加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督淺析

董志梅

今年年初，全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議要求，“今年要將地方債務(wù)審計(jì)項(xiàng)目當(dāng)做工作重點(diǎn)”。6月，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布第35號(hào)公告，發(fā)布了全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，債務(wù)存在時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大，蘊(yùn)含潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須引起高度關(guān)注。審計(jì)部門應(yīng)充分發(fā)揮保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)完善和規(guī)范債務(wù)管理制度，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益。

一、地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

審計(jì)結(jié)果表明，截至2010年底，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元。至2010年底，省市縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25％。如果按地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任計(jì)算，債務(wù)率為70.45％，可見數(shù)目之龐大，債務(wù)之沉重。

毋庸置疑，地方政府性債務(wù)資金用于彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害，改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用，但其在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)一些問題，有的地方還存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患：

（一）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范

由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。

（二）地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位

除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。市級(jí)和縣級(jí)政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。

（三）部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

一是個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。二是部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴性較大。三是部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。

（四）部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用

截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中尚未支出的金額為11044.47億元， 2010年為此由財(cái)政資金支付利息67.74億元，債務(wù)資金未及時(shí)安排使用并發(fā)揮效益。

（五）部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金

一些地方政府性債務(wù)資金的舉借、管理和使用不夠規(guī)范，審計(jì)共發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額1082.53億元。主要是：部分融資平臺(tái)公司等單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值等方式取得債務(wù)資金；一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)或用于修建樓堂館所，部分單位違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，將債務(wù)資金投向“兩高一?！保ǜ吣芎摹⒏呶廴?、產(chǎn)能過剩）、低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目等。

（六）地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范

至2010年底，全國(guó)省市縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，并且債務(wù)規(guī)模大、管理不規(guī)范、盈利能力較弱。其政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，有358家融資平臺(tái)公司借新還舊率平均達(dá)到55.20%。由于對(duì)融資平臺(tái)公司缺乏規(guī)范的管理制度，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級(jí)次多、鏈條長(zhǎng)，資本金到位率低等。

地方政府債務(wù)形成原因是多方面的、復(fù)雜的，而轉(zhuǎn)軌時(shí)期各級(jí)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡以及地方建設(shè)資金來源渠道少等，已構(gòu)成地方政府債務(wù)主要成因。

地方政府債務(wù)問題已日漸突出，各級(jí)地方政府債務(wù)量沒有一個(gè)部門進(jìn)行完整的統(tǒng)計(jì)和控制，而且地方政府在舉債時(shí)大多巧立名目、隱蔽性強(qiáng)、透明度差，形成原因復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)隱患大。我國(guó)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦形成并引發(fā)地方財(cái)政支付危機(jī)，一方面將會(huì)大大限制地方政府對(duì)公共產(chǎn)品的投入，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會(huì)影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾生活，嚴(yán)重的將會(huì)使國(guó)家金融和經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定等遭受巨大的沖擊。

二、審計(jì)監(jiān)督是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段

首先，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性決定了審計(jì)手段在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中將會(huì)發(fā)揮重要作用。在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，地方政府出于自身利益的考慮，潛意識(shí)地自身保護(hù)，依靠其自身很難徹底摸清其債務(wù)家底；在其發(fā)展相對(duì)滯后，財(cái)力相對(duì)緊張的情況下，其還會(huì)存在大舉借債的心理；在地方政府的職能部門中，各部門很難有效監(jiān)督本級(jí)政府的舉債行為，所以，僅僅依靠地方政府自身是很難有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的。審計(jì)機(jī)關(guān)是依法成立，具有獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力。近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督不斷深化，對(duì)促進(jìn)各級(jí)財(cái)政健康發(fā)展和健全我國(guó)財(cái)政體制發(fā)揮了重要的作用。

其次，審計(jì)機(jī)關(guān)具備在防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮作用的能力。審計(jì)機(jī)關(guān)成立近30年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)、法治化建設(shè)、信息化建設(shè)、理論建設(shè)和文化建設(shè)，夯實(shí)審計(jì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基；以品格為核心、能力為重點(diǎn)、作風(fēng)為基礎(chǔ)、業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，全面提高審計(jì)人員依法審計(jì)能力和審計(jì)工作水平，隊(duì)伍建設(shè)走向年輕化，素質(zhì)高層次化，審計(jì)方法和審計(jì)手段也在不斷更新，與時(shí)俱進(jìn)，具備了在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過程中發(fā)揮作用的條件。審計(jì)機(jī)關(guān)近30年來取得的顯著成果表明，審計(jì)機(jī)關(guān)完全有能力在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這項(xiàng)工作中充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

三、在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作

一是認(rèn)真做好審計(jì)調(diào)查工作，摸清各級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模。除對(duì)地方財(cái)政部門和各部門直接進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，了解政府應(yīng)付未付的各類債務(wù)外，還應(yīng)深入國(guó)家外匯管理局了解外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款情況，深入人民銀行調(diào)查了解政府名義的再貸款，調(diào)查了解金融機(jī)構(gòu)向地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)直接或間接發(fā)放的貸款，全面揭示地方政府的顯性債務(wù)、隱性債務(wù)以及或有債務(wù)等。

二是分析地方政府的負(fù)債結(jié)構(gòu)、償還能力，在防范風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。對(duì)顯性債務(wù)，按照外國(guó)政府或國(guó)際組織貸款、糧食虧損掛賬、國(guó)債、各類欠款進(jìn)行歸類；對(duì)隱性債務(wù)要摸清其產(chǎn)生的原因及背景，債務(wù)形成的合理性；對(duì)于或有負(fù)債要認(rèn)真分析其轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸?shí)負(fù)債的可能性。在全面了解債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)集中償還年限、債務(wù)使用的經(jīng)濟(jì)效益等基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)地方政府的償還債務(wù)的能力進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，以便向國(guó)家有關(guān)部門提出規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可行性建議。

三是查處地方政府違規(guī)負(fù)債行為，促進(jìn)地方政府對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起高度重視。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為地方政府債務(wù)監(jiān)控體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)認(rèn)真履行職責(zé)，監(jiān)督地方政府做好債務(wù)的舉借、使用及償還等工作。同時(shí)，對(duì)地方政府從地方利益出發(fā)和搞“政績(jī)工程”的違規(guī)舉債，形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題應(yīng)予以嚴(yán)肅查處。

在2011年的地方政府性債務(wù)審計(jì)中，針對(duì)地方政府性債務(wù)存在的一些不規(guī)范的問題，審計(jì)署就提出了三個(gè)方面的審計(jì)建議：一是按照“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)；二是繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為；三是建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。下一步，審計(jì)部門還將按照中共中央、國(guó)務(wù)院的部署和審計(jì)法等法律法規(guī)要求，將地方政府性債務(wù)審計(jì)與地方財(cái)政收支、地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，繼續(xù)組織對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督。

我們相信，審計(jì)工作緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線，把推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展作為審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，必將在地方債務(wù)審計(jì)中充分發(fā)揮保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。

（作者單位：平頂山葉縣審計(jì)局）