易程度和可靠性，盡量利用和開發(fā)統(tǒng)計部門現(xiàn)有的公開資料，盡量選擇那些有代表性的綜合指標和主要指標.② 簡明性.構建的指標要簡單、明確.否則，指標的功能性與可操作性也就無從談起.

(3) 綜合性原則.應該綜合經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)這三個最終目標建立土地政策宏觀調控績效評價體系.

2.2 評價體系的構建

對土地政策宏觀調控績效評價的指標采用目標法，圍繞經(jīng)濟總量、物價、就業(yè)三個方面選擇指標來體現(xiàn)目標層.在經(jīng)濟效應目標下選擇 GDP、產(chǎn)業(yè)結構、固定資產(chǎn)投資三個子目標；在物價效應目標下選擇土地收益比重、房地產(chǎn)價格二個子目標；就業(yè)效應目標主要選擇就業(yè)人員子目標來反映[6].

考慮數(shù)據(jù)的可得性，本文構建了土地政策宏觀調控績效評價體系，如表2所示，包括3個目標層、6個子目標層和8個指標.

表2 土地政策宏觀調控績效評價指標體系

2.3 評價指標標準值及權重的確定

2.3.1 評價指標標準值的確定

指標理想值是評價指標衡量標準的尺度，是評價各項土地政策宏觀調控績效指標可達到的理想水平值，是土地政策宏觀調控最佳的預期值.理論上，對于理想值的判斷既要考慮評價對象的實際情況，又要符合國家政策法規(guī)、土地利用總體規(guī)劃等要求.

表3反映了各指標的理想值及確定方法.

表3 土地政策宏觀調控績效評價指標理想值及確定依據(jù)

2.3.2 評價指標權重的確定

本文采用層次分析法計算指標權重值，主要步驟包括構建判斷矩陣、計算權重值及一致性檢驗，考慮到該方法已很成熟，故具體內(nèi)容在此不再贅述.

本文選擇了20位專家對土地政策宏觀調控各層指標的相對重要性做出評價，最終結果如表4所示.

表4 指標權重

2.4 綜合評價值計算

2.4.1 指標標準化處理

(1) 當現(xiàn)狀值小于理想值時，評價指標標準化應采用理想值比例推算法.以指標實現(xiàn)度分值進行度量，計算公式如下

式中：Sijk——i目標j子目標k指標的實現(xiàn)度分值；

Xijk——i目標j子目標k指標的現(xiàn)狀值；

Tijk——i目標j子目標k指標的理想值.

(2) 當現(xiàn)狀值大于理想值時(但該指標并非正效應，即并非越大越好），評價指標標準化應求取調整值，其計算公式如下

當求得指標比值后，由于各種指標值大小并不一定遵循同樣的判斷準則，因此需要調整各指標比值的極性.

(3) 當評價指標為正效應時，現(xiàn)狀值超過理想值時評為100分.

(4) 評分值最小為零，不出現(xiàn)負數(shù).

2.4.2 綜合評價值計算模型

(1) 子目標分值計算.子目標分值計算公式如下

式中：Fij——i目標j子目標的評價值；

Sijk——i目標j子目標k指標的實現(xiàn)度分值；

wijk——i目標j子目標k指標相對j子目標的權重值；

n ——指標個數(shù).

(2) 目標分值計算.目標分值計算公式如下

式中：iF——i目標的評價值；

Fij——i目標j子目標的評價值；

wij——i目標j子目標相對i目標的權重值；

n ——子目標個數(shù).

(3) 評價綜合分值計算.評價綜合分值計算公式如下

式中：F ——績效評價綜合評價值；

Fi——i目標的評價值；

wi——i目標相對總目標的權重值；

n ——目標個數(shù).

環(huán)渤海各地區(qū)指標的現(xiàn)狀值和分值如表 5-6所示.

表5 環(huán)渤海各地區(qū)評價指標現(xiàn)狀值

表6 環(huán)渤海各地區(qū)評價指標分值 分

2.5 評價結果

運用上述方法，評價得各層次的評價值及綜合評價值，如表7所示.

表7 目標層評價分值 分

3 結果分析與政策建議

從上文可知，土地政策參與宏觀調控在環(huán)渤海區(qū)域的績效評價分值為：北京 84.19，天津 84.60，河北90.16，山西 76.60，遼寧 86.00，山東 80.71，內(nèi)蒙最低為 60.80.總體上可以認為土地政策參與宏觀調控的績效在環(huán)渤海區(qū)域中是比較顯著的，不過存在較明顯的區(qū)域差異.

3.1 結果分析

(1) 經(jīng)濟增長方面調控總體績效較好，但保障性住房和中小戶型用地問題較大.經(jīng)濟增長方面的評價分值較高的為北京 98.20，天津 92.00，河北 95.37，遼寧 95.53，山東 94.38，而山西和內(nèi)蒙效果并不十分顯著，分別為72.28和73.83.總體來說土地政策參與宏觀調控對經(jīng)濟增長的貢獻比較明顯，從GDP子目標層來看，除了山西省新增建設用地GDP貢獻度是61.11分之外，其余的各地區(qū)都高達100分，說明除個別地區(qū)之外，2003年以來土地政策參與宏觀調控對GDP的貢獻率較高.固定資產(chǎn)投資子目標層的評價除內(nèi)蒙為9.07分之外，其余的都超過了88分，產(chǎn)業(yè)結構效應評價也都保持在70分左右，而從這三個子目標層的具體指標的分值來看，問題主要表現(xiàn)在保障性住房和中小戶型用地面積占總住房用地面積的比例.雖然從2009年1月9日到12月28日之間，住房與城鄉(xiāng)建設部、建設部、國土資源部、財政部等 7個部門都不斷地發(fā)出了相關的政策法規(guī)，內(nèi)容包括加大保障性住房的供應，加快棚戶區(qū)的改造，并且在資金、土地以及稅收上都給予優(yōu)惠和保障.“十二五”規(guī)劃中提出了5年建設3600萬套保障性住房的總目標，到“十二五”末期，全國城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋面積將達到 20%左右.但從 2009年保障性住房用地和中小戶型開發(fā)面積占總住房用地開發(fā)面積的比例來看，各地還遠遠沒有達到要求.這主要有三方面的原因：第一，政策具有一定的滯后性；第二，雖然中央的政策不斷出臺，但是地方政府的利益取向與中央并不完全一致，使得調控政策的執(zhí)行力度不強；第三，由于保障房建設大多利潤微薄，房地產(chǎn)開發(fā)商動力不足.

內(nèi)蒙古的房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資的比例顯著偏低的原因可能是房地產(chǎn)供地數(shù)量的比例較小.通過分析2009年內(nèi)蒙古出讓土地結構發(fā)現(xiàn)，工礦用地以及其他用地的供地數(shù)量遠大于商品房的供地數(shù)量，僅交通、水利、公共管理與公共服務通過出讓方式的供地數(shù)量就是商品房供地數(shù)量的2.5倍.

(2) 物價穩(wěn)定方面調控總體績效較差，問題比較突出，房價高企一線城市尤為突出.土地政策宏觀調控在物價穩(wěn)定方面主要體現(xiàn)在土地出讓金占總財政收入比例和房地產(chǎn)相關價格指標上，從這二者的評價值總體來看，問題較突出，其中房價收入比這個指標，北京評分值為0分.2009年北京房價收入比超出理想值的兩倍多，北京供房量明顯不能滿足需求量，收入的增加幅度遠遠低于房價的增長幅度；河北、山西、內(nèi)蒙房價收入比相對比較合理，這三個省市第一產(chǎn)業(yè)相對而言占的比重偏大，城市化速度相對慢一些，收入和房價相對能達到一個平衡；遼寧、山東評價效果處于中等水平；天津評分值為 51分，也相對較低，天津濱海新區(qū)的開發(fā)開放和整體產(chǎn)業(yè)結構的調整，吸引了越來越多的投資商，城市化步伐加快，經(jīng)濟的快速發(fā)展推動著房地產(chǎn)熱，房價上升很快.因此，可以看出房價高企、亟待調控的重任主要是在經(jīng)濟水平較高的地區(qū).

(3) 土地政策對就業(yè)效應調控績效存在明顯的區(qū)域差異.本文主要用單位新增建設用地就業(yè)人口的變化來反映充分就業(yè)這個指標，北京和山西就業(yè)效應評分值達到了100，天津和河北均達到80分以上，遼寧77.78分，山東和內(nèi)蒙評價績效比較差.這一特征應與區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構有關，北京建設用地的增加，會大大促進作為第一大支柱產(chǎn)業(yè)的金融業(yè)以及第二大支柱產(chǎn)業(yè)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)(這些產(chǎn)業(yè)往往集約用地度高）以及其他新興支柱產(chǎn)業(yè)，比如旅游業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)提供了更多的就業(yè)崗位和就業(yè)平臺，從而評分值比較高.

3.2 土地政策宏觀調控的建議

(1) 繼續(xù)“禁止囤地”政策，調整土地供應量與供應方式.從政策層面上看，因為開發(fā)商“囤地”現(xiàn)象嚴重，所以政府的主要政策集中在“禁止囤地”方面，政策特點：一是政府規(guī)定了相對嚴格的“閑置”費用標準，如對于土地閑置滿兩年的，將堅決無償收回或者重新安排使用；對于土地閑置滿一年不滿兩年的，開發(fā)商需按出讓或劃撥土地價款的 20%交納土地閑置費；對閑置土地征收增值地價.二是嚴格了繳納全部土地出讓價款的期限，如財政部、國土部等五部委要求，今后開發(fā)商拿地，分期繳納全部土地出讓價款期限原則上不得超過一年，特殊項目可以約定在兩年內(nèi)全部繳清，首次繳款比例不得低于50%.

環(huán)渤海區(qū)域的房價調控整體績效不高，特別是在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，未來幾年應繼續(xù)執(zhí)行這種嚴禁政策.同時，應加大對土地供應量特別是住宅土地供應量，提高土地供應和開發(fā)利用效率，在具體供應的過程中可以考慮：一、供應的地塊面積不宜過大，一般應保證在3年左右能開發(fā)完；二、完善土地出讓制度，供應土地方式要靈活安排，針對不同情況進行招標、拍賣或掛牌，不能完全按照“價高者得地”的原則出讓土地.

(2) 遏制房地產(chǎn)的投機，引導合理的住房消費.研究證明房價的上漲會加速我國的通貨膨脹，因此穩(wěn)定房價具有很重要的意義.當前許多城市對二套房、三套房等的貸款和首付進行了一些改革，未來還需進一步結合不同地區(qū)的特征和調控難度進行深入研究，完善具體操作方法，引導合理的住房消費，抑制投資投機性住房需求，為穩(wěn)定房價提供一定保障.

(3) 促進充分就業(yè)，提高居民的可支配收入.從單位新增建設用地就業(yè)效應和房價收入比指標可以看出，部分省市就業(yè)帶動效應明顯，但房價收入比調控績效不明顯，而部分省市房價收入比調控績效較好，但就業(yè)帶動效應不明顯，這說明未來調控應將關注就業(yè)量與提高居民收入緊密結合起來.其中主要關注兩個方面的問題：一是新增建設用地的開發(fā)率，政府部門應該加大對供地開發(fā)的監(jiān)督力度；二是對具有較大就業(yè)帶動效應的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域進行扶持，如在土地供應方面要增加用地量，空間結構上合理布局等.

(4) 逐步減輕地方政府對土地的依賴性，擴寬財政收入的渠道.從環(huán)渤海區(qū)域的評價來看，土地出讓金占財政收入百分比這一指標的調控在部分省市問題較大.目前，很多地方土地收入已成為第二財政，甚至第一財政，這往往成為地方政府不愿配合中央調控的重要原因，未來調控必須促進地方政府財政收入渠道的多樣化，減少對土地的依賴性.

(5) 多方融資，促進保障性住房的建設.保障房建設不足是環(huán)渤海區(qū)域各省市共同面臨的問題，也是影響社會公平，需要宏觀調控重點解決的問題.對策的關鍵在于多方融資，解決資金稀缺的瓶頸，未來可以考慮提高土地出讓金提取比例、建立保障性住房基金、發(fā)行地方政府保障房債券、發(fā)行保障房的 REITS(房地產(chǎn)信托）等措施.

(6) 土地調控政策體現(xiàn)區(qū)域差異，促進環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)部協(xié)調發(fā)展.從前文評價結果可以看出，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)部各省市問題并不一致，未來調控政策不宜“一刀切”，應體現(xiàn)區(qū)域差異，要符合各自要素稟賦特征，有利于各省市形成產(chǎn)業(yè)差異，避免惡性競爭，實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展.

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