臺灣地區(qū)保健/健康食品發(fā)展的現(xiàn)狀與啟示

北京市保健品化妝品技術(shù)審評中心（100053）劉澤龍 劉彬 于春媛 劉東紅

近年來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟和生活水平日益提高，“三高”、肥胖、糖尿病以及代謝綜合征等“現(xiàn)代文明病”日益嚴重，亞健康人群比例不斷升高，使人們越來越注重生活品質(zhì)。越來越多的人們期望通過中國傳統(tǒng)的“藥食同源”、“以食為療”的思想指導(dǎo)改善健康狀況，同時隨著人口老齡化、社會負擔加大等社會現(xiàn)實凸顯，也使政府越來越注重健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近20年來，我國大陸地區(qū)保健食品消費的年增幅在15%～30%之間，而隔海相望的臺灣地區(qū)保健食品的消費增長率也在15%～20%之間，保健食品在海峽兩岸食品產(chǎn)業(yè)中均已成為名副其實的朝陽產(chǎn)業(yè)。發(fā)展保健食品業(yè)必將成為海峽兩岸提高中華民族健康素質(zhì)的重要政策，中國政府2006年就把“推進公眾營養(yǎng)改善行動”列入“十一五”規(guī)劃綱要，更在2007年將保健食品納入其頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》管理范疇，并將保健食品發(fā)展納入國家食品工業(yè)“十二五”發(fā)展綱要；我國臺灣地區(qū)行政管理部門亦早在2002年就把保健機能性食品產(chǎn)業(yè)列入《挑戰(zhàn)2008發(fā)展重點計劃》[1]。正是由于海峽兩岸人民同根同祖同源，有著相同的飲食習(xí)慣，更有著共同的中醫(yī)藥傳統(tǒng)文化與養(yǎng)生保健膳食文化，使得兩地保健食品行業(yè)的發(fā)展有著驚人的相似之處。因此，對臺灣地區(qū)保健/健康食品產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展與監(jiān)管的分析研究，加強兩岸保健食品產(chǎn)業(yè)的交流與合作，借鑒其先進的理念和成功的經(jīng)驗，對于提高大陸保健食品產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管水平，促進兩岸保健食品產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展有著深遠而積極的意義。

1 海峽兩岸保健/健康食品的概念

在大陸，保健食品是指聲稱具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品。即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。只有批準的保健食品可以聲稱功能。在臺灣，保健食品共分為機能性食品、膳食補充食品、健康補助食品、特殊營養(yǎng)食品以及經(jīng)臺灣“衛(wèi)生署”認證的健康食品等。其中，健康食品是指提供特殊營養(yǎng)素或具有特定的保健功效，特別加以標示或廣告，而非以治療、矯正人類疾病為目的的食品。這里的“特殊營養(yǎng)素”是指具有明確保健功能的成分且經(jīng)臺灣“衛(wèi)生署”認定，等同于大陸“功能因子或功效成分”[2]。從定義上看，臺灣保健食品的范疇遠遠寬泛于大陸，而其中的子類健康食品與大陸的保健食品基本一致。

2 臺灣地區(qū)保健/健康食品的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

2.1 臺灣地區(qū)保健食品的起源，最早可追溯至20世紀60年代臺糖公司推出的健素糖及酵母粉，發(fā)展至今已近50年，然而臺灣對保健食品產(chǎn)業(yè)的投入，至今僅10多年，投入最多的是在產(chǎn)業(yè)價值鏈的制造部分。1998年，臺灣當局成立“保健食品跨部會整合推動委員會”，開展保健食品規(guī)劃、研發(fā)與推動，1999年頒布《健康食品管理法》，將保健食品中的子類健康食品作了法律的定義[3]。2002年臺灣把保健食品列入重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一，近10年來，臺灣保健食品產(chǎn)業(yè)總體上呈平穩(wěn)有序的發(fā)展態(tài)勢。特別是隨著老齡化社會的到來及醫(yī)療費用的不斷攀升，臺灣保健食品市場亦快速上升。其中，尤以健康食品的上升幅度最大，目前健康食品項目數(shù)共227件[4]，見附表。

2.2 從臺灣保健食品運營廠商看，經(jīng)營活動項目涉及原料供應(yīng)、研發(fā)、制造、銷售等。其中，尤以生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)為多，銷售居次，從事原料供應(yīng)則較少。在生產(chǎn)制造廠商中以制藥廠商居多，食品廠商及生技廠商次之。鑒于保健食品產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展前景，臺灣重要的食品業(yè)者、醫(yī)藥業(yè)者及生技業(yè)者，甚至化工業(yè)者，都非常重視對保健食品產(chǎn)業(yè)的投入，如：醫(yī)藥行業(yè)的永信、生達等，生技行業(yè)的友華、葡萄王，食品行業(yè)的統(tǒng)一、味全、佳格等。不同領(lǐng)域廠商都能充分發(fā)揮各自的核心技術(shù)和可利用的資源優(yōu)勢發(fā)展保健食品，如：制藥廠商在醫(yī)療通路建構(gòu)、產(chǎn)品研發(fā)能力、資金支持等具有優(yōu)勢，食品廠商在食品通路布局、食品調(diào)配技術(shù)等具有優(yōu)勢，生技廠商具有技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢[3]。

2.3 從發(fā)展歷程看，臺灣的保健食品雖然起步晚于大陸，但發(fā)展規(guī)范有序，市場規(guī)模穩(wěn)步上升。至2009年，臺灣保健食品市場規(guī)模占整個食品產(chǎn)業(yè)的12.2%，發(fā)展速度明顯快于其食品工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，而大陸保健食品市場規(guī)模僅占食品產(chǎn)業(yè)的1.8%，發(fā)展速度也滯后于食品工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度。表明保健食品是臺灣食品產(chǎn)業(yè)的主要子產(chǎn)業(yè)，發(fā)展比較成熟。而大陸保健食品市場規(guī)范有待提高，市場規(guī)模尚有很大的發(fā)展空間。

3 臺灣地區(qū)保健/健康食品的監(jiān)管制度

3.1 臺灣地區(qū) 臺灣“立法院”于1999年頒布了《健康食品管理法》（2000年、2002年、2006年3次修正），此法案與臺灣《食品衛(wèi)生管理法》、《藥事法》共同確立了健康食品是獨立于食品與藥品之外的一類產(chǎn)品，且認同其產(chǎn)品的健康訴求，明確“健康食品是指提供特殊營養(yǎng)素或具有特定的保健功效，特別加以標示或廣告，而非以治療、矯正人類疾病為目的的食品”。與之配套，臺灣衛(wèi)生主管機關(guān)先后頒布了《健康食品管理法實施細則》、《健康食品申請許可辦法》及《健康食品工廠良好作業(yè)規(guī)范》等規(guī)章制度。保健食品若要申請健康食品，其生產(chǎn)或加工廠須通過食品加工廠良好生產(chǎn)規(guī)范，健康食品的成分檢驗須委托臺灣“食品藥物管理局”認可的檢驗單位檢驗。只有經(jīng)臺灣衛(wèi)生主管機關(guān)審核通過且取得“健康食品”標識的產(chǎn)品才能使用“健康食品”字樣進行廣告行銷，否則會受到嚴厲處罰，未經(jīng)核準擅自制造、輸入、標示或廣告為健康食品，處3年以下有期徒刑，并處以新臺幣100萬元以下罰金[5]。臺灣“衛(wèi)生署”公告的健康食品功效包括：免疫調(diào)節(jié)、調(diào)節(jié)血脂、改善骨質(zhì)疏松、胃腸功能改善、牙齒保健、輔助調(diào)整過敏體質(zhì)、調(diào)節(jié)血糖、護肝、抗疲勞等13項功能，見附表。其中，牙齒保健與輔助調(diào)整過敏體質(zhì)兩項功能是大陸沒有允許的功能聲稱。除此之外，臺灣“衛(wèi)生署”對健康食品的申請審批采取分類管理，在臺灣健康食品分為兩類，即第一軌（注冊類）和第二軌（標準符合類）。臺灣的健康食品絕大部分是第一軌的，第二軌健康食品僅限于兩類：魚油和紅曲，共12件，功能僅限于調(diào)節(jié)血脂[4]。

3.2 中國大陸 中國大陸1995年頒布的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》明確了保健食品的法律地位。1996年衛(wèi)生部出臺了《保健食品管理辦法》，明確了保健食品的定義、審批、生產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)督管理等內(nèi)容。其后又先后出臺了《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（1998）、《保健食品功能學(xué)評價程序和檢驗方法》（1998）、《保健食品檢驗與評價技術(shù)規(guī)范》（2003）等部頒規(guī)章，其法律地位低于《食品衛(wèi)生法》。2005年國家食品藥品監(jiān)督管理局頒布了《保健食品注冊管理辦法（試行）》，明確了對研發(fā)報告、配方原料及安全性的要求，這是自《保健食品管理辦法》實施9年后，保健食品法規(guī)的第一次改變并僅限于注冊審批范疇。其打破了保健食品終身制，而再注冊與退出機制將使國家對保健食品的管理變被動為主動。隨后國家有關(guān)部門又相繼出臺了《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》（2005）、《保健食品命名規(guī)定（試行）》（2007）、《營養(yǎng)補充劑標示值等有關(guān)問題補充規(guī)定》（2007）等多部管理法規(guī)和條例，構(gòu)成了我國保健食品的管理體系，使我國大陸保健食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有章可循、有法可依。但在這些法規(guī)和條例中，注冊準入環(huán)節(jié)的部級法規(guī)和標準規(guī)范性文件占70%，而生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)分別只占12%和18%，顯示我國大陸保健食品的管理重在審批，而對生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管相對較弱，這是近年來我國大陸保健食品市場較為混亂的重要原因之一[6]。

從兩岸保健食品政策發(fā)展和監(jiān)管機制看，兩岸都非常重視保健食品的發(fā)展，在監(jiān)管方面大陸側(cè)重于市場的準入，采取逐一審批的制度，而在流通和銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管相對不足，法規(guī)相對滯后；臺灣不但對保健食品明確分級（包括一般保健食品和健康食品），并且對健康食品實行分類審批，其法規(guī)發(fā)展基本與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，其監(jiān)管涵蓋注冊、生產(chǎn)、流通和銷售各環(huán)節(jié)。

附表 臺灣地區(qū)健康食品功能及其批準數(shù)量

4 臺灣地區(qū)保健/健康食品的研發(fā)與創(chuàng)新

4.1 臺灣地區(qū) 臺灣科技主管部門非常重視保健食品的研發(fā)，1998年就由“國科會”邀集“衛(wèi)生署”、“農(nóng)委會”、“經(jīng)濟部”共同成立“保健食品跨部會整合推動委員會”，進行保健食品的研究開發(fā)與規(guī)劃，將學(xué)界的研究成果通過技術(shù)移轉(zhuǎn)、產(chǎn)學(xué)研合作等方式轉(zhuǎn)化。協(xié)助產(chǎn)業(yè)界建立持續(xù)發(fā)展的保健食品研發(fā)體系，共同推動保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，各部門在發(fā)展保健食品產(chǎn)業(yè)方面分工相對明確：“衛(wèi)生署”掌管法規(guī)的制定與產(chǎn)品管理；“國科會”負責(zé)學(xué)術(shù)性研究；“經(jīng)濟部”輔導(dǎo)廠商改善生產(chǎn)環(huán)境并拓展內(nèi)外銷，同時負責(zé)開發(fā)關(guān)鍵性加工技術(shù)；“農(nóng)委會”輔導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)原料，研究保健食品加工技術(shù)并開發(fā)各種保健食品[2]。同時政府加強引導(dǎo)與鼓勵，2002年“行政院”將保健機能性食品產(chǎn)業(yè)納入《挑戰(zhàn)2008發(fā)展重點計劃》之發(fā)展項目之一，以期通過輔導(dǎo)計劃鼓勵業(yè)者加強研發(fā)投資、技術(shù)升級以及品牌形象建立，拓展外銷市場。

臺灣地區(qū)主要是通過產(chǎn)、官、學(xué)、研相結(jié)合來開發(fā)保健食品。2001～2007年臺灣行政部門制定保健食品研究計劃共約1271 件，經(jīng)費投入約16.51億元[7]，包括“農(nóng)委會”、“衛(wèi)生署”、“國科會”及“經(jīng)濟部”等“部”“會”所委托研究計劃及“國科會”輔助專題研究計劃。其中，以“農(nóng)委會”的計劃數(shù)及經(jīng)費最多，5年內(nèi)其經(jīng)費占保健食品總計劃的43%，“國科會”約占39%。值得一提的是，臺灣企業(yè)一般具備相當規(guī)模的研究能力，其擁有先進的研究設(shè)備和大批的專業(yè)技術(shù)人員，而且往往與大學(xué)、研究院所開展合作研究。同時，臺灣省政府制定政策鼓勵企業(yè)發(fā)表研究成果，引導(dǎo)研發(fā)機構(gòu)加大科技投入，這種制度可以減少行政負擔，用科學(xué)評價來評審產(chǎn)品。

在臺灣，保健食品的原料多來源于農(nóng)產(chǎn)品，因此臺灣行政部門所投入的保健食品研究計劃中，在農(nóng)產(chǎn)品的應(yīng)用方面數(shù)量最多，計劃數(shù)占全部計劃的78%左右，近5年通過計劃數(shù)共508件；其經(jīng)費最大，共約9.28億元，占總計劃金額的90%以上。其次為漁產(chǎn)，投入研發(fā)經(jīng)費約0.88億元。再次為畜產(chǎn)品，經(jīng)費約0.43億元。在農(nóng)產(chǎn)品中，以藥用植物為主，約占農(nóng)產(chǎn)品的55%以上，如：金線連、板藍根、霍山石斛、高氏柴胡、丹參、龍膽、紫椎菊、紅豆杉、土肉桂等藥用植物，近5年經(jīng)費投入約6.66億元。其次為其他相關(guān)農(nóng)作物，如：芝麻、南瓜、綠豆、大豆、薏仁、甘薯、山藥等，近5年的經(jīng)費投入約1.44億元。再次為蔬菜，包括：青蔥、苦瓜、甘藍、巴西蘑菇等，5年經(jīng)費投入約0.5億元[8]。

4.2 中國大陸 與臺灣省相比，“八五”至“十五”期間，我國大陸各級科技管理部門一直未將保?。üδ埽┦称妨腥牍リP(guān)計劃，企業(yè)的科技投入亦嚴重不足，自主研發(fā)基本處于停滯狀態(tài)。直至2006年，科技部首次將“功能性食品的研制和開發(fā)”列為國家“十一五”科技支撐計劃項目，并撥出4500萬元科研基金，加上地方政府和企業(yè)配套資金共計1.5億元，用于開展保健食品重大、關(guān)鍵和共性技術(shù)研究，以及重大新產(chǎn)品研制開發(fā)與產(chǎn)業(yè)化示范兩個層次共9大類相關(guān)課題的研究，以提升我國保健食品科技水平和技術(shù)含量[9]。臺灣省以政府推動為主，投入了大量的人力和財力用于保健食品研發(fā)和創(chuàng)新，同時制定刺激和鼓勵機制激勵企業(yè)自主研發(fā)；而大陸在保健食品的科技研發(fā)方面不僅投入少，研發(fā)領(lǐng)域和研發(fā)項目都非常有限，且基本為企業(yè)的自發(fā)行為。

5 啟示與思考

海峽兩岸保健/健康食品發(fā)展歷程大體相同，進展亦極相近。目前都正處于保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成長期，有相當大的相似處，而在監(jiān)管政策、研究開發(fā)、市場營銷等方面又有各自的特點和優(yōu)勢，研究借鑒臺灣地區(qū)健康食品發(fā)展的經(jīng)驗必將有利于大陸保健食品的健康發(fā)展，筆者認為可從以下方面加強交流與合作：

5.1 加強兩岸保健食品中草藥原料開發(fā)的合作機制 中草藥是海峽兩岸保健食品最重要的獨具特色的原料，大陸具有豐富的中草藥資源，臺灣健康食品使用的中藥材有80%～90%是從大陸購進的。因此，大陸應(yīng)加快發(fā)展標準規(guī)范的中草藥原料生產(chǎn)基地，加強對中藥材的鑒別研究和品質(zhì)檢驗檢測建設(shè)，建立兩岸中草藥質(zhì)量管理合作機制和檢驗檢測平臺。使兩岸保健食品原料在質(zhì)量上獲得保障，促進兩岸保健食品發(fā)展的雙贏，共同開拓中草藥類保健/健康食品的海外市場。

5.2 建立兩岸中藥養(yǎng)生類保健食品研發(fā)合作機制 中醫(yī)藥的悠久歷史已經(jīng)形成了一整套獨具特色的養(yǎng)生保健文化，食療、藥膳、藥食同源等理論已成為海峽兩岸保健食品發(fā)展共同的獨特優(yōu)勢。中藥養(yǎng)生類保健食品順應(yīng)了時代的潮流，因此應(yīng)充分發(fā)揮中華民族傳統(tǒng)中醫(yī)藥優(yōu)勢，合作發(fā)展中藥養(yǎng)生類保健食品，這種合作應(yīng)該側(cè)重于政府導(dǎo)向下的民間合作。

5.3 加強兩岸保健食品基礎(chǔ)研究的交流與合作 明確功能因子是國際上開發(fā)保健食品的趨勢和方向，歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)已致力于第3代保健食品的開發(fā)，其特點是不僅需要經(jīng)過人體及動物試驗證明該產(chǎn)品具有某項保健功能，還需查明具有該保健功能的功能因子的結(jié)構(gòu)、含量及其作用機理以及功能因子在食品中的穩(wěn)定形態(tài)，而在該領(lǐng)域的研究兩岸均顯不足。因此兩岸應(yīng)共同加大保健食品的基礎(chǔ)研究和科研投入，深入研究保健食品中的功能因子，開發(fā)出高科技含量的具有中華民族特色的保健食品。兩岸學(xué)術(shù)團體、高校、企業(yè)和科研機構(gòu)可開展廣泛的交流與合作，以民間推動為主，舉辦經(jīng)?；膬砂侗＝∈称钒l(fā)展學(xué)術(shù)研討會，相互學(xué)習(xí)借鑒各自的研發(fā)經(jīng)驗；建立保健食品研發(fā)合作平臺，如：有效成分檢驗與功效評估方法的合作，各種素材的保健功效開發(fā)，共同申報研發(fā)項目，兩岸研發(fā)的成果彼此共享，提高兩岸保健食品產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力，在堅守中華飲食文化傳統(tǒng)中，實現(xiàn)兩岸保健食品科技研發(fā)的協(xié)同發(fā)展。

5.4 加強兩岸保健食品監(jiān)管部門的交流合作 臺灣地區(qū)保健食品的起步雖然晚于大陸，但其在法規(guī)建設(shè)、產(chǎn)品開發(fā)、行業(yè)監(jiān)管和市場規(guī)范方面有其獨到的、取得顯著成效的理念和經(jīng)驗，如：產(chǎn)學(xué)研官分工合作的研發(fā)模式、分類準入的注冊制度、全程控制的監(jiān)管理念等，因此加強兩岸保健食品監(jiān)管部門的交流合作，取長補短，有助于我國完善法規(guī)體系、規(guī)范市場監(jiān)管，更好地促進保健食品行業(yè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展。