加強對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考

浙江省象山縣財稅局 孫瓊

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指國家所有，由行政事業(yè)單位占有和使用，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和，按性質(zhì)分，可分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。其中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)多數(shù)為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，雖不以盈利為目的，但是國家建設(shè)和社會主義發(fā)展的必備物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其近年來，隨著我國國民經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)所占比例大大增加，其管理也日益成為公共財政管理的重要組成部分。全面規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，健全國有資產(chǎn)管理體制，提高國有資產(chǎn)整體管理水平，是完善社會主義基本經(jīng)濟制度的必要舉措，也是構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政體制框架的必然要求，對進一步推進財政預(yù)算管理制度改革和提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性具有十分重要的意義。

一、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制是實行 “國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”。在具體實施上，由于各地具體情況不同，主要體現(xiàn)有三種模式：一是以財政部門為主導(dǎo)，即由各級政府財政部門對同級的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行管理。二是以國資部門為主導(dǎo)，省、市政府國有資產(chǎn)管理委員會統(tǒng)一管理。三是以機關(guān)事務(wù)管理部門為主導(dǎo)，即由各級政府機關(guān)事務(wù)管理部門對同級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行管理。

長期以來，作為一個特殊的社會經(jīng)濟組織——行政事業(yè)單位，它的主要經(jīng)濟來源是財政收入，而其又普遍存在重“收支指標”，輕“資產(chǎn)管理”的現(xiàn)象，使得依靠財政資金積累下來的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分散在各個部門，由于管理和監(jiān)管乏力，使作為所有者的國家產(chǎn)權(quán)虛置、管理失控，造成國有資產(chǎn)配置失衡，浪費驚人，流失嚴重，使用效率低下，此外，體制不順也是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理弱化的一個根本問題。

綜合起來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度存在的問題主要如下：

(一)國有資產(chǎn)管理意識薄弱，“重購建、輕管理”現(xiàn)象普存

長期以來，由于行政事業(yè)單位購建資產(chǎn)的資金來源主要是財政撥款、上級部門補助，在進行非營利性經(jīng)濟活動中，單位沒有嚴格的管理約束機制，存在重錢輕物、重購置輕管理的習(xí)慣性思維，容易造成資產(chǎn)配置不合理和長期閑置，和資產(chǎn)管理的不規(guī)范，致使其使用效率低下。不少財政投入建設(shè)的工程項目即如此，一旦完工交付使用，項目負責(zé)人就如釋重擔(dān)，而使用人又缺乏管理意識，加之配套資金欠缺，致使其后續(xù)管理相對薄弱，從而造成項目資金的使用效益低下，無法達到預(yù)期目標，諸如一些農(nóng)村的環(huán)保工程項目等。更有甚者，上級部門通過各種手段，諸如伴隨上級補助資金的下?lián)?，指定部分設(shè)備的采購，使得下級單位購置其不適用的國有設(shè)備，從而造成國資的嚴重浪費和閑置，顯然也是體制管理中存在的一大問題。

(二)國有資產(chǎn)缺乏強有力的約束管理制度

一些單位缺乏嚴密的資產(chǎn)管理制度，或制度流于形式，資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作較差，存在資產(chǎn)長期未進行清查登記，核算失真。一些單位國有資產(chǎn)管理意識淡薄，出售、轉(zhuǎn)讓、出租資產(chǎn)時，報批和評估缺乏嚴格審批，交易過程不透明，資產(chǎn)處置收入不規(guī)范，造成損失。而相應(yīng)的責(zé)任賠償及追究制度缺乏，調(diào)出、調(diào)入、處置制度，賬、卡、物核算制度，采購、驗收使用制度等均不健全或流于形式。致使國有資產(chǎn)管理陷入混亂的局面：一是國有資產(chǎn)損失只報告、不處理，對事不對人，談不上追究責(zé)任和賠償；二是國有資產(chǎn)未經(jīng)相關(guān)部門的審批同意，私自出租或變賣的情況屢見不鮮；三是單位內(nèi)接受捐贈的資產(chǎn)不入賬，長期被個人占用。

(三)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，國有資產(chǎn)流失嚴重

行政事業(yè)單位的一切資產(chǎn)應(yīng)歸國家所有，國家具有對這些資產(chǎn)的處置權(quán)，其它任何人不得私自占有或非法使用。在實際使用中，一些單位將國家無償劃撥的國有資產(chǎn)用于興辦第三產(chǎn)業(yè)，同時不繳納任何的資產(chǎn)租賃費和占用費，化公有為私有，甚至一些個人利用職權(quán)便利收斂使用者的“好處費”；一些單位不經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門批準就隨意作價處置國有資產(chǎn)并變成單位“小金庫”；還有的單位以“關(guān)心干部職工生活，為職工發(fā)放福利”為由，變相私分國有資產(chǎn)。

(四)相關(guān)的國有資產(chǎn)法律法規(guī)不健全，沒有對資產(chǎn)的形成與配備加以具體規(guī)定

目前，我國國有資產(chǎn)政策建設(shè)落后于資產(chǎn)質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)的變化。國有資產(chǎn)的相關(guān)實施辦法和管理辦法僅對資產(chǎn)存量進行了具體規(guī)定，而對其資產(chǎn)的形成和配備等涉及內(nèi)容較少，很難實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的科學(xué)配置和有效監(jiān)督，因此制度建設(shè)也勢在必行。

二、完善行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的建議

(一)樹立依法治國的資產(chǎn)管理意識，嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)

各級行政事業(yè)單位應(yīng)當樹立以管減支、以支促收、收支管并重的觀念，將國家的相關(guān)財經(jīng)法規(guī)落實到位。重視國有資產(chǎn)管理和財政開支，將其與財政收入置于同等重要的地位。加強國有資產(chǎn)管理，減少財政的各項支出，堅決執(zhí)行政府采購制度以節(jié)約使用國家資金；按照規(guī)定程序進行國有資產(chǎn)報廢、調(diào)撥和變賣；樹立依法治國的資產(chǎn)管理意識，扭轉(zhuǎn)重購輕管、重錢輕物的錯誤思想，處理好物與錢的利害關(guān)系，將國有資產(chǎn)管理責(zé)任落實到位；事業(yè)單位的所有資金均采用綜合預(yù)算，嚴禁兩本賬、賬外賬，防止國有資產(chǎn)流失。

(二)建立健全行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理制度

從目前行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理狀況來看，缺乏長效的管理機制和完善的管理制度，現(xiàn)有制度執(zhí)行效果不佳。因此，因地制宜的在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立起有效的管理制度是當務(wù)之急。一是完善國有資產(chǎn)管理制度和監(jiān)督辦法；二是主管機構(gòu)將對各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)代表政府行使所有者的權(quán)利，授權(quán)各占用單位分級負責(zé)；三是各級行政事業(yè)單位設(shè)立相應(yīng)的資產(chǎn)管理部門，對單位的資產(chǎn)占用及使用情況進行監(jiān)督，保證占用資產(chǎn)的日常管理按制度進行。四是建立固定資產(chǎn)卡片帳，加強固定資產(chǎn)的日常監(jiān)管，對各項固定資產(chǎn)從購置、領(lǐng)用到報廢進行全程管理，同時健全和完善實物登記賬，嚴格記錄固定資產(chǎn)在單位內(nèi)部的流動和轉(zhuǎn)移情況；建立健全資產(chǎn)購置、受贈、內(nèi)部轉(zhuǎn)移以及資產(chǎn)處置的審批制度，定期不定期清查盤點，防止國有資產(chǎn)流失。

(三)加強會計人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

對會計人員的培訓(xùn)力度予以加強，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)。會計管理部門要轉(zhuǎn)變現(xiàn)代教育意識，加強對會計人員職業(yè)后續(xù)教育，組織社會力量對會計從業(yè)人員有針對性地進行全方位、多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，如闡釋和培訓(xùn)新準則、各項法規(guī)制度的要點、難點以及對新經(jīng)濟業(yè)務(wù)的討論等，以全面提高會計人員的職業(yè)判斷能力。

(四)完善監(jiān)督機制、強化審計監(jiān)督

在行政事業(yè)單位內(nèi)部，很多人難以承受利益的誘惑鋌而走險，因此采取合適的監(jiān)督措施是有效規(guī)避國有資產(chǎn)流失問題的有力武器。首先，在行政事業(yè)單位實行國有資產(chǎn)專人監(jiān)管制，監(jiān)管人員受上級資產(chǎn)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)，不受所在單位領(lǐng)導(dǎo)指揮。監(jiān)管制度的獨立性可以有效防止行政事業(yè)單位內(nèi)部偽造虛假賬簿，從而保證了國有資產(chǎn)的處置、使用等能夠按照程序依法進行。其次，利用外部審計、信訪、紀檢等強化監(jiān)督，并與定期或不定期審計相結(jié)合。再次，落實國有資產(chǎn)流失責(zé)任制，對違規(guī)造成國有資產(chǎn)流失的行政人員，一經(jīng)查實應(yīng)按規(guī)定予以處罰，嚴懲不怠，以提高國家法律法規(guī)的威懾力。

總而言之，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占有率的提高，加強對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的高效管理，不僅可以創(chuàng)造政府廉潔執(zhí)法的社會形象，還可以形成取之于民，服務(wù)于民，人民受益的良性經(jīng)濟循環(huán)。

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