淺析農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的籌措與使用

南陽(yáng)市農(nóng)村公路管理處 郭雪鎮(zhèn)

一、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的籌措

(一)河南省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源的變遷

第一個(gè)階段（2007年以前），以摩托車(chē)、拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)資金作為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的主要來(lái)源，從資金級(jí)別上來(lái)說(shuō)，摩托車(chē)和拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)都屬于省轄市財(cái)政的預(yù)算外資金。

第二階段（2007年至2010年），河南省人民政府根據(jù)中央文件精神于2006年11月印發(fā)的 《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《實(shí)施方案》），對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的來(lái)源進(jìn)行了重新規(guī)定，省級(jí)財(cái)政從每年的汽車(chē)養(yǎng)路費(fèi)中拿出一定資金，按照每年每公里縣道7000元，鄉(xiāng)道3500元，村道1000元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)已硬化路面進(jìn)行補(bǔ)助。

隨后，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部和國(guó)家稅務(wù)總局于2009年1月1日出臺(tái)的《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》正式實(shí)施。養(yǎng)路費(fèi)變?yōu)槿加投悓?shí)質(zhì)上只是國(guó)家對(duì)資金的籌措渠道進(jìn)行了更為合理的調(diào)整，資金來(lái)源并未拓寬。河南省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)大中修工程省補(bǔ)助資金依然按照2006年《實(shí)施方案》的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)切塊下達(dá)。

第三個(gè)階段（2011年以來(lái)），2010年7月30日河南省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了 《河南省農(nóng)村公路條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《條例》），《條例》在2007年養(yǎng)護(hù)體制改革的基礎(chǔ)上對(duì)省、市養(yǎng)護(hù)資金配套標(biāo)準(zhǔn)從以前的每公里定補(bǔ)變?yōu)榕c各級(jí)財(cái)政同級(jí)預(yù)算收入掛鉤：省本級(jí)按照不低于本年度財(cái)政一般預(yù)算收入的百分之一的比例籌集，省轄市按照不低于市本級(jí)本年度財(cái)政一般預(yù)算收入的百分之一點(diǎn)五的比例籌集。縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)資金納入本級(jí)年度財(cái)政預(yù)算，并隨著地方財(cái)力的增長(zhǎng)，逐年加大資金投入。這一變化實(shí)質(zhì)上改變了以往養(yǎng)護(hù)資金按照征收數(shù)額的多寡進(jìn)行籌集的模式（燃油稅的分配標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際主要參考的還是征收體制下的實(shí)際征收數(shù)及相關(guān)比例）。將養(yǎng)護(hù)資金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保了資金來(lái)源的穩(wěn)定性；將養(yǎng)護(hù)資金籌措數(shù)量與建設(shè)里程掛鉤，變?yōu)榕c財(cái)政預(yù)算收入掛鉤，實(shí)質(zhì)上加大了資金的籌措力度。

(二)南陽(yáng)市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金地方配套部分的構(gòu)成

南陽(yáng)市地處河南省西南部，總面積2.66萬(wàn)平方公里，下轄10縣兩區(qū)1個(gè)縣級(jí)市，2004年以前全市農(nóng)村公路硬化里程共計(jì) 公里，隨后經(jīng)過(guò)近四年的集中建設(shè)，全市農(nóng)村公路截至2007年底總硬化里程已達(dá)16571.8公里，其中：縣鄉(xiāng)道3359.2公里，村道13212.6公里。結(jié)合河南省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源的變遷，南陽(yáng)市市、縣兩級(jí)的配套資金也在發(fā)生相應(yīng)的變化。

1、市級(jí)配套資金

自2007年以來(lái)市財(cái)政按照《南陽(yáng)市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》的規(guī)定，每年從年度財(cái)政預(yù)算中安排不低于1200萬(wàn)元用于農(nóng)村公路大中修專(zhuān)項(xiàng)資金，并隨著農(nóng)村公路硬化里程的增加和財(cái)力情況增加投入，來(lái)滿足農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的需要。截至2011年市級(jí)預(yù)算內(nèi)配套已增長(zhǎng)到1700萬(wàn)元，加上其他來(lái)源資金，預(yù)計(jì)2011年市級(jí)配套資金將達(dá)到2300萬(wàn)元。

2、縣級(jí)財(cái)政配套資金

主要用于農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)。2007年南陽(yáng)市出臺(tái)《實(shí)施方案》中規(guī)定縣級(jí)財(cái)政每年按照縣道每公里3500元，鄉(xiāng)道每公里2000元，村道每公里1000元的標(biāo)準(zhǔn)籌措養(yǎng)護(hù)資金，并納入財(cái)政預(yù)算，確保農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金落實(shí)到位，水毀工程資金由縣財(cái)政另行安排。2011年全市縣級(jí)財(cái)政年度配套總數(shù)已達(dá)到2827.7萬(wàn)元。

由于河南省2010年出臺(tái)的《條例》中，沒(méi)有對(duì)縣財(cái)政配套比例進(jìn)行明確規(guī)定，僅要求納入預(yù)算逐年增長(zhǎng)，造成個(gè)別縣區(qū)試圖減少南陽(yáng)市財(cái)政局和交通局每年確定的配套基數(shù)，這一疏忽在隨后河南省交通運(yùn)輸廳下發(fā)的《關(guān)于落實(shí)河南省農(nóng)村公路條例有關(guān)規(guī)定的通知》中得到彌補(bǔ)“縣區(qū)財(cái)政政府將農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)資金入縣（市、區(qū)）本級(jí)年度財(cái)政預(yù)算，其標(biāo)準(zhǔn)不得低于省轄市（市、區(qū)）政府在農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革中已明確的標(biāo)準(zhǔn)”。

3、鄉(xiāng)財(cái)政配套資金

在這方面南陽(yáng)市雖未出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)定，但已有相當(dāng)一部分縣區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套，資金全部用于農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)，以彌補(bǔ)縣財(cái)政配套資金的不足。

(三)總結(jié)南陽(yáng)市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌措方面的主要做法：

1、明確各級(jí)人民政府的責(zé)任主體地位

2010年《河南省農(nóng)村公路條例》規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村公路的發(fā)展納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，逐步加大政府對(duì)農(nóng)村公路的資金投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公路工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，促進(jìn)農(nóng)村公路持續(xù)健康發(fā)展?？h級(jí)人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)做好農(nóng)村公路工作”。只有喚醒各級(jí)人民政府的責(zé)任意識(shí)，才能夠促使農(nóng)村公路“建、管、養(yǎng)”的健康發(fā)展。

2、加強(qiáng)籌資制度的建設(shè)，重視長(zhǎng)遠(yuǎn)效益

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，僅依靠交通部門(mén)每年在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門(mén)之間奔走呼吁，即使?fàn)幦〉皆俣嗟馁Y金也只是臨時(shí)的。只有用制度的形式明確資金籌措標(biāo)準(zhǔn)和來(lái)源，才能夠確保養(yǎng)護(hù)工作持久的進(jìn)行下去，最大程度延長(zhǎng)公路的使用年限，提高社會(huì)化效益。2007年出臺(tái)的《南陽(yáng)市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》將市、縣兩級(jí)配套資金的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定；2008年起南陽(yáng)市財(cái)政局、市交通運(yùn)輸局每年都根據(jù)全市農(nóng)村公路列養(yǎng)里程和增長(zhǎng)情況，結(jié)合《南陽(yáng)市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》中規(guī)定縣財(cái)政應(yīng)配套標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算出各縣年度安排農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)資金的基數(shù)，以文件形式在各縣制定年度預(yù)算之前予以下發(fā)，進(jìn)一步確保了縣及配套的足額到位。

3、采取獎(jiǎng)罰分明的考評(píng)制度

自2007年開(kāi)始，南陽(yáng)市人民政府組織了一年一屆的農(nóng)村公路“通達(dá)杯”競(jìng)賽，該競(jìng)賽半年進(jìn)行一次，年終總結(jié)表彰，對(duì)各縣區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等方面進(jìn)行全面考評(píng)，考評(píng)結(jié)果向社會(huì)進(jìn)行公示，并與縣區(qū)政府的年度工作考評(píng)掛鉤。競(jìng)賽的一項(xiàng)重要指標(biāo)就是：縣財(cái)政是否按照年初市財(cái)局市交通局要求的配套基數(shù)，將養(yǎng)護(hù)資金足額列入財(cái)政預(yù)算，并按時(shí)足額進(jìn)行撥付。

4、充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能

以檢查《中華人民共和國(guó)公路法》和《河南省農(nóng)村公路條例》貫徹執(zhí)行情況為契機(jī)，加大對(duì)縣財(cái)政配套資金到位情況的檢查力度。

二、資金的使用方面

南陽(yáng)市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的使用大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段（2008年以前），基本沿用摩托車(chē)、拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)收支計(jì)劃的形式，對(duì)養(yǎng)護(hù)資金的使用進(jìn)行規(guī)定。在這一階段，由于養(yǎng)路費(fèi)資金數(shù)量每年都因征收情況存在變化，以及和農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)人員公用經(jīng)費(fèi)分割不清，造成養(yǎng)護(hù)工程的計(jì)劃比較籠統(tǒng)，實(shí)施起來(lái)彈性較大。

第二階段（2008年—2009年），根據(jù)《南陽(yáng)市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》中的相關(guān)規(guī)定，南陽(yáng)市農(nóng)村公路管理處每年都根據(jù)省、市養(yǎng)護(hù)資金總量、各縣區(qū)管養(yǎng)里程，公路損壞程度的實(shí)地勘察結(jié)果和上年度養(yǎng)護(hù)工程目標(biāo)完成情況，編制農(nóng)村公路省、市補(bǔ)助資金建議計(jì)劃，報(bào)南陽(yáng)市交通運(yùn)輸局審批后實(shí)施。該計(jì)劃是從農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)需要出發(fā)，主要包括：中修工程、養(yǎng)護(hù)中心站建設(shè)、養(yǎng)護(hù)機(jī)械購(gòu)置、安保工程和預(yù)備費(fèi)等多個(gè)方面的內(nèi)容。

第三階段（2009年以后），該階段在穩(wěn)定保持第二階段成果的同時(shí)，進(jìn)一步對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政配套的日常養(yǎng)護(hù)資金進(jìn)行規(guī)范管理。在首個(gè)養(yǎng)護(hù)大中修使用計(jì)劃剛滿一年之際，南陽(yáng)市農(nóng)村公路管理處迅速總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，將養(yǎng)護(hù)資金使用原則從以前的“撒胡椒面”，逐步向“以點(diǎn)帶面”發(fā)展，創(chuàng)建了一批文明示范路和養(yǎng)護(hù)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)；并出臺(tái)了《養(yǎng)護(hù)大中修資金撥付規(guī)程》、《大中修工程開(kāi)、竣工驗(yàn)收制度》和不定期暗訪巡查制度。

2011年又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)籌措、管理、使用的通知》，通知中對(duì)縣級(jí)配套資金提出：每年年初應(yīng)由農(nóng)村公路管理所制定日常養(yǎng)護(hù)資金支出概算并報(bào)市農(nóng)村處備案，概算應(yīng)按照縣、鄉(xiāng)道路養(yǎng)護(hù)工工資標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合列養(yǎng)里程確定出每條道路的直接人工費(fèi)；同時(shí)對(duì)養(yǎng)護(hù)機(jī)械費(fèi)，標(biāo)志標(biāo)牌維修，路邊綠化補(bǔ)植、刷白，簡(jiǎn)易機(jī)械燃、修等日常養(yǎng)護(hù)工作制定切塊概算。

農(nóng)村公路是我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分。搞好農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作，是我國(guó)最終實(shí)現(xiàn)把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村目標(biāo)的重要手段。如何在新形勢(shì)下不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極探尋農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌措、使用的發(fā)展方向，是每一個(gè)農(nóng)村公路管理系統(tǒng)財(cái)務(wù)人員都應(yīng)積極思考的問(wèn)題。