對(duì)地方政府基層社會(huì)管理職能的思考

□文/黃曉雪 劉亞麗 陳繼飛

對(duì)地方政府基層社會(huì)管理職能的思考

□文/黃曉雪1劉亞麗1陳繼飛2

本文從政府職能角度、地方政府層面入手，研究基層社會(huì)管理發(fā)展?fàn)顩r，尋找地方政府與社區(qū)健康發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，探索基層社會(huì)管理發(fā)展規(guī)律，并通過(guò)相關(guān)理論闡釋和案例分析，明確當(dāng)前地方政府在基層社會(huì)管理中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，以期為地方政府社會(huì)管理職能的發(fā)揮、為基層社會(huì)管理實(shí)踐提供參考。

地方政府；基層社會(huì)管理；職能；社會(huì)自治

城市基層社會(huì)管理既涉及到地方政府管理，又涉及到居民自治，是多元參與的動(dòng)態(tài)復(fù)雜過(guò)程。實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理和社區(qū)自治有效銜接，有利于促進(jìn)基層自治組織成熟，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“社區(qū)自治”，為構(gòu)建和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、基層社會(huì)管理理論分析及階段模型

就社會(huì)發(fā)展的總體方向而言，擴(kuò)大社會(huì)化管理和民主政治、減少政府行政控制是必然趨勢(shì)，但是要遵循社會(huì)發(fā)展的規(guī)律性，根據(jù)社區(qū)自治組織的自治能力和發(fā)育狀況，相應(yīng)調(diào)整和轉(zhuǎn)變地方政府社會(huì)管理職能，適時(shí)地縮小干預(yù)領(lǐng)域、調(diào)整干預(yù)力度、變換干預(yù)方式，扮演好政府不同階段的角色。

在政府和社會(huì)力量共同管理基層社會(huì)的過(guò)程中，政府充當(dāng)著“監(jiān)護(hù)人”角色，尊重社會(huì)力量的獨(dú)立性并適時(shí)地培養(yǎng)扶持和監(jiān)督指導(dǎo)，與其互補(bǔ)共治。如圖1所示，政府作用的發(fā)揮會(huì)經(jīng)歷“撫養(yǎng)培育-輔助成長(zhǎng)-指導(dǎo)監(jiān)督”三個(gè)時(shí)期，在完全實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治之前，政府不僅要承擔(dān)社會(huì)治理的一部分責(zé)任，而且應(yīng)積極培育和強(qiáng)力促進(jìn)社會(huì)力量的成熟。社會(huì)自治力量在成長(zhǎng)的不同階段經(jīng)歷與政府相對(duì)應(yīng)的“索取依賴(lài)-學(xué)習(xí)進(jìn)步-成熟獨(dú)立”三個(gè)時(shí)期。圖1中顯示了二者相互對(duì)應(yīng)的不同時(shí)期以及各自在社會(huì)基層管理中發(fā)揮作用的程度。（圖 1）

圖1 社區(qū)治理三階段

我國(guó)社區(qū)自治組織的發(fā)展尚處于初始階段，功能尚不完備，存在官方色彩濃重、自主獨(dú)立性差、影響力不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源難以穩(wěn)定以及內(nèi)部治理體系不完善等諸多問(wèn)題。這種自立能力尚弱的“幼小”主體急需“監(jiān)護(hù)人”（政府）營(yíng)造良好的環(huán)境，給予必要的幫助，以適度的干預(yù)形式組織、協(xié)調(diào)和推動(dòng)其迅速健全成熟。當(dāng)前階段，地方政府不僅不應(yīng)放手，而且應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，將關(guān)注的重點(diǎn)從事無(wú)巨細(xì)、親力親為轉(zhuǎn)到重點(diǎn)培養(yǎng)基層自治組織發(fā)育成熟上來(lái)，主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，積極輔助和培育社會(huì)自治能力，視社會(huì)力量的發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)調(diào)整干預(yù)的程度和領(lǐng)域。當(dāng)基層自治組織發(fā)育成熟、功能完備、有能力實(shí)現(xiàn)社區(qū)“自治”時(shí)，政府必須放眼于對(duì)基層社會(huì)管理的宏觀指導(dǎo)，放權(quán)于基層自治組織，將現(xiàn)行“強(qiáng)政府”性質(zhì)的政府主導(dǎo)管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)自治為主、政府僅做必要引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)督的治理模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)與政府監(jiān)督指導(dǎo)的有效銜接和良性互動(dòng)，直至完成“政府主導(dǎo)-二元治理-社會(huì)自治”的過(guò)渡和交接。

二、基層社會(huì)管理實(shí)踐探索及評(píng)價(jià)

在我國(guó)，曾先后出現(xiàn)過(guò)行政主導(dǎo)的“上海模式”、社區(qū)自治的“沈陽(yáng)模式”、半行政半自治的“江漢模式”以及多種機(jī)制綜合運(yùn)用的“杭州模式”等城市社區(qū)治理模式。它們或?qū)⑸鐓^(qū)建設(shè)的重心放在街道辦事處，以行政支持、加強(qiáng)地方政府作用為導(dǎo)向，或界定責(zé)任和功能邊界，“多中心”組織保證，或以政府下放權(quán)力、注重社區(qū)自治為特色，或注重社區(qū)結(jié)構(gòu)性體制創(chuàng)新，構(gòu)建“選聘分離”的管理體制。這些模式各具特色、各有側(cè)重，在不同程度上理順了政府與社會(huì)的關(guān)系，展示并推動(dòng)了我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育，在我國(guó)社區(qū)管理和建設(shè)中具有重要地位。通過(guò)各類(lèi)治理和相應(yīng)成效之間的關(guān)聯(lián)看，基層社會(huì)管理呈現(xiàn)出較為明顯的規(guī)律性，經(jīng)歷了不同階段的探索和嘗試。

（一）政府組織與社區(qū)組織的分權(quán)。1998年民政部在全國(guó)選定26個(gè)國(guó)家級(jí)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，開(kāi)展社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)和社區(qū)體制改革，并于1999年至2000年先后出現(xiàn)了“沈陽(yáng)模式”和“江漢模式”。沈陽(yáng)的“自治型治理模式”提出了政府與社區(qū)分權(quán)的課題，但是沒(méi)有破題。當(dāng)時(shí)，全國(guó)社區(qū)體制普遍存在的突出問(wèn)題是：居委會(huì)沒(méi)有自治性，僅僅是區(qū)街政府的“一條腿”。與“沈陽(yáng)模式”相比，“江漢模式”注意從初始制度的創(chuàng)設(shè)上著力消除“沈陽(yáng)模式”未觸及的“體制瓶頸”，是探索有中國(guó)特色城市基層社會(huì)管理體制的一次有益嘗試?！敖瓭h模式”體現(xiàn)了不少科學(xué)理念和價(jià)值取向，但由于沒(méi)有觸動(dòng)城市行政體制，隨著政府職能社區(qū)化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了許多新問(wèn)題、新情況。

（二）逐步讓權(quán)社區(qū)的探索。2000年以來(lái)，有的城市開(kāi)始了社區(qū)體制改革的新探索，試圖彌補(bǔ)江漢區(qū)社區(qū)體制改革的不足。理論界把這一新的探索成果稱(chēng)之為“社區(qū)工作站模式”。從學(xué)術(shù)角度來(lái)看，社區(qū)工作站模式是政府職能社區(qū)化模式，是為實(shí)現(xiàn)政府職能社區(qū)化，在社區(qū)設(shè)置承接社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)的制度安排。許多城市紛紛掀起了創(chuàng)建社區(qū)工作站的浪潮。與“沈陽(yáng)模式”、“江漢模式”相比較，社區(qū)工作站新模式表現(xiàn)出極大的創(chuàng)新勇氣，不同程度地理順了政府與社區(qū)關(guān)系，但并沒(méi)有從根本上實(shí)現(xiàn)社區(qū)行政管理與社區(qū)自治管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)的真正分離，走出社區(qū)行政化困境需要探索合理的替代性選擇。

這些基層社會(huì)管理的實(shí)踐，也充分表明相對(duì)成熟、成功的社區(qū)建設(shè)都以資金投入為健全基礎(chǔ)設(shè)施和宜居環(huán)境的重要保障，以創(chuàng)新、完善體制機(jī)制為重要基礎(chǔ)，以非營(yíng)利組織特別是居民自治組織為重要力量，以人文關(guān)懷為重要感情維系。而這些條件的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)政府的高度重視、關(guān)心支持和引導(dǎo)投入。這些實(shí)踐也充分驗(yàn)證了在現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取政府主導(dǎo)基層管理的必要性和有效性。

三、地方政府現(xiàn)階段的主導(dǎo)作用

政府應(yīng)弱化具體細(xì)致的管理，加強(qiáng)監(jiān)督，鼓勵(lì)并培育社會(huì)力量的發(fā)展，根據(jù)社會(huì)自治力量在當(dāng)前階段呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，調(diào)整對(duì)其干預(yù)的程度、形式和領(lǐng)域，特別應(yīng)注重對(duì)社會(huì)力量的培育，扮演好政府現(xiàn)階段在社會(huì)治理中的“監(jiān)護(hù)”角色。

（一）出臺(tái)政策規(guī)章，保障社區(qū)法制化管理。面對(duì)社區(qū)管理的新形勢(shì)和基層社會(huì)的深刻變化，必須健全相關(guān)法律法規(guī)，使社區(qū)管理走上法制化軌道，以制度的力量依法治理社區(qū)。一是制定和不斷完善發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、共建機(jī)制、志愿機(jī)制作用的政策，特別是支持社會(huì)組織參與社區(qū)管理和服務(wù)的政策、扶持企業(yè)參與社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的政策以及鼓勵(lì)志愿服務(wù)深入持久開(kāi)展的政策，使政府從“包攬一切”的狀態(tài)中解脫出來(lái)，做更加需要政府關(guān)注和下工夫的事；二是制定和完善向新建社區(qū)、人口密集社區(qū)、困難群體聚集社區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱社區(qū)傾斜的政策，促進(jìn)平衡發(fā)展。

（二）抓好組織整合，凝聚社區(qū)建設(shè)力量。長(zhǎng)期以來(lái)，存在于社區(qū)的單位和其他組織，由于對(duì)社區(qū)事務(wù)不夠了解，又往往得不到有效的社區(qū)服務(wù)，不愿也難以參與社區(qū)管理和建設(shè)。政府應(yīng)發(fā)動(dòng)各類(lèi)社區(qū)組織積極參與社區(qū)管理和建設(shè)。首先，整合地方政府力量，組建由政府負(fù)責(zé)人掛帥、民政部門(mén)牽頭、多部門(mén)參與的社區(qū)管理辦公室，統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)建設(shè)，形成合理的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制；其次，在地方政府主導(dǎo)下，鼓勵(lì)社區(qū)所有成員參加的社區(qū)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議，整合區(qū)域所有成員和資源，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各群體的利益關(guān)系，并服務(wù)于各群體，使轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)管理有秩序進(jìn)行，和諧統(tǒng)一。可以整合基層政府的工作機(jī)構(gòu)，在街道層面設(shè)置“一站式服務(wù)”，改進(jìn)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的方式；通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式提供養(yǎng)老等福利性服務(wù)項(xiàng)目。

（三）創(chuàng)新管理體制，提供有力制度保障。在制度層面，地方政府擔(dān)負(fù)著加快社區(qū)配套制度建設(shè)、切實(shí)保證社區(qū)組織自治性質(zhì)的使命，應(yīng)通過(guò)完善各項(xiàng)制度，解決社區(qū)居委會(huì)的職能界定、權(quán)利義務(wù)以及與各個(gè)方面的關(guān)系，用制度保障社區(qū)管理。充分發(fā)揮社區(qū)自治作用，地方政府要著重做好幾個(gè)轉(zhuǎn)變：一是把與社區(qū)群眾關(guān)系密切的事項(xiàng)交給社區(qū)，提升社區(qū)組織管理地位，實(shí)現(xiàn)由微觀具體向宏觀統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變；二是主動(dòng)幫助社區(qū)排憂(yōu)解難，搞好服務(wù)，做好協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)由行政命令向協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)轉(zhuǎn)變；三是對(duì)社區(qū)建設(shè)成效考評(píng)中，居民滿(mǎn)意度指標(biāo)要占合理權(quán)重，促使社區(qū)組織對(duì)民負(fù)責(zé)、為民辦事，實(shí)現(xiàn)由上而下垂直考核向兼顧上級(jí)認(rèn)可和群眾滿(mǎn)意的綜合考評(píng)轉(zhuǎn)變。

（四）培養(yǎng)扶持N G O，提高社區(qū)自治能力。隨著政府職能的不斷調(diào)整和角色的重新定位，從政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的大量公共服務(wù)職能需要更多微觀主體來(lái)承接和具體實(shí)施。與此同時(shí)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也因?yàn)閰⑴c主體不夠多元而受到制約。這些問(wèn)題的解決，需要大量政府之外的NGO存在并有效發(fā)揮作用，承擔(dān)從政府集權(quán)式管理向社區(qū)治理過(guò)渡的中介角色，促使政府職能轉(zhuǎn)換，完成政府與社會(huì)市場(chǎng)的銜接。因此，地方政府必須大力鼓勵(lì)、促進(jìn)、推動(dòng)基層社區(qū)領(lǐng)域NGO建設(shè)，在其建立、發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行適度培育和合理引導(dǎo)，使其與社區(qū)自治組織一起進(jìn)行社區(qū)管理和建設(shè)?？梢酝ㄟ^(guò)建立機(jī)制營(yíng)造環(huán)境來(lái)培植NGO，促進(jìn)NGO在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面發(fā)揮作用。

（五）搭建溝通平臺(tái)，建立有效溝通渠道。建立高效便捷的溝通渠道，打造信息交流平臺(tái)，對(duì)社區(qū)居民的情緒宣泄、意見(jiàn)表達(dá)、問(wèn)題反饋進(jìn)行快速收集和及時(shí)回應(yīng)。對(duì)矛盾進(jìn)行化解，對(duì)或憤怒或悲傷的情緒給予撫慰，對(duì)群眾意見(jiàn)、建議充分考慮和負(fù)責(zé)任地處理，提高公民參與社會(huì)管理的可能性和有效性，更好地完善政府自身建設(shè)的同時(shí)，推動(dòng)基層社會(huì)健康發(fā)展。

無(wú)論是從理論分析的角度，還是社區(qū)建設(shè)管理的實(shí)踐，都明確和驗(yàn)證了當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)管理應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)的模式。地方政府不僅應(yīng)在當(dāng)前階段介入和干預(yù)社會(huì)基層管理，而且應(yīng)該將培育社會(huì)自治作為一項(xiàng)重要工作，力爭(zhēng)在法制建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織整合、體制創(chuàng)新、培育NGO以及搭建溝通平臺(tái)等方面有所突破和成效，為最終實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理中的社會(huì)自治“修好路”、“加滿(mǎn)油”。

（作者單位：1.河北行政學(xué)院；2.河北建筑工程學(xué)院）

[1]鄭杭生.社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2006.2.

[2]鄧名奮.論社區(qū)自治進(jìn)程中城市基層組織建設(shè)的新思路.學(xué)習(xí)論壇，2007.1.

[3]石慶玉.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新.中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2007.7.

[4]陳伯濤.構(gòu)建和諧社區(qū)的主體及途徑.領(lǐng)導(dǎo)干部網(wǎng)，2007.8.10.

[5]袁方成.實(shí)現(xiàn)政府管理與社區(qū)自治有效銜接的社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新研究.基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，2008.10.

[6]黃曉雪.關(guān)于新時(shí)期和諧社區(qū)建設(shè)的思考.河北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2009.7.

[7]何增科.中國(guó)社會(huì)管理體制改革路線圖.國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009.10.

本文為河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目

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