論土地出讓制度中存在的問題與研究對策

浙江省紹興縣公共資源交易中心地產(chǎn)權(quán)交易處 章月蘭

論土地出讓制度中存在的問題與研究對策

浙江省紹興縣公共資源交易中心地產(chǎn)權(quán)交易處 章月蘭

當(dāng)前，我國城市土地出讓制度作為一種強制制度變遷，已取得了較大成績，但在實踐中也出現(xiàn)了一些新問題。文章介紹了我國城市土地出讓制度中存在的一些顯著問題及相應(yīng)的解決方案。

土地出讓 成交價格 制度弱點 研究對策

我國經(jīng)濟改革的一個根本目標(biāo)就是要發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。因此,土地作為一種重要的生產(chǎn)資料以及自然資源,其使用制度也發(fā)生了重大的變革。1980年起,中國開始進行全面的經(jīng)濟體制改革,土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離是土地制度改革的第一步,隨著土地有償使用制度改革的深入,國家相繼實行了國有土地使用權(quán)出讓制度,土地收購出讓儲備制度,2004年，我國開始實行土地公開拍賣制度，國有土地使用權(quán)必須以公開招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓。公開出讓土地使用權(quán)較政府協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的形式有著明顯的公開性與優(yōu)越性，能最大程度得體現(xiàn)土地資產(chǎn)的市場價值。政府利用公開出讓這個成熟的交易機制，將土地使用權(quán)出讓從分散、隱蔽和無序的狀態(tài)轉(zhuǎn)為集中、公開和有序狀態(tài)，通過公開、公平、公正的競爭，更為合理、有效的利用土地資源，充分體現(xiàn)土地價值。通過土地使用權(quán)的招標(biāo)、拍賣或掛牌制度，可以明顯增加政府收入，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。我們在看到土地出讓制度優(yōu)點的同時，我們與更應(yīng)該對土地出讓中存在的弱點與缺陷進行理性的分析與應(yīng)對。

一、地方政府賣地，土地財政愈演愈烈

1994年分稅制之前，地方政府的土地出讓收入是中央和地方分成的制度；分稅制改革后，地方政府的土地出讓收入主要歸地方所有，并且成為地方財政一個重要來源。特別是在2002年土地主要以招拍掛方式出讓后，土地出讓金收入已經(jīng)成為一些地方政府的主要收入來源，形成了所謂的“土地財政”。在巨大和直接的經(jīng)濟利益和高額利潤的誘導(dǎo)下，土地出讓金和相關(guān)稅費的土地收入已成為不少地方政府的“金庫”。根據(jù)國土資源部公布的官方數(shù)據(jù)顯示，2009年全國土地出讓總價款高達15910.2億元，同比增長63.4%，占當(dāng)年全國財政收入的23.22%。2009年全國70城市土地出讓金收入同比增加超過100%；排在前20位的城市土地出讓金總額高達6210億元，同比增加108%。圖6給出了2007、2008和2009年排在前七位城市的土地出讓金收入占當(dāng)年地方財政收入的比例。2009年土地出讓金收入最高的是上海，高達821億，占當(dāng)年上海地方財政收入2540.3億元的32.3%。在2009年，土地出讓金收入排在前七位的城市，土地出讓金占當(dāng)年地方財政收入的比例，最高的達到了51.7%（武漢），最低的也達到了23.9%（北京）；而在2007年最高的武漢土地出讓金收入占當(dāng)年地方財政收入的比例更是高達86.0%。

二、土地起價確定尚需探究

當(dāng)前土地使用權(quán)公開招標(biāo)、拍賣、掛牌機制下，競買人如想拿地，測定的心理底價一定會高于政府所規(guī)定的土地起始價。通過競買人是否競價，競價是否達到底價，來決定地塊成交與否；通過競買人的加價幅度，來決定土地的實際市場交易價格。無論是幾千畝的土地還是幾畝的土塊，出讓時政府總有個最初的價格，就是所說的拍賣起叫價或掛牌起始價。如何確定起叫價或起始價？目前大多數(shù)城市的做法是先通過具有相應(yīng)資質(zhì)的評估機構(gòu)進行評估，來確定出讓地塊的起始價。而很多城市評估機構(gòu)并未通過公開招標(biāo)的方式進行確定，只是指定政府所屬的具有評估資質(zhì)的機構(gòu)進行評估，缺乏公開性、透明度。另一方面評估機構(gòu)應(yīng)長期有固定的評估項目，業(yè)務(wù)水平也有待進一步提高。

根據(jù)國土地資源部39號令的規(guī)定，有底價出讓的地塊，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價結(jié)果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場情況等確定底價這一要求來看，土地評估的價格也一定程度影響著出讓地塊底價的確定，如評估失真或偏差過大，所帶來的的弊端是不可估量的。

三、一些土地串標(biāo)引起高度關(guān)注

土地作為一種特殊的商品，其作為不動產(chǎn)和涉及重大經(jīng)濟利益的特性，為串標(biāo)創(chuàng)造了一定條件。土地具有不可移動性和取得成本較高的特點，使土地競買人市場具有相對局限性，競爭在相對固定的高端人群中進行，競爭不夠充分，即在一定程度上具有排他性，實際上也就是說在一定人群取得了壟斷權(quán)。所以一般地說，參與土地競拍的開發(fā)商之間并不陌生，這無疑為他們之間的合作與串標(biāo)創(chuàng)造了條件。土地資源的稀缺帶來市場地價的攀升，為競價人串標(biāo)提供了很大的利潤空間。串標(biāo)人通過各種渠道，了解競買相關(guān)信息，有些事先達成協(xié)議不相互競價或以股份入股的形式聯(lián)合競拍，以達到以最低價格成交的目的。

四、“毛地”出讓影響成交價格

雖然國土資源部明令禁止毛地出讓，但我國各大城市的土地出讓中因地上附著物、青苗或一些地面構(gòu)筑物、附著物未及時清理而進行的“毛地”、“半毛地”出讓現(xiàn)象時有發(fā)生，這給地塊競買人帶來許多憂慮，有些競買人因擔(dān)心拍得后無法處理構(gòu)筑物而不愿參與報名，而另有些競買人即使參加了拍賣，競價時也因附著物處理有所顧慮，最終影響了土地成交價格。

對在上述土地使用權(quán)拍賣出讓活動中呈現(xiàn)的制度弱點與缺陷作出如下應(yīng)對。

1、減少對“土地財政”依賴

要降低土地價格，就必須減少或杜絕地方政府對土地財政的依賴。為了控制地方政府的“土地財政沖動”，國務(wù)院辦公廳2006年《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定地方政府的土地出讓金收入全部納入地主基金管理，實行嚴(yán)格的“收支兩條線”，并規(guī)定了土地出讓金的六個用途，但在現(xiàn)實中，成效并沒有顯現(xiàn)出來。目前,土地出讓金的全部收益都由地方政府獲得,這種分配方式使地方政府受益巨大,也令中央政府的調(diào)控政策下達容易執(zhí)行難。筆者認為可考慮減少地方政府在土地出讓金中與中央政府的分成比例,弱化地方政府財力上對土地出讓金的依賴,或考慮規(guī)定全部的土地出讓金上交中央財政,再由中央政府根據(jù)地方的經(jīng)濟發(fā)展需求撥款,從根本上杜絕對土地財政的依賴。這樣,不僅能減少政府干預(yù)土地、操縱土地價格的行為,也能切斷地方政府與開發(fā)商之間的利益紐帶,恢復(fù)地方政府。

2、評估機構(gòu)引入“競爭機制”

在地塊出讓前可以通過公開招標(biāo)方式選擇二家及以上制度完善，業(yè)務(wù)精通的土地評估機構(gòu)對擬出讓地塊進行評估，合理作出評估報告，由審核小組（國土局、建設(shè)局、房管局、評估機構(gòu)相關(guān)部門的專家組成）進行會審，確定最終的土地出讓起價。合理的出讓起價影響著地塊出讓底價的確定，在很大程度上可以確保國有資產(chǎn)的保值增值。

3、加強保密工作，合理確定底價

土地出讓涉及環(huán)節(jié)多，部門多，人員多，所以在出讓中尤其要加強保密工作，同時政府對出讓土地，應(yīng)合理確定土地底價。底價是串標(biāo)所獲收益的主要因素之一，決定串標(biāo)利益空間的大小。政府應(yīng)該通過科學(xué)的方法制定底價，以避免底價過低為開發(fā)商串謀提供較大的收益空間。其次要健全地塊底價的保密制度建設(shè)，特別是對一些拍賣時達不到底價要重新出讓的地塊，更應(yīng)做好底價的保密工作，這樣更有利于第二次成功出讓。再次要嚴(yán)格監(jiān)管機制，根據(jù)《拍賣法》第65條明確規(guī)定：“競買人之間、競買人與拍賣人之間惡意串通，給他人造成損害的，拍賣無效，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！瓕Ω傎I人處最高應(yīng)價10%以上50%以下的罰款……構(gòu)成犯罪的移交司法部門。”政府要對拍賣中發(fā)現(xiàn)的串標(biāo)現(xiàn)象，依法實施處罰，并應(yīng)通過信息平臺，建立土地出讓黑名單制，進一步體現(xiàn)土地市場的公正性。

4、凈地出讓，加大土地推介和宣傳力度，降低準(zhǔn)入門檻

2010年國土部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部明確規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行商品住房用地單宗出讓面積規(guī)定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓，不得“毛地”出讓。在今后土地出讓中，筆者認為要做到無附著物凈地出讓，不超面積出讓，同時增加小面積地塊的出讓，降低競買者的準(zhǔn)入門檻。對一些較大的地塊在全省甚至全國媒體上發(fā)布土地出讓公告，最大可能地吸引更多的開發(fā)商，為其提供一個更加公開、公開、公正的交易平臺。

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